对民事诉讼执行难的理论和实务分析

2011-08-15田径

长春工业大学学报(社会科学版) 2011年5期

关键词：执行程序强制执行被执行人

田径

（宿迁学院社会服务系，江苏南京223800）

对民事诉讼执行难的理论和实务分析

田径

（宿迁学院社会服务系，江苏南京223800）

民事诉讼是人民法院通过司法程序解决民事争议的活动。多年来，民事、经济案件中“执行难”严重困扰着人民法院，成为法院工作中一个老大难的问题，给法院造成很大的压力。律师在代理有关执行案件时，也深感缺少法律依据。为此，本文将结合国外或有些地区的执行立法，着重阐述了民事执行程序价值、从中外民事执行立法的比较看我国民事执行程序的不完善及完善民事执行程序，多方面着手克服“执行难”问题。

执行程序；执行主体；执行难

民事诉讼是人民法院通过司法程序解决民事争议的活动。虽然在立法、理论研究和实践中都把民事诉讼审判阶段作为重点，但是执行程序对于保证解决民事争议有着自己独立的诉讼价值。多年来，民事、经济案件中“执行难”严重困扰着人民法院，律师在代理有关执行案件时，也深感缺少法律依据。笔者通过介绍国外有关民事执行程序的法律规定，结合本人的办案实践，对我国民事诉讼执行程序作一粗浅探讨。

一、民事执行程序的价值探微

解决民事争议分为两个阶段，第一阶段是通过受理当事人的起诉，进行审理，从而确认民事权利，这是审判程序；第二阶段是实现民事权利的程序，即由法院作为国家执行机关对拒绝履行义务的一方当事人采取执行措施，最终保证债权人的权利能够得到实现。因此，虽然说立法与理论研究以及实践都把民事诉讼审判程序作为重点，但执行程序对于在保证解决民事争议焦点，保证当事人的权利义务等方面的实现有着不可替代的作用，它有自己独有的诉讼价值。

与民事审判程序相比，执行程序的特点主要表现为：1、审判程序强调通过精密、周全的审理和判决确认当事人的权利存在与否，强调司法公正的实现。而执行程序则是强调迅速实现结果，以实现诉讼效率和效益。2、审判程序是诉讼程序中的必经程序，而民事执行程序并不是民事诉讼的必经程序，也只有当诉讼当事人不自动履行具有给付内容的裁判的时候才会发生执行问题，才有可能启动执行程序的发生。3、民事执行的根据主要是民事审判程序产生的判决、裁决、调解书和支付令，但其他生效法律文书也可以成为民事执行程序中的执行根据，主要有没收财产的刑事判决、罚金、刑事附带民事诉讼的裁决。公证机关依法赋予强制执行力的债权文书，行政机关依法可以申请法院强制执行的行政处罚决定和仲裁机构的仲裁裁决等。4、审判权由人民法院的审判部门进行，而执行权由人民法院的专门执行部门行使。

然而，多年来，民事、经济案件“执行难”严重困扰着人民法院，成为人民法院工作中的一个老大难问题，给法院造成很大的压力，一方面，法院抱怨执行难，另一方面，律师抱怨法律对法院的执行工作缺乏操作性的约束，弹性太大。“法院白条”现象是滋生腐败的土壤，不仅直接影响了社会的稳定，而且严重损害了法律的尊严。执行局的工作成为法院内部的高风险职位，值得法学界思考。

二、我国民事执行程序的不完善

笔者从以下几个方面将我国的民事诉讼执行制度与域外的执行制度作简单比较，以求对我国的执行难开一味药方。

（一）执行主体问题

执行主体又称为强制执行的主体，是指在执行程序中，能够引起执行法律关系生产、变更和消灭的主体，包括执行法院和执行当事人。在我国，有强制执行权的国家机关是人民法院，人民法院是能够独立行使执行权。执行结构是人民法院内部专门设立的负责执行工作的部门。在新民主义革命时期和新中国成立后相当长一段时间中，立法和实践中对是否设立专门的执行机构有过多次反复，理论上也有过“审执合一”和“审执分立”的长期争论。“审执合一”是指由法院的审判庭和审判人员兼办案件执行。以笔者之言，从各国立法和实践来看，实行审执分离有利于审判人员和执行人员分工负责，从而有利于实现执行工作的规范化、专业化，便于提高执行质量和效率，这样做从而也可以使审判人员专心审判业务。审判和执行是两种截然不同性质的工作，有其各自独有的特点和规律，而且由于在执行案件中种类多、数量大，执行工作的自身特点和现实状况都要求有专门人员和组织负责。

（二）执行人员

执行员是在执行机构中办理执行业务的，另外还有书记员、司法警察等协助执行员工作，通常把组成执行机构的这些人员统称执行人员。我国《法院组织法》规定，地方各级人民法院设执行员办理执行事项，但对执行员的任免，资格缺乏具体规定，对执行员的职权的规定很笼统，使执行员制度的实施面临一些困难，执行员的任免是否应适用同审判员、助理审判员一样的程序，执行员是否要求具备等同于审判员的资格，执行员是否具有执行工作中的具体职权，这些问题都缺乏明确规定。台湾地区的民事执行工作主要是由执行法官完成，执行法官的身分是法官，其产生、资格当然应符合一般法官之要求。考虑到执行事务比较繁杂，执行法官都被配置了辅助工作人员。我国《民事诉讼法》和《法院组织法》也就对执行机构的组成人员的职权作明确的规定。执行员应具有审判员的资格，其所拥有的职权也应考虑执行工作的需要加以明确的规定。如应具有采取执行措施的决定权、处理执行中出现的纠纷的裁决权。重大执行事务的裁决可由执行庭中3名执行员共同作出裁决。可以报请法院提交审判委员会讨论决定，一些裁决中涉及当事人及案外人的利益的，可以规定当事人及案外人有申请复议或提起上诉，寻求救济的权利。执行工作不同于审判工作需要大量诸如调查、查封、扣押、拍卖等具体工作。应当加强书记员和司法警察的人员编制，并在立法上对他们的职权作出明确的规定。我国目前法律规定，在采取执行措施时的署名问题上，采取执行措施时都要作出裁定，这作为执行行为，是应该属于执行员的职权，但《民事诉讼法》第140条第3款规定：“裁定由审判人员、书记员署名”，并未赋予执行员在裁定书上署名的权力，这给执行工作带来具体操作上的困难。《民事诉讼法》也并未明确赋予执行员裁决执行中的纠纷的权力，执行员应如何正确行使职权；处理缓执行，执行中止，执行终结，执行回转，执行承担等事项，缺乏有操作性的规定。这里有关的一个问题是：“人民法院院长在执行工作中职权”《民事诉讼法》第208条规定，对执行异议的处理由院长批准，最近的司法的解释《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（最高人民法院1998年6月11日发）规定：“执行程序中重大事项的办理，应由3名以上执行员讨论，并报经院长批准。”这一司法解释，执行员在具体重大执行事项上并无决定权，院长具有决定权。我们认为，这一司法解释和《民事诉讼法》第209条“执行工作由执行人员进行”的立法精神不相符合，院长有权监督执行员的工作，但现行立法精神关未赋予其对执行工作中所有重大事项的决定权（第208条对执行异议的处理除外），这一解释实际上是在立法外赋予院长以“批准权”，这与院长的基本职责要求不相符。

我国属于审执合一的立法模式，民事诉讼法的第三编“执行程序”是主要的民事执行立法，该编只有30条，规定的比较概括、简单、缺乏操作性，难以满足民事执行工作的需要。实践中，往往要结合最高人民法院的有关民事执行的司法解释才能适用这些法律规范。笔者认为，民事执行程序是民事诉讼中一个十分重要的程序。而我国民事执行程序立法过于粗疏，应该加以完善，可以考虑借鉴其他国家的立法经验，制定独立的强化执行法，具体规范执行措施和执行程序，以保障执行任务的实现，从根本上解决“执行难”的问题。

（三）关于参与分配问题

参与分配是指在民事执行程序中，申请执行人以外的其他债权人，因作为公民或其他组织的债务人的财产不足以清偿各债权人的全部债权，申请加入已开始的执行程序，并将执行所得对各债权人公平清偿的一种执行制度。参与分配制度在我国民事诉讼中并无规定，它是由最高人民法院的《关于适用（民事诉讼法）若干问题的意见》确立的，但其规定比较概括，对其怎样理解和执行尚值得探讨分析。

从民事实体法的角度看，如果一个被执行人有数个债权人，则被执行人的所得财产就是全体债权人的共同担保。如果债务人逾期不清偿债务，债权人可以通过诉讼程序确认债务人的清偿责任使债权得以实现。当其中一个债权人取得执行上依据，向被执行人申请执行时，就可能减弱被执行人的所有财产的共同担保力。如果被执行人的财产不能清偿所有的的债权，任何一个债权人首先要求执行其财产时，都可能使其他债权人不能满足或不能全部满足。因此就需要确立一种制度，在程序上使处于这种情况下的所有债权人享有法律上的平等保护。参与分配制度，就是从民事诉讼法的角度，确立这一种制度，实现所有债权人的获得法律平等保护的目的。这是参与分配理论的依据。

我国目前通过司法解释确立的民事执行程序中的参与分配制度。还不够完善，这主要表现在以下三个方面：

1.对于参与分配的执行，应当在执行之前制作分配表。该表制定后，应送交各债权人。各债权人如对分配表有不同意见的，可在实行分配日期之前，向执行法院提出异议。而《关于执行（民事诉讼法）若干问题的意见》的规定，则要求由法院按照清偿顺序清偿，不足清偿则按照比例分配。

2.对于申请参与分配的其他债权人限制过严，且没有相应的程序来保障。如要求申请人必须已经取得执行依据或者已经起诉。对于其他没有取得执行依据且没有起诉的到期债权人，则不得申请，这对于保护债权人的债权是不利的。另外，对于其他没有取得执行依据的债权人申请参与分配，应当设置异议之诉程序，使其他已取得执行依据的债权人和债务人如果对没有取得执行依据的债权人的申请有异议，可以通过异议之诉程序，进行处理。而现在是全凭法院的决定。

3.缺少对参与分配表提出异议的程序。因此，有必要借鉴国外的经验，结合我国执行工作实践，进一步完善参与分配制度。

三、完善民事执行程序，全方位着手克服“执行难”问题

通过以上三个大的方面的论述，“执行难”的确存在着许多原因，如何解决好这一问题，是摆在法律工作者面前的重大问题，我们应该看到，这一问题的形成有立法和司法制度不完善的原因，也有社会环境的原因。因此，要解决这一问题，不可能一蹴而就，而需要一个过程。笔者认为应从以下几个方面去解决。

（一）完善执行立法，健全具体执行制度

完善强制执行立法，是解决“执行难”的直接有效的手段。我国民事诉讼法学家常怡教授认为：“要解决执行难问题，其根本途径之一，就是要改变强制执行立法滞后的现状，尽快制定出适合实际需要的，独立的强制执行法。”在我国制定独立的强制执行法，可以完善、设置具体执行制度，为执行工作提供具体、充分的法律依据。当然，这要求立法者充分借鉴国外的立法经验，并结合我国实际情况，制定出科学的强制执行法。

（二）消除地方保护主义，改善执行环境

地方保护主义是执行工作的一大“绊脚石”是影响执行工作的主要外部原因。这一问题的根本解决，要通过经济、政治体制改革的逐步深入和公平、有序的市场经济体制的建立，消除行政对司法的干预，使法院真正做到司法独立，是执行工作不受地方保护主义影响的保障，这要求对现行司法体制，特别是对法院的设置进行重大改革。

（三）加强执行队伍建设，努力提高执行能力和执法水平

执行工作政策法律性强，涉及面广，难度大，对执行人员政治素质、业务素质和协调能力要求很高。因此，现阶段要把执行队伍建设作为搞好执行工作，克服执行难的一项重要工作并常抓不懈。一是要强化政治和业务理论的学习，努力提高执行人员自身的政治和业务素质。二是要引入竞争机制，要将那些政治责任心强、业务精、作风好的中层干部充实到执行局，使之成为一支专业过硬，人民信得过的队伍。三是要规范执行案件的流程管理，实行阳光执行。一方面，要实行“阳光执行”，将案件执行的全程公开，即实行案件执行主体公开、执行进度公开、执行标的物处理公开、中止案件的情况公开等“四公开”制度；另一方面，要加大对执行人员的有效制约和监督，实行执行裁判合议制，完善执行裁判权、实施权的监督制约机制，促使执行人员依法执行、文明执行。

（四）发动社会力量促进执行，从而改善执法环境

要通过社会新闻媒介舆论宣传，改善执法环境，强化在人民群众中法律至高无上的意识。一是要建立执行案件信息举报中心和有奖举报制度，充分发挥人民群众和新闻媒介的监督作用；二是要设立被执行人财产申报制度和财产举报制度，不定期召开债务人大会，将拒不履行的单位和个人在电视、报纸上曝光、亮相等，从而促其执行；三是强化当事人举证责任，试行申请执行风险告知制度。为了充分调动当事人参与执行的积极性，增强申请执行人的风险意识，要进一步明确规定申请执行人申请执行应提供的材料和被执行人可供执行财产状况和相关的线索等，并将因实际执行不能的情况及时告知申请执行人，即应明确规定这种“执行风险”应由申请执行人来承担。