对新型农村社会养老保险试点的个案调查和思考——以湖南省平江县为调查对象

李乐平

对新型农村社会养老保险试点的个案调查和思考
——以湖南省平江县为调查对象

李乐平

新农保目前正处于试点阶段，以某一个试点区域为实证研究对象，具有较大的理论意义和实践意义。经过对湖南省试点县平江县的调查，发现新农保试点实施中存在如下问题：生存认证管理难，基金安全受考验；新农保与城镇职工养老保险存在冲突；经费保障不足，财政投入需加大；实行所谓的“捆绑政策”不合理，引起农民反感；基础养老金标准过低，对45周岁以下的农民没有吸引力；新农保工作队伍不稳定，素质有待提高；新农保亟待制定法律法规。针对这些问题，提出相应的对策与建议，以期为我国新农保发展提供借鉴。

新型农村养老保险；试点；个案调查

一、问题的提出

随着经济的发展，社会的进步，人类社会必然要从家庭养老向社会养老过渡。中国是一个农业大国，农村人口约占全国人口的66%，如何实现老有所养，建立一个科学、合理的符合中国农村实际情况的农村养老保险制度，是当前新农村建设中的一个重要问题。新型农村养老保险是我国社会保障体系的一个重要组成部分，是区别于农村原有的各种养老方式，具有共济性、公平性、安全性的社会养老保险制度。为了解决农村的养老问题，国务院决定从2009年起开展新型农村社会养老保险（下文简称“新农保”）试点工作，并颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（下文简称《指导意见》）。新农保不仅是一项重大的惠农政策，更是国家促进社会公平正义、破除城乡二元结构，逐步实现城乡基本服务均等化的重大步骤。目前，新农保正处于国家试点阶段，以某一个试点区域为实证研究对象，具有比较大的理论意义和实践意义：可以通过田野调查的方式获得第一手材料，从中总结出实践中的经验，发现存在的困难和问题，提出解决的对策和建议，为国家新农保的全面铺开和完善提供有参考价值的素材。

二、被调查区域的基本情况

平江县的县情具有“老、山、边、穷、大”五位一体的特征，作为新农保试点县很有代表性。一是老区县。该县是第二次国内革命战争时期中共湘鄂赣省委、省苏维埃政府所在地，走出了苏振华、张震等61名共和国将军和100多位共和国省部级以上干部。现认定在册的革命烈士达2.1万人，占湖南省烈士总数的五分之一，为中国革命作出过巨大的牺牲和贡献。二是山区县。该县地处罗霄山脉中段，以山地为主，全县面积4125平方公里，山地面积占70%。“高高山峰尖，山高顶着天，隔山能对话，相见要半天”就是当地山区的真实写照。三是边界县。该县位于湖南省东北部，地处湘、鄂、赣三省交界处，与江西省修水县、铜鼓县和湖北省通城县交界，有“脚踏三省”之称。四是贫困县。该县先后于1985年、1994年和2001年被国务院列入国家级贫困县和全国扶贫开发工作重点扶持县。从2003年起由国家财政部派遣干部驻县挂职对口帮扶，省财政厅也派干部予以协助。至2009年年底，全县仍有贫困人口21.76万人（按新的贫困人口统计标准计算）。五是人口大县。据该县统计局2009年4月16日发布的《2008年平江县国民经济和社会发展统计公报》，2008年末该县总人口104.56万人，在总人口中：男性55.04万人，女性49.52万人，城镇人口32.09万人，农村人口72.47万人，城市化率30.69%，农民人均纯收入2378元。

2009年，平江县被列入国家新农保首批试点县之一，也是湖南省岳阳市惟一的试点县，目前该县人力资源和社会保障局已经成立了平江县农村社会养老保险管理服务中心，平江县人民政府制定了《平江县新型农村社会养老保险试点工作实施细则》，前期工作已经取得了比较大的成绩，同时也存在不少问题和困难。平江县的新农保试点工作，得到了全国人大常委、著名社会保障专家郑功成的高度关注。国家人力资源与社会保障部农保司司长刘从龙也亲临平江县指导工作。湖南省财政厅、人力资源和社会保障厅的领导2次到平江县现场考察。至2010年6月，该县共发放新型农村养老保险金700余万元，126685名60岁以上的农村老人享受到了这一优惠政策。为了比较深入地了解平江县新农保开展的实际情况，笔者于2010年10月10日至10月30日在平江县进行了为期20天的调查，走访了该县农村社会养老保险管理服务中心、城关镇天岳村、安定镇鸣山村、嘉义镇横许村、三阳乡苏白村、三墩乡龙板村等单位和行政村，与新农保工作人员、农民面对面交流，并发放调查问卷200份，有效收回200份。

三、调查中发现的问题

（一）生存认证管理难，基金安全受考验

在调查中发现，由于新农保服务的对象是全县所有的农民，对象多且居住分散，导致生存认证工作非常艰巨，目前并没有有效的办法使享受养老待遇的死亡人员信息及时报送县级新农保经办机构。一方面，村级协理员没有报酬，他们对于报送死亡信息不积极；另一方面，死亡人员的家属与其他村民都是同村同屋，甚至是本家、亲戚，他们认为能多拿就多拿，不愿及时上报死亡信息，甚至故意隐瞒不报。平江县共有766个行政村，如果让县经办机构工作人员逐一上门调查核实，显然是不现实的。

（二）新农保与城镇职工养老保险存在冲突

平江县是劳务输出大县，每年在外务工人员达20万人以上，他们其中有相当一部分在外参加了城镇职工养老保险。新农保启动后，这一部分人又在家乡参加了新农保。尽管《指导意见》规定：“年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保”，“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金”，但农民们出于自利的考虑或在外务工具有不确定性，认为自己可以同时参加新农保和城镇职工养老保险，地方政府为了获得高额的新农保参保率，对《指导意见》的规定也未严格执行。

（三）经费保障不足，财政投入需加大

为保证新农保试点工作的正常运转，仅2009年，平江县财政为此新增加支出551.3万元，其中包括新农保参保人员缴费补贴县级补助部分125万元；困难群众代缴补助35万元；县农保机构开办及农保业务网络建设经费120万元；养老人员生存认证费用30万元；乡镇、村级相关人员来访接待费10万元；乡镇、村级工作经费231.3万元。鉴于该县财政比较困难，尽管前期克服困难投入了部分资金，但随着新农保业务的不断扩展，后续经费难以充分保障，亟待上级财政支持。

（四）实行所谓的“捆绑政策”不合理，引起农民反感

《指导意见》规定：新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这个规定将“符合参保条件的子女应当参保缴费”作为“已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的”农民享受基础养老金的硬性条件，可能是为了促进新农保的实施力度，其出发点是良好的。但笔者在调查中发现，这个规定普遍引起了农民的反感。农民们将这个规定称之为“捆绑政策”。

（五）基础养老金标准过低，对45周岁以下的农民没有吸引力

《指导意见》规定，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。该规定虽然给予了地方政府适当提高基础养老金标准的权力，但实际上地方政府由于财政收入紧张等原因，一般不会提高标准，在广大的中西部不发达地区尤其如此。调查中发现，基础养老金标准过低，导致45岁以下的农民不愿意参加新农保。他们认为自己到60周岁所拿到的55元基础养老金与自己长时间缴费所尽的义务不相称。如果打算参加新农保，他们认为到45周岁以后参加比较划算。

（六）新农保工作队伍不稳定，素质有待提高

平江县县政府虽然对新农保试点工作很重视，在2009年11月初成立了由县长担任组长的新型农村社会养老保险试点工作领导小组，县人力资源和社会保障局成立了平江县农村社会养老保险管理服务中心，并在各乡镇成立劳动保障站，每个村都明确了具体负责人（一般由村干部兼任），但在实际运行中还是存在着一些问题。主要是新农保工作队伍规模过小，工作机构级别过低（平江县农村社会养老保险管理服务中心为股级单位），乡镇工作人员都是临时兼任，且经常调整，部分乡镇以下工作人员对新农保的政策自身没有吃透，宣传存在纰漏。

（七）新农保亟待制定法律法规

新农保自试点以来，起主要作用的是国务院的规范性文件《指导意见》，该文件对新农保的基本原则、任务目标、参保范围、基金筹集、建立个人账户、养老金待遇、养老金待遇领取条件、待遇调整、基金管理、基金监督、经办管理服务、相关制度衔接等作出了比较切实可行的规定，是全国新农保试点工作的纲领性文件，实际上起到了法律法规的作用。但随着新农保试点工作的不断深入和《社会保险法》的颁布，《指导意见》的局限性也就日渐显现出来。在调查中，问及“新农保是否需要制定相关的法律法规”，有144人回答“需要，法律法规比较稳定”（72%），22人回答“暂时不需要，依靠政策也很好”（11%），18人回答“不需要，我相信政府的政策”（9%），16人回答“以后再说”（8%）。

四、对策与建议

（一）加强生存认证工作，强化法律责任

首先，要切实加强村级协理员的业务培训，加强对村级协理员和农民群众的法制教育，使他们认识到，虚报冒领养老金是违法行为，一经发现将会受到法律制裁。其次，要设立举报电话和举报邮箱，对举报属实者给予一定的奖励，对虚报冒领依法给予必要的处罚。第三，实行生存认证与乡镇、村级的工作经费挂钩的机制，对生存认证及时，上报死亡信息及时的乡镇、村给予工作经费上的倾斜和适当的奖励，调动基层的工作积极性。第四，实行生存认证的动态管理，充分发挥乡镇、村的人口管理工作职能，督促乡镇、村及时上报人口死亡信息。

（二）允许符合条件的农民同时参加新农保和城镇职工养老保险

新农保与城镇职工养老保险都是我国社会养老保险的组成部分。这种分类的制度设计是我国城乡二元结构在社会养老保险制度上的反映，在今后相当长的一段时间内我国都无法将两者统一为一个制度。随着我国城镇化、新型工业化进程的不断加快，农民转化为城镇职工的规模和速度也在加快。但这种转化具有弹性和过渡性，很多人同时具有城镇职工和农民的身份，且有反复，所谓的“农民工”就是这样一个庞大的群体。要解决新农保与城镇职工养老保险的衔接工作，笔者认为可以采取“双重身份”的办法，既承认其农民的身份，又承认其城镇职工的身份，允许他们基于农民的身份参加新农保，基于劳动关系参加城镇职工养老保险。这样做的理由是养老保险具有权利义务的对等性，而且农民与城镇职工之间身份的转化经常处于一个动态的状态。这虽然是一个变通的办法，但在现实情况下不失为一条可行的路径。等到我国经济社会发展到一定阶段，城乡一体化真正实现，新农保与城镇职工养老保险可以合二为一，今天的难题也就不存在了。如果只允许农民工参加其中的一种养老保险，貌似合理，实质上有失公平。

（三）财政加大投入力度，保障新农保的可持续发展

新农保在性质上属于社会保险的范围，既有社会保险的共性，如共济性、公平性、安全性等特征，也具有自身的特殊性，如服务对象具有特殊性、基金筹集具有特殊性。农村社会养老保险作为一种社会保障，需要政府的财政投入和成本支出。在筹措农村社会养老保险基金时，要加大政府的财政投入比例。现实情况表明，缺少政府的扶持，是农民缺乏入保热情的根本原因。新型农村社会养老保险采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则，政府角色从原来的‘政策指导’转变为‘财政补贴’，除了可以直接提高参保农民的退休消费比例外，还具有不可忽视的间接效应，即增强农民对国家制度的信心，刺激农民积极参保并提高个人缴费比例，从而可改善农民养老待遇普遍偏低的局面。

（四）取消新农保实施中的“捆绑政策”

在调查中发现，农民群众对“捆绑政策”颇有微词，县级新农保经办机构也觉得很为难。笔者认为，老人养老金发放与其子女个人缴费是两个独立的法律关系，新农保实施中的“捆绑政策”，看似合理，实际上将两个法律关系扭在一起，人为制造了矛盾，侵犯了农民的社会保险权利，为新农保工作的开展带来极大的被动。因此，建议取消《指导意见》中的这一条“捆绑政策”。

（五）适当提高基础养老金标准，增加新农保的吸引力

《指导意见》确定基础养老金标准为每人每月55元，笔者在调查中就这个标准进行了问卷调查，32人回答“合适”（16%），160人回答“可以再适当提高”（80%），8人回答“应当有较大的提高”（4%）。从问卷调查的数据来看，达84%的问卷对象倾向于提高基础养老金标准。联系到我国当前的物价水平和经济发展状况，笔者认为可以将基础养老金标准提高到每人每月100元，这个标准接近农村最低生活保障的水平。据民政部统计，至2010年全国60岁以上农民大约为1亿人，按照这个人数和每人每月100元的标准计算，国家每年大约支出基础养老金为1200亿元，如果考虑到未来60岁以上老年农民增加到3亿人，基础养老金的支出也不过是3600亿元，完全在财政的可承受范围之内。可以设想，基础养老金标准提高到每人每月100元后，新农保的吸引力特别是对45周岁以下农民的将会大大增加。同时，提高基础养老金标准也将有利于促进农村的消费，在一定程度上扩大农村市场，拉动我国的内需。

（六）加大县域新农保工作队伍的建设力度

新农保直接面向广大的农民群众，县域新农保工作队伍建设具有特别重要的意义。作为县域来讲，新农保工作队伍一般包括三个层次：第一个层次是县级工作队伍；第二个层次是乡镇工作队伍；第三个层次是村级工作队伍。建议编制部门适当提高县级新农保经办机构的级别，妥善解决乡镇新农保工作的机构设置和编制问题，或采取政府购买服务岗位的形式聘用工作人员，或由人力资源和社会保障部门采取委派的形式，建立直属新农保工作服务站，挑选优秀人员充实乡镇新农保工作队伍，保持队伍的相对稳定，进行多层次的业务培训，提高工作人员的业务素质和政策理论水平。在村级至少每村应设立新农保协理员一名（可由村干部兼任），由县级新农保经办机构负责统一培训，并给予一定的工作补助。

（七）尽快制定《新型农村社会养老保险条例》

在新农保立法的问题上，笔者对这个问题的问卷调查统计结果已经表明了广大农民对新农保立法的期盼。事实上，我国2010年颁布的《社会保险法》已经对新农保作出了比较原则的法律规定，这说明我国的立法机关对于新农保的立法是有充分考虑的。《社会保险法》第20条规定：“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。”第21条规定：“新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。”《社会保险法》的这两条规定为新农保提供了直接的法律依据。笔者认为目前需要做的立法工作是，以《指导意见》为基础，由国务院制定《新型农村社会养老保险条例》，作为《社会保险法》的配套行政法规，对新农保作出比较具体的规定，为新农保的健康发展提供法律制度上的支持。

[1]李乐平.对我国建立新型农村养老保险制度的思考[J].安徽农业科学，2006，（20）.

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F840.612

A

1673-8616（2011）05-0114-04

2011-06-22

国家社会科学基金重点项目《保障农民权益对策研究》（08ASH009）；上海财经大学研究生创新基金资助项目《新型农村养老保险制度的实证分析——以湖南省平江县为例》（CXJJ－2010－305）

李乐平，上海财经大学法学院博士研究生、玉林师范学院政法系副教授（广西玉林，537000）。

李君安]