工会集体谈判权缺位的制度障碍与策略研究

2011-08-15肖平容

成都工业学院学报 2011年2期

肖平容

(内江师范学院政法与历史学院，四川内江 641000)

集体谈判是指劳动者团体同雇主或雇主团体就劳动条件的改善及劳动关系的处理等问题，依照特定程序讨价还价的行为。集体谈判实际上是劳资双方求同存异、化解分歧、逐步达成共识的过程，是一种比较缓和的、非直接对抗性的劳资矛盾缓解方式。［1］在市场经济体制下，集体谈判制度可促进劳动力市场机制顺利运行，保障实现劳动者法定权益。我国立法确立了工会参与集体谈判是解决劳资冲突的法律机制，然而，我国工会集体谈判权缺位，集体谈判制度的预期功效尚未充分发挥，亟待完善。

1 工会集体谈判权缺位

我国工会参与集体谈判的实践环节薄弱，突出表现为集体谈判过程的虚化和集体合同的形式化，很多集体合同的质量不高，重形式轻内容，重数量轻质量，重签订轻履行的现象普遍存在。

1.1 集体谈判主体——劳资地位不平等

“强资本，弱劳工”的格局导致集体谈判中主体地位不平等，劳资力量严重失衡。我国工会缺乏基本的自主性与独立性，由于对用人单位经济上的依赖，工会在集体谈判中的言行必须控制在用人单位可以容忍的范围内。劳资双方地位悬殊，工会完全被动，不可能为劳动者的切身利益而与用人单位据理力争。

1.2 工会集体谈判权虚化

劳资双方平等协商是集体谈判制度的精髓，谈判过程就是双方利益博弈的过程。但是，由于劳资双方地位不平等，在现实的集体谈判中，代表劳动者利益的工会几乎无实力与雇主平等协商，讨价还价。一些工会和雇主重签订、轻谈判的现象非常普遍和严重，集体谈判过程流于形式，工会集体谈判权虚化。大多数集体合同的签订根本就未经劳资双方谈判和协商，由雇主单方面提供集体合同的范本，说服工会同意，双方签字即可，根本不可能对涉及劳动者切身利益的重要内容进行实质沟通。

1.3 集体合同内容千篇一律

我国集体合同内容普遍存在“三多三少”现象，即原则性条款多，具体规定少;抄法律条文的多，结合企业实际的少;虚的多，实的少。［2］很多集体合同的主要条款根本不是结合本单位的具体实际制定的，而是照搬现行的劳动法律法规，是对法律规定的劳动基准条款的简单重复。据调查，在一些集体合同中，照抄法律已明确规定的条款的比例均超过了50%［3］。事关劳动者切身利益而法律尚未涉及的问题很少具体细化于集体合同中，集体合同内容粗糙、空洞。

2 工会集体谈判权缺位的成因

我国集体谈判制度不完善造成工会集体谈判权缺位，其原因如下:

2.1 工会组织尚未发育成熟

只有代表劳资双方的组织充分发育成熟，集体谈判才能取得实质成效。我国集体谈判的劳资双方代表组织都不成熟，尤其是工会力量单薄，无力承担劳动者代言人的重任。从理论上说，通过工会，劳动者创建了一个与用人单位相抗衡的力量。［4］然而，我国现行工会体制的弊端阻碍了工会发挥其应有职能，劳资抗衡机制难以形成。一是工会经费来源制度导致工会对用人单位的经济依附，经济独立是支撑工会独立的物质基础。二是工会干部工资制度有利于用人单位对工会干部的经济控制。三是工会干部人事制度减损了工会的独立性。工会干部产生机制是非民主性的，导致工会“代表性”降低。［5］工会组织基于自身性质的独立性被淡化，而出于现实需要和组织利益，对用人单位的依附性明显增加。［6］当参与集体谈判为劳动者争取合法利益时，工会不得不考虑自身生存的现实问题。

2.2 集体谈判的推行模式制约了工会的谈判动力

西方国家工会集体谈判的推进模式是团体主导型的自下而上。所谓自下而上模式，是指从集体合同制度的发展看，“工业化市场经济国家劳资谈判与劳资合同制度是随着劳资矛盾的发展演变而逐渐建立起来”。［7］一般而言，西方工业国家的工会参与集体谈判，是劳资矛盾发展演变自发地推动劳资双方采取自由和自行交涉的行为，集体谈判是劳资双方发自内心的需要，然后通过立法来规范集体谈判。我国集体谈判制度的建立则是先有法律规定后有集体谈判行为，先由政府立法确立集体谈判制度，后由政府通过下达任务、限期达标等硬性规定自上而下地推行。自上而下推进集体谈判的模式在该制度运行的初期是必要的，但因带有计划经济色彩，不能适应市场化的劳资关系。由于不是源于劳资双方协调劳动关系的内心需求，而是为了完成某种政府行为，导致集体谈判的目的存在偏差，用人单位单纯片面追求集体合同数量，忽视集体合同实效，集体谈判主体的原动力不足。

2.3 集体谈判的程序保障机制缺失

《集体合同规定》对集体谈判相关内容作了明确规定，虽可基本保障集体谈判的开展，但也存在不足之处。一是劳资双方无强制性的谈判权利和义务。我国工会法虽规定工会可以与用人单位平等协商，签订集体劳动合同，但其规定仅仅是工会的协商权，并非谈判权，也未规定用人单位拒绝谈判的法律责任。二是法律对集体谈判过程无强制性规定，导致用人单位签订集体合同的随意性。三是集体谈判争议无司法救济。

3 工会集体谈判权缺位的对策研究

工会能否履行对工人的代表权，工会究竟有无实力，首先表现在它能否与雇主进行协商谈判和签署集体合同上，［8］我国集体谈判制度应以工会集体谈判权的程序保障为重点，健全相应的法律机制。

3.1 加强工会组织的建设

集体谈判制度与工会的发展壮大紧密相连，只有当工会成为一个独立的谈判主体，具备能与用人单位抗衡的谈判实力，工会的集体谈判权才能真正得到保障并发挥其效能。因此，我国应突破工会旧有体制，使工会在经济上和人格上保持应有的独立，赋予工会参与集体谈判的制度空间，使其成为博弈资本的一股重要力量。工会体制改革应以加强其谈判能力的组织建设为中心，走社会化、民主化、行业化之路。首先，改革工会经费来源体制，确保工会谈判的经济独立，这是工会独立性的重要保障。工会经费应主要来源于工会会员的会费，只要财政上维持会员的自主性，严禁用人单位操控工会的财政，工会就可以摆脱对用人单位的依附。其次，改革工会干部工资支付制度，保证其身份独立。工会干部工资由工会而非用人单位支付，工会在谈判时才不会受用人单位掣肘。再次，实现工会的人事独立，走工会职业化道路。一是实行工会干部直选制度，采用社会化模式招聘职业化的工会干部。革新旧有上级委任的人事制度，工会干部要直选产生，且直选须制度化。所谓直选，是指基层工会干部直接由基层工会的工会会员大会或会员代表大会选举产生。基层工会只接受上级工会领导和对本单位工会会员负责，独立于用人单位。二是改革工会干部管理体制，实行契约化管理、专业化培训、职业化运作。党对工会干部的管理，应当由直接管理逐步过渡到间接管理。工会干部由工会系统直接管理，工会干部的产生、管理、调动以及辞退等都要严格依照工会章程办理，由职工或职工代表大会来民主行使工会干部管理权与使用权。最后，健全行业工会，摆脱对用人单位的依附。市场化条件下，更能凝聚劳工力量、独立性更强的工会是行业工会。工会要转变观念，突出维权意识，坚持以劳动者为本。工会是劳动者的服务者而非管理者，为劳动者维权是工会的义务而非权利，创新工作运行机制，从传统的福利型、活动型，转变为服务型、维权型。［5］

3.2 健全工会集体谈判权的程序保障机制

一是要防止用人单位逃避与工会谈判。法律规定工会“可以”代表劳动者与用人单位签订集体合同，这种任意性规范往往成为用人单位拒绝谈判的托词，须将法律中的任意性规定改为强制性规定，规范集体谈判行为。有些省市地方性法规已经明确规定用人单位应当建立集体谈判制度，对用人单位苛以严格法定义务，值得肯定，如《江苏省集体合同条例》第3条的规定、《湖南省集体合同规定》第4条的规定、《上海市集体合同条例》第4条的规定。我国现行法律规定“无正当理由不得拒绝进行集体协商”，但何谓“正当理由”没有界定且难以界定。我国法律可直接明确规定用人单位何种情况下不得拒绝集体协商，以便实践操作，如《上海市集体合同条例》第13条的规定。二是完善谈判过程中用人单位应恪守的诚信义务。第一，规定用人单位必须履行提供谈判必需真实信息的义务。如日本法律要求雇主在谈判时，必须严格履行真诚谈判的义务，即雇主提供情报，提出反意案。［9］我国《深圳经济特区和谐劳动关系促进条例》(以下简称《深圳劳动关系条例》)第27条就明确规定“用人单位应当为集体协商提供必要的条件和所需的信息资料”，第65条明确规定违反此义务的法律责任，这是地方立法的创新，值得推广。第二，规定谈判过程必要的时间。我国未规定谈判过程所必需的时间，用人单位易任意缩短谈判时间。为保证谈判顺利进行，《越南劳动法典》第46条规定了确定谈判开始时间的依据;《俄罗斯联邦集体合同和协议法》第9条第1款规定了谈判过程所必需的时间，这对我国集体谈判立法有借鉴意义。三是将集体谈判和集体合同的签订纳入劳动争议处理范围，提出集体谈判的一方在对方不允诺的情况下能寻求行政和司法救济。国外此项立法很严密，如《韩国工会法》的第39条与第33条第5款的规定，《俄罗斯联邦集体合同和协议法》第25条也严禁用人单位逃避集体谈判。［5］日本也将用人单位诚实回应工会集体谈判要求作为一项法定义务，若违反该义务，工会可以“不当劳动行为”为由提起损害赔偿请求之诉，或请求确认雇主有义务回应集体谈判等司法救济途径，或提请劳动委员会命令雇主诚实回应集体谈判，或通过行政调解等方式实现集体谈判等救济手段来现实地保障工会集体谈判权的履行。［10］

3.3 建立多层次的集体谈判主体结构

建立多层次集体谈判主体结构是很多市场经济发达国家的共同选择。目前，我国基层工会力量薄弱，实行多层次的谈判结构可使基层工会摆脱用人单位制约，从而避免集体谈判流于形式。中小型用人单位较多的行业可推行行业集体谈判，由行业工会参与集体谈判，也可由多个同行业的基层工会联合与用人单位谈判;大中型用人单位则可以基层工会谈判为主。就基层、地方和行业工会组织而言，行业工会具有明显优势，能较充分体现工会维权作用。我国推行行业工会集体谈判需从以下几方面着手:一是尽快立法，明确行业工会的法律地位以及其参与集体谈判的有效性，若国家一级立法暂不能出台，可由地方先行立法试行;二是整合行业工会，加强组织建设，增强其代表性和谈判能力;三是培育与行业工会相对应的雇主组织，使其能够代表雇主与工会进行行业集体谈判。［11］

3.4 强化集体谈判的违约责任

我国应在法律中规定妨碍集体谈判的主体的法律责任，规定妨碍行为的种类、法律责任的种类、责任承担者、责任承担的量化标准、执行机构以及相关程序等。《深圳劳动关系条例》有了突破，该条例就明确规定了拒绝集体谈判的法律责任，即“劳动行政部门应当责令其在5日内改正;逾期未改正的，处以2 000元以上10 000元以下罚款”。现行《工会法》未明确规定追究用人单位责任还是个人责任，法律必须明确规定集体谈判中的用人单位责任和个人责任。行为人若给工会方造成损失的，应追究损害赔偿的民事责任;损失较严重的，还可以对行为人处以“警告”、“罚款”、“行政拘留”等行政处罚;对极其严重的违法者可予以相应的刑事处罚。只有对妨碍工会进行集体谈判的行为追究法律责任，增加违法者的违法成本，才能促使其尊重工会的集体谈判权。