新区域主义视野下的中国—东盟自由贸易区区域治理

2011-08-15陆金梅

创新 2011年3期

陆金梅

陆金梅

1990年代，随着全球化的进一步发展，“新区域主义”应运而生，它作为一种指导思想，推动着国与国之间，地区与地区之间的经济、政治、文化安全等多方面的合作。通过认识“新区域主义”与“区域治理”的兴起与发展，阐述中国—东盟自由贸易区在新区域主义视野下的区域治理模式，呈现在中国—东盟自由贸易区进行经济发展建设、区域安全协作、区域治理制度建设，和谐社会关系的同构模式。

新区域主义；区域治理；中国—东盟自由贸易区

一、新区域主义

关于“区域”，不同的学科有不同的见解，地理学认为“区域”是地球的地表单元，经济学认为“区域”是由人的经济活动形成的经济社会综合体，政治学认为是国家实施行政管理的行政单元。在新的历史条件下，“区域”应该是一个基于特定的自然、经济、社会、政治、文化等因素而联系在一起的利益单元。传统的区域主义始于Viner（1950）引入关税同盟理论后，逐渐发展形成的国际经济一体化的核心理论。这个时期的研究多以区域空间结构与经济发展的相互联系为主。但是由于在权力结构、管理模式等政府强权威下的经济政策收效甚微，而宣告失败。

1990年代以来，全球化呈现欣欣向荣的面貌，新区域主义先驱诺曼·帕尔默认为这次“以地区为中心聚合发展的显著趋向引发了全球范围内区域合作的新浪潮”，准确地指出了新区域主义发展方兴未艾的根本原因。[1]新区域主义积极寻找区域政府间合作长效机制，尽量减少区域碎片化的政府组织结构带来的负外部性；提供多方参与的协调合作机制。新区域主义认为“区域主要作为经济、文化、政治组织的回归”是全球化时代的一个肯定论断。区域发展进程中经济因素已经不是惟一变量，人们开始把研究的视线扩展到国际政治学、社会学、管理学等学科，尝试建构一个更加适合发展的动力机制。由于整个区域会发生不断地演变，分析区域化时应当以“过程”或“社会建构”（socialconstruction）的逻辑来阐释区域的形成和发展。鉴于此，新区域主义的代表性人物赫特纳研究发现：区域化的主要构成要素包含：区域意识或认同、区域合作、国家推动的区域整合和区域凝聚力等。同时，用区域性具有的区域空间、区域复合体、区域社会、区域制度性主体依次递进的5个层次来表征不同的区域化程度。

新区域主义的显著特征是明晰地定位于治理（Govemance）而非聚焦于结构。它提倡政府与私人部门间以“协助、联合、网络、伙伴关系”共同处理区域治理事务。强调由各区域成员为了共同利益自发组成某种区域结盟，因而虽然其管理形式较为松散，但是由于存在着较强的共同利益诉求和行为约束契约，新区域主义的管理结构对于区域成员来说比旧区域主义管理机制更具有吸引力和约束力。[2]索德尔伯姆指出“新区域主义主要是经验和理论上的创新，其本质上是一种产生于新的框架下并有新内容的新现象：经验上主要表现为综合性、区际性、开放性、主体化和趋同化等，理论上主要表现为体系化、社会化、综合化和秩序化等”。[3]虽然“新区域主义”学者强调国家、市场和社会等多种行为主体和全球、区域间、区域的区域化动力的多层次分析，但他们并没有解释清楚这些行为主体和层次是如何在区域化进程中发挥具体作用的，因此“新区域主义”的实践需要在治理的实际操作上有更大的突破。

二、区域治理

治理理论是作为一种阐释现代社会、政治秩序与结构变化的分析框架和思想体系。学术界对治理理论有不同的定义，但都存在以下几个共同特征：一是强调治理主体的多中心，政府在治理过程中不再是传统的指导地位，政府与其他的治理主体（企业、社会团体等）地位是平等的；二是注重管理模式的多元化，不再是政府自上而下的管理模式，而是多元主体在协商与谈判条件下行政的自下而上的管理模式，政府在治理中的作用是引导，而不是寡头的权威控制；三是强调政府职能的转变，政府不再是社会事务的贴身保姆，政府将要释放一些政府管不好或者管不到的具体事务，由社会去承担，提高解决问题的效率；四是重视权力的网络化，加强主体间权力的互相依赖性和互动性。因此，根据区域经济、社会的发展以及治理理论的演进，可以把区域治理定义为是基于一定的经济、政治、文化和自然等因素而联系在一起的地域的政府、非政府组织以及社会公众对区域公共事务进行的协调和自主治理的过程。

世界许多国家或地区的区域认同和区域意识发生普遍觉醒，推动了经济全球化视野下新一波区域化和区域主义的崛起。欧洲经济共同体、北美自由贸易区等跨国性区域战略联盟在不断加强多边合作；同时在国内也出现京津唐大都市圈、“广佛同城化”等区域发展合作。随着东南亚国家区域间的合作蓬勃发展，2010年1月1日，世界最大的自由贸易区——中国—东盟自由贸易区正式启动。这是区域经济一体化进程中具有里程碑意义的一件大事，标志着双方经贸关系站在一个新的起点。区域间的发展合作是振奋人心的，但发展步伐也是筚路蓝缕的。解决区域政治、经济、文化、社会安全等方面的合作问题十分棘手，应该如何促进各方积极参与，建构互动的协商合作机制，共同实行社会事务的治理是当前中国—东盟自由贸易区治理所面临的重要问题。

三、中国—东盟自由贸易区治理实践

当前，中国—东盟自由贸易区的地区经济治理已经取得了突破性进展，究其主要原因和理论根源是受到新地区主义思维的影响。东南亚通过对以往历史的总结、反思和对未来的期望，探究东南亚地区经济发展真正的源泉，描述未来东亚地区经济发展的美好前景。在新地区主义思想影响下，东盟与中国都在调整着自己的对外经济战略，所以中国—东盟自由贸易区也应运而生。中国—东盟自由贸易区通过区域间的网络治理，逐步走向程序的体系化，内容的综合化、主体的多样化、方向的趋同化。主要体现在以下几个方面：

（一）区域治理制度的不断完善

目前，中国与东盟的合作机制主要有：中国—东盟（“10+1”）与东盟—中国、日本、韩国（“10+3”）首脑非正式会晤机制，这是中国与东盟双边与多边合作机制的最高权力机制；东盟与对话国外长会议机制；东盟与中日韩外长会议机制；东盟地区论坛机制；其他的5个并行的对话机制，即：中国—东盟高官政治磋商会、中国—东盟经济贸易联合委员会、中国—东盟科学技术联合委员会、中国—东盟联合合作委员会和东盟北京委员会。这些合作机制负责落实中国与东盟领导人的会晤成果、所提总体设想和具体建议。中国与越南、老挝除了通过以上合作机制与途径进行政治交往之外，还通过东盟的其他合作平台，如大湄公河次区域经济合作领导人会议、中国—东盟博览会等进行政治交往活动。这些制度化的政府间的交流与合作促进中国—东盟自由贸易区各国国内制度的向外渗透，积极进行参与规划，为多变的协商对话提供更多的制度保障。

（二）多边经济贸易合作加强

第一，自由贸易区法律框架逐步形成。继2002年11月4日签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》、2004年11月29日签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议货物贸易协议》之后，2007年1月14日，温家宝总理和东盟10国领导人在菲律宾宿务签署了中国—东盟自由贸易区《服务贸易协议》。这3个文件的签署，标志着中国—东盟自由贸易区建设的主要法律框架与谈判工作已经完成。

第二，关税减免和贸易便利化。一是货物贸易降税消除贸易壁垒。2004年年初中国与东盟对近600种农产品实行早期收获产品降税；2005年7月其开始全面降税进程，实现货物在中国与东盟之间自由流通。二是建立有效的贸易便捷化措施，简化海关程序和制定相互认证安排，加强为贸易便利化进行基础设施建设。共同提高澜沧江—湄公河的通航能力，加强双方海运合作；共同投资建设了昆明—曼昆公路、昆明—仰光铁路，南宁到河内铁路、公路，形成南宁到新加坡、昆明到新加坡的陆路交通网。三是促进区域内资本流动和增强对区外直接投资的吸引力，建立自由、便利、透明和具有竞争力的投资体系。

第三，逐步形成综合性功能的自由贸易区。在建立中国—东盟自贸区的大框架下，双方合作的领域也不断拓展和深化。从经济合作扩展到经济技术合作各个方面，确立了农业、信息通信技术、人力资源开发、湄公河开发和相互投资五大重点合作领域。中国—东盟自由贸易区突破了传统模式的具有综合性功能的自由贸易区，各成员国除了降低关税水平和取消贸易壁垒外，还进行旅游合作、海关合作、教育合作、援助合作等其他方面的合作，以提高本地区的竞争力。[4]

（三）环境区域治理初步建立

环境制约着中国—东盟自由贸易区的可持续发展，由于东盟国家大多是发展中国家，主要是发展密集型产业、高碳产业，难免会出现技术落后，资金不足等问题。

自1990年代初由亚行牵头与澜沧江—湄公河沿岸六国共同建立大湄公河次区域经济合作机制以来，合作范围日趋扩大，机制也越来越多样复杂。日本、欧美、东盟及其他发达国家和国际组织也先后介入该地区，形成了几个较有影响的合作机制：亚洲开发银行大湄公河次区域合作（GMS）、东盟—湄公河流域开发合作（AMBDC）、新湄公河委员会（MRC）。2007年1月，中国—东盟通过建立环境部长机制平台，确立了10个优先领域开展合作，通过《东盟跨境烟雾污染协定》和《东盟遗产公园宣言》建立环境机制，致力于澜沧江—湄公河和红河流域的植树造林、水土流失治理、水质管理和监测，加强生物多样性和自然资源保护等方面的合作与沟通，通过制度化的环境管理，改善区域生态环境，实现区域的可持续发展。[5]

（四）区域安全治理的共同探讨

第一，反恐合作治理。东南亚地区也是恐怖主义势力积聚的高危地带。该地区国家多种宗教交汇并存，民族林立，形成恐怖活动发生的高危地带。2001年11月，中国与东盟国家通过了《反对恐怖主义联合行动宣言》，提出了一系列反恐计划。2002年 11月，东盟各国高层领导人签署反恐计划的各项具体措施，共同防止和打击恐怖组织的活动，成立反恐训练中心。[6]2002年5月，泰国、美国和新加坡在东南亚地区举行的代号为“金色眼镜蛇”的大规模反恐联合军事演习。2007年，中国与泰国在广州进行了联合军事训练，这意味着中国与东盟各国逐步展开非传统安全领域的军队合作。

第二，禁毒合作治理。长期以来，中国与东盟各国饱受毒品泛滥的危害，毒品问题成为非传统安全领域中的新型威胁。1992年6月，中、缅、泰和联合国禁毒署在缅甸仰光签署《禁毒谅解备忘录》，确定在次区域禁毒合作中保持高级别接触。1993年10月，中、缅、老、泰和联合国禁毒署共同签署了《东亚次区域禁毒合作谅解备忘录》，次区域禁毒合作框架基本形成。[7]2000年的“东盟+中国”国际禁毒会议，通过了《曼谷政治宣言》，签署了《“东盟+中国”禁毒行动计划》，旨在加强双方的禁毒合作，帮助东盟实现到2015年成为无毒地区的目标。2001年8月，中、老、缅、泰四国在北京发表《北京宣言》，部署了今后禁毒合作的工作。2002年5月，中、柬、老、缅、泰、越和联合国禁毒署东亚和太平洋地区中心（曼谷）等六国七方约50名代表参加在北京召开的东亚次区域禁毒合作谅解备忘录高官会议。[8]目前，中国帮助缅甸、老挝成功举办缉毒执法警官培训班，培养了一批缉毒骨干，在当地发挥了精英式作用。

第三，打击海盗之区域合作。根据国际海事局对2000～2007年全球与东南亚海盗袭击事件的数据统计，其中60%发生在马六甲海峡，东南亚海盗活动十分猖獗。2002年中国与东盟签署的《南海各方行为宣言》，强调通过友好协商和谈判，以和平方式解决南海有关争议，为开展打击海盗等跨国犯罪合作奠定基础。2004年制订的《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》该计划规定了海洋环保、海上航行和交通安全、海上搜救、海上遇险人员的人道主义待遇、打击海上跨国犯罪等领域加强对话与合作，促进军队官员之间的合作。2006年，中国和东盟举行的海上执法研讨会，决定加强海上执法合作联手打击海上跨国犯罪。

（五）区域和谐社会的建构

社会公共事务的合作是中国—东盟自由贸易区的亮点。2002年5月启动的“中国青年志愿者海外服务计划老挝项目”是中国向海外派遣青年志愿者的第一个项目。[9]中国青年志愿者在老挝开展医疗卫生、中英文教学、计算机培训、文化教育、企业管理、农业科技等多方面的志愿服务工作，通过精湛的技能和辛勤的工作建立起中、老两国人民文化和感情交流的桥梁。红十字会合作也是中越、中老民间友好往来的重要方式。在遭遇严重自然灾害时，中国、越南、老挝红十字会积极筹款，支援受灾国。[10]

多边文化交流日渐频繁。根据已签署的中国—东盟文化合作谅解备忘录，双方承诺将加强在文化领域的交流合作、共同研发和信息共享，尊重各国文化的多样性和民族性。中国—东盟博览会为东盟国家文化交流搭建了宽阔平台。东盟各国艺术家每年都应邀参加南宁国际民歌艺术节，越南越北民族歌舞团还到广西崇左参加了2003年首届边关国际旅游节活动演出和2004年“花山文化艺术节。[11]中国与东盟各国通过参加民间文化交流，展现各国文化艺术魅力，增进民间友谊发展。

四、总结

中国—东盟自由贸易区自组建以来，各国通过区域间的合作制度完善，不断推进区域贸易合作，与此同时，各国还根据区域合作多层性、开放性、综合性等发展需要不断推进区域间环境合作治理、加强中国东盟国家的安全建设，为多边贸易的发展提供必要的条件，区域治理不仅仅是国家和市场的协同合作，政府区域的公共问题的解决必须依靠区域中每一个政府之间的协作，以及国际间民间社会的积极参与。在未来的发展中还需要在微观的治理操作中寻找更加能够促进多方契合发展的治理模式。

[1]殷为华，沈玉芳，杨万钟.基于新区域主义的我国区域规划转型研究[J].地域研究与开发，2007，（5）.

[2]Hettne,Andras Inotai，Osvaldo Sunkel.Globalism and the New Regionalism [M].New York:Houndmill:Pslgrave McMillan Press,1999:122-124.

[3]郑先武.“新区域主义”的核心特征[J].国际观察，2007，（5）.

[4]汪新生.中国—东南亚区域合作与公共治理[M].北京：中国社会科学出版社，2005：21.

[5]周建.在第六届东盟—中日韩环境部长会议上强调逐步加大对周边国家的合作力度[N].中国环境报，2007-09-10.

[6]杨洁勉.国际合作反恐：超越地缘政治的思考[M].北京：时事出版社，2003：227.

[7]《瞭望》新闻周刊资料室.中国加强国际禁毒合作[J].《瞭望》新闻周刊，1997，（18）.

[8]汪新生.中国—东南亚区域合作与公共治理[M].北京：中国社会科学出版社，2005：88.

[9]吴绮敏.光荣的使命殷切的嘱托——记胡锦涛总书记看望中国青年志愿者赴老挝服务队队员 [N].人民日报，2006-11-21.

[10]黎晓岚.中国与东盟社会主义国家政治交往实践：现状、成果及问题[J].东南亚纵横，2010，（4）.

[11]蒋玉莲：影响中国—东盟文化交流与合作的因素及对策分析[J].广西大学学报：哲学社会科学版，2006，（10）.

F752