从可持续生计的角度探寻失地农民的补偿安置政策

刘晓霞

（吉林农业大学 马克思主义学院， 吉林 长春 130118）

从可持续生计的角度探寻失地农民的补偿安置政策

刘晓霞

（吉林农业大学 马克思主义学院， 吉林 长春 130118）

解决我国失地农民问题的关键是保障失地农民的可持续生计。由于我国的补偿安置方式缺乏可持续性，失地农民的利益难以得到保障。因此征地补偿政策的制定要以保障失地农民的可持续发展为主导，补偿安置模式和途径要以保障失地农民的可持续发展为核心。

失地农民；可持续生计；补偿安置政策

我国从上个世纪末进入了城市化的快速发展阶段，在这一不可逆转的历史进程中，大量农业用地被占用，越来越多的农民失去土地。土地是农民生存之本，失地意味着生计难以持续，这就有可能影响社会稳定。解决这个问题关键是保障失地民的可持续生计。

一、现有补偿安置方式缺乏可持续性保障

现有的失地农民的补偿安置方式难以保障失地农民的可持续生计的问题，主要表现在四个方面。

其一，土地补偿标准偏低，补偿项目少，未考虑土地使用的连续性和农民生活的可持续性。《中华人民共和国土地管理法》规定：“土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。”以产值的倍数规定的补偿标准明显偏低，以目前中国经济发展的速度根本不能保证被征地农民的原有生活水平，更谈不上可持续发展。在补偿项目上，只是补偿了原有土地的生产收益，而没有涉及到土地的非农化价值和土地后期的增值。而政府一旦征用农民土地，其出售土地的价格是征地价格的几倍甚至几十倍，农民则无法从中受益。

其二，一次性补偿费难以维持农民生活的可持续。我国政府对失地农民的补偿多是一次性给予补偿金。这样的补偿方式是把土地的价值固定在了有限的补偿金额上。从长期看无论补偿的金额多少都是不可持续的。如果失地农民没有科学的理财观念，没有自谋职业的就业理念，社会保障没有及时跟上，生计问题必然出现，就可能会成为社会稳定的隐患。

其三，征地补偿难以保障失地农民的就业能力提高。失去土地的农民要从事新的工作才能保障生计的可持续性。在计划经济时代我国的基本原则是征用土地的单位必须对失地农民进行就业安置，而目前已无法安置越来越庞大的失地人口。失地农民普遍学历较低，加之缺乏劳动技能培训，很难从事技术和技能要求较高的工作职业，在激烈的就业竞争中，失地可能就意味着失业。

其四，征地补偿费的分配缺乏保护失地农民利益的规范。我国法律明确规定集体和农民是集体土地所有者，但没有明确规定如何分配补偿金，在分配比例上失地农民往往占很小的一部分。而失地农民个人之间的分配也没有统一标准，很多土地以外的因素都可能成为分配的依据。另外，乡镇一级政府不属于法律规定的农村土地所有主体，却占有一定比例的征地补偿，这些不同的利益主体对土地补偿金的分配必然侵占农民本来就不多的征地补偿费。

二、以保障失地农民可持续发展为主导制定征地补偿政策

一是要更新安置补偿理念。在征地补偿政策的制定上应该以可持续的发展理念为指导。目前我国安置补偿失地农民的的政策依据是《土地管理法》第四十七条的相关规定，而“这是一种超低、不完全的安置补偿模式”，[2]土地的就业、保障功能没有有效替代方案。因此调整征地补偿政策，要有对失地农民长远发展的政策设计。短期补偿解决的是一时之需，而解决可持续的生计问题才能避免失地农民与社会脱离。

二是要提供失地农民向市民身份转变的制度保障。农民失去土地后其社会角色也发生了转变，但社会大环境还没有为由农民转变为市民的角色转换营造适合的氛围。因此各级政府应从制度上切实解决农民的市民身份，否则容易造成“是农民，无地可种；是市民，制度真空”的局面。落实市民户籍的失地农民，应该同城市居民一样享有同等的福利待遇，享有创业和就业同等的政策待遇。本着社会公平公正的原则，各级政府要担负更多社会责任，为失地农民提供更充分的社会保障，同时应为失地农民的就业培训和社会活动提供指导，使其能够融入城市生活，实现由农民到市民的社会角色的转换。

三、以保障失地农民可持续发展为核心完善补偿安置模式

（一）确立科学合理的补偿标准

我国现行的按产值倍数计算的征地补偿标准很难让农民接受，而且也不能维持失地农民的可持续生计。由于我国各地经济发展水平和实际情况有很大的差别，征地补偿费计算方法在实际操作过程中各地不完全相同。

一是应该通过估算综合产值来确立。综合产值估算法虽然仍计算产值倍数，但年产值中包括了农用地的实际产值和地方经济发展水平以及被征用土地地理位置等各种综合因素。这些因素的参与使得补偿标准必然高于实际产值。

二是应该通过行政区域划分来确立。区域划分方法不以产值倍数计算补偿费，而是按照农用地的区位、土地的级别、耕地数量的平均数、土地供求关系、地域经济水平进行测算，基本上不按照《土地管理法》中规定的对青苗及其附着物的价值补偿，是综合考虑影响土地价格的各个因素和土地供求关系，通过行政区域划分来确立补偿标准。

三是应该通过市场价格协商来确立。这种做法完全由用地单位与被征地农民直接协商，具体标准按照发生的征地具体行为由市场价格来确定。我国很多城市特别是城市化进程比较快的征地补偿费用基本上直接与土地供求关系和地域位置相关联。

这些办法是各地根据实际情况对征地补偿标准的改进，在实际操作过程中取得了很好的效果。但任何一种补偿方式都各有优劣，由于我国的特殊国情，在全国范围内对土地征用补偿制定统一的标准是不现实也不符合我国各个地区发展的实际，补偿标准的确立应更多考虑区域片价、市场因素、供求关系以及农民利益等各个方面。

（二）增加征地补偿内容

因为“征地补偿的目的是保证被征用土地的农民生活水平不受征地影响”，[3]为了保障失地农民的当前利益与长远发展利益，应增加补偿内容。除了法律规定的补偿内容，还应该增加潜在土地的收益、土地增值的收益以及因失地给农民造成的各项间接利益损失等，其中应包括农民集体土地后期收益和长期稳定的收入，以及农民再就业所需培训成本等。

（三）采用灵活多样的补偿安置模式

解决失地农民问题的根本是探寻适合的补偿安置模式。采用灵活多样的补偿安置模式符合我国国情。一是长期补偿方式。由征地的企业和政府管理，采用缴纳租金的办法，即补偿费不是一次性而是定期以租金的方式发放给农民。二是利息补偿方式。把补偿金存入银行，定期领取利息，支付各种生活费用包括医疗和养老。三是补偿款投资方式。这是一种投资性补偿方式，把给农民的补偿金投入到信誉好的企业保值增值，但也有一定风险。这些补偿安置的方式没有固定的模式，可以选择一种或者几种方式，这就要考虑农民的意愿和倾向。“目前很多地区创新了失地农民安置方式，广东南海地区的土地入股型，湖南咸嘉地区的留地安置和综合开发相结合模式，上海、江浙地区的土地换保障型等等。”

（四）健全相应的法律法规

现行的法律法规很难找到合理保护失地农民权益的根据，当农民权益受到侵害而诉告无门时，就有可能采取极端的方式来解决。近些年来，我国多个地方发生了因征用土地协商不妥而导致的恶性事件。我国法律规定了两种解决途径：一是《土地管理法实施条例》25条中规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府进行协调；协调解决不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。二是通过法律诉讼。而我国没有《征用土地法》，《宪法》和《土地管理法》中对土地征用补偿的内容不完备，在实际的司法裁定中，很多案件的审理只能自行裁定。因此，亟需制定和健全关于征地补偿和安置方面的法律法规，把土地征用纳入法制化的轨道。

[1]李芳.阻碍农民收入增长的三大制度因素及其变革设想[J].财经理论与实践，2005，（7）.

[2]蒋永穆，戴中.我国失地农民安置补偿模式的重构[J].河南社会科学，2004,（6）.

[3]张术环.农村征地补偿安置中存在的问题及对策[J].经济纵横，2007,（8）.

C979

A

1008-8466（2011）06-0029-03

2011-09-13

刘晓霞（1971— ），女，吉林农安人，吉林农业大学马克思主义学院副教授，东北师范大学国际关系学院博士，主要从事马克思主义理论、劳动就业与社会保障研究。

张忠义］