我国建立巨灾保险制度的可行性研究

陈枫

（复旦大学法学院，上海，200336）

我国建立巨灾保险制度的可行性研究

陈枫

（复旦大学法学院，上海，200336）

随着近几年，我国接连遭受巨大的自然灾害，其所造成的生命和财产损失是惨重的。历来，我国的灾害补偿都是依靠民政部补贴，和微弱的商业保险补偿。大灾之后，建立起我国巨灾保险制度的呼声也随之而起。因此，如何建立适应我国国情的巨灾保险制度，使保险在国家灾害救助体系中发挥其“社会稳定器”的功能，是一项艰巨且迫切的任务。通过对比发达国家的成功经验，分析发展中国巨灾保险市场的制约因素。从市场化的角度、结合立法和政府的角色定位，分析中国巨灾保险制度发展的可行性。

巨灾保险；国际借鉴；市场化；政府定位

中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。历来，我国的灾害补偿都是依靠民政部补贴，商业保险补偿只是微弱的一小部分。2005年，美国卡特里娜飓风后，保险赔付达到了其直接接济损失的50%。相比之下，中国2008年初直接经济损失达1516.5亿元的南方冰雪冻灾，也仅获得中国保险业3%左右的赔付；直接经济损失达8451亿元人民币的汶川大地震，所获得的来自保险业的赔付仅为18亿元。［1］中国保险赔付占巨灾损失的比例与国际平均水平相比明显偏低，国家在遭受自然灾害时承担过多的财政、人力负担。

巨灾保险作为一种重要的融资型风险处理手段，将足够多的面临同样巨灾风险的投保人集中起来，通过收取保费和政府财政投入，建立巨灾保险基金，转嫁投保人大额风险损失。［2］由于各国的经济发展水平和巨灾风险概率存在较大的差别，各国巨灾风险管理水平和体系也存在很大的不同。通常来说，经济水平较高、巨灾发生频率较高的国家，巨灾风险管理水平较高。

一、我国建立巨灾保险制度的制约因素

作为世界上最大的发展中国家，受自然地理条件、经济发展的水平以及制度层面的构建等因素的影响，中国建立巨灾保险制度存在很大的挑战。国内第一款真正意义上的自然灾害险应是华安保险2008年1月份推出的“福满堂”家财险，根据条款，其中主险标的为房屋建筑及室内财产，提供包括自然灾害（地震、海啸在内）、意外事故的风险保障。汶川地震发生之后，“福满堂”扩大了销售范围，先在广州、天将两地试销，又在成都高调亮相。问题在于，“福满堂”家财险销售对象和销售区域收到严格的限制，其结果是“福满堂”把70%可能发生地震的地区都排除在外。［3］

虽然相关法律法规的出台，都在鼓励市场推行巨灾保险，逐步将建立防灾、减灾体系纳入法制化道路中。2008年12月开始施行的《中华人民共和国防震减灾法》经修订，第四章第四十五条已经写下了“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险”的条文。［2］在《中华人民共和国突发事件应对法》第三十五条明确写出，“国家发展保险事业。建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”。但是我们也看到，实际的市场上至今没有这个险种的出现。巨灾保险制度是一个很好的解决自然灾害的经济救济问题的机制，但保险公司至今没有设立相关险种。

风险是保险赖以存在的基础。保险的价值在于将众多独立的风险集合在一起，从而使“以确定的费用代替不确定损失”成为可能。［3］商业保险定价和运作的基础是“大数法则”，即用大量同质风险来分散风险。买的人少了，风险即会增加了。保险公司是以营利为目的的，之所以没有巨灾保险产品的出现正是因为其不愿承担风险。巨灾之后，面对大范围人员伤亡、财产损失和灾区重建的压力，我国往往采取财政紧急拨款、各界募捐的方式。一方面，国家财政不可能一直能负荷突如其来的灾难救助，目前中国经济正处于稳步发展的阶段，社会财富迅速累积，灾难来临时，政府和社会都有能力去实施救助，一旦出现了经济问题，就会出现无法处理的情况，不依靠市场化的商业运作手段，使灾难的后果自行消化，是不具有可持续性的；另一方面，政府和社会捐助在救灾中可能效率很高，但在灾后就会出现剩余资金处置、管理等问题，救灾资金不能有效地运用。

建立市场化的巨灾保险制度，可以有效地解决问题。但是，保险公司如果将保费厘定的太高，投保率就会过低；而厘定的太低，在灾害发生后可能会产生资金不足以承担赔偿金额的问题。而且我们看到，即使是在发达国家，政府也会给予一定的资金方面的救济。所以，如何合理地进行融资、如何使政府和社会共同承担巨灾的风险，则是建立巨灾保险制度的关键。

二、国外建立巨灾保险制度的成功借鉴

（一）美国巨灾保险制度

美国是最早提出并实践将洪水保险作为国家推动洪泛区管理的重要手段，并辅以国家立法来实施全国性洪水保险计划的国家。1968年，为了降低日益增长的洪水损失所带来的财政压力。激励洪泛区的人们积极减少灾害，美国国会通过了《全国洪水保险法案》，并实行非强制性的洪水保险计划。然而。由于投保率过低，洪水保险的作用远未及立法当初的预期。为了提高洪水保险的投保率，1973年美国国会又通过《洪水灾害防御法》，将洪水保险作为强制险种，参与保险的生活在洪泛区的人们将可以获得联邦抵押贷款或者相关联邦救助的优先权，然而，这一规定并没有在实践中得到好的贯彻和落实。1993年美国中西部遭遇了严重的洪水灾害，使得联邦政府进一步检讨国家洪水保险计划的机制。为此，美国国会于1994年通过了《国家洪水保险改革法案》，对洪水保险的强制购买要求进行了明确而又详细的说明，并督促多方认真实施。自此之后，美国洪泛区的投保率才开始稳步上升，逐步建立起全国洪水保险计划（NFIP）。美国洪水保险作为一项强制保险制度，从承保范围来看，属于单项巨灾保险制度；从存在形式来看，属于单独险种。此类险种的费率往往有着一个浮动区间，保险公司会根据保险标的的风险状况区别承保。美国联邦政府也对国家洪水保险计划(NFIP)所可能出现的亏损提供借款和特别拨款。［4］

（二）西班牙巨灾保险制度

成立于1940年的西班牙巨灾保障体系，在1990年之后就开始以法律为基础、以保险的方式由西班牙保险赔偿联合会来运作。该联合会是一个向财政部负责的独立法人，其有自己的资产，经营受私法管辖。巨灾保险费率由协会确定（一般为0.9%—19.5%），并实行10%的免赔（对特大灾害免赔率可提高到15%）。巨灾保险的保费由保险公司在销售普通保单（包括财产保险、营业中断险、机动车辆损失险和人身意外保险）时收取，然后转交联合会，保险公司收取5%的手续费。而联合会的赔付能力由国家担保。［5］从承保范围来看，西班牙巨灾保险制度属于综合性巨灾保险制度，包括多种自然灾害风险，还承保恐怖活动和政治动乱等政治风险。综合性巨灾保险制度通常以附加险的形式开展业务。它的费率相对固定，为主险保费的一定比例。［4］

（三）日本巨灾保险制度

日本处于环太平洋地震带和四大板块的接触带，是一个地震、飓风等自然灾害频发的国家。它的救灾模式是典型的以政府为主导的方式。大致可以分为自救、政府救助和社会救助三大部分，其中以自救和政府救助为主，社会救助为辅。巨灾损失的防范主要通过保险和再保险来实现。

自1966年起建立巨灾保险制度并以相关法律规定如《地震保险法》作为基础。日本地震保险和其他财产保险相比是公益性比较强的保险，所收到保险费全部用来作为地震造成损失的赔款准备。保险标的是居民住宅和家庭财产，居民向商业性财产保险公司投保后，财产保险公司再将全部风险责任向日本地震再保险公司分保，再由日本地震再保险公司向政府进行再次分保，由政府提供再保险责任的分担和支持。有了政府和财产保险公司的合作，为地震灾害发生提供了一定程度的风险保障，并在实际社会生活中取得了很好成效。针对巨灾风险对农业造成的损失，日本农业保险模式在世界范围内也是成功的典范，法律支持和推动采取强制保险和自愿保险相结合，政府补贴保费，接受再保险，作为农业保险后盾。

同时，日本政府针对严重的自然灾害，在其重建过程中建立了一个专门的重建基金，重建基金分为两类：一是基本基金，主要由政府投入，主要是建设基础设施和基本的公共设施项目；二是投资基金，其主要是商业性项目。

刚刚过去的3月11日的日本9级强震，则可见保险对于灾害后救助的重要性。日本人是全世界最爱购买保险的一群人，14%的日本房地产拥有者购买了地震保险。由于保险损失巨大且非常复杂，国际巨灾模型公司和本地的保险公估人还需要一定的时间才能准确地估计保险损失。根据美国AIR环球公司（AIR Worldwide）于3月12日发布的初步估计，这次地震造成的经济损失大约在1000亿美元，而财产保险损失在150亿美元至350亿美元之间（约合1.2万亿—2.8万亿日元）。这些估计并未包括地震引发的海啸、需求上升或寿险的影响。这次大地震会导致日本有史以来最大的损失，但这些损失可以被保险业和再保险业吸收，而不会造成广泛的偿付问题，或无法解决的财务压力。

三、我国建立巨灾保险制度的可行性分析

（一）巨灾保险制度体系模式

国际上的巨灾保险制度，例如美国地震保险、美国洪水保险、日本地震保险、台湾地震保险、土耳其地震保险等都是以单项巨灾保险的形式存在的；而例如西班牙则是建立的囊括地震、洪水、台风等灾害的综合性巨灾保险制度。日本、中国台湾、土耳其三地的面积小，且处于地震多发地带，其面临的巨灾风险主要是地震灾害，所以这些国家和地区目前实施单项巨灾保险制度。美国国土面积大，面临的巨灾风险种类较多，但是区域分布明显。对于中国而言，在这方面与美国相似。我国幅员辽阔、气候多样，易发生地震、洪灾、干旱、雪灾等多种自然灾害，其中地震、洪涝、台风发生频率较高，损失巨大，是我国目前面临的主要巨灾风险。但是地震、洪涝、台风主要发生的区域又各不相同。《保险法》第四条规定：“从事保险活动必须遵循自愿原则”，且考虑到我国的国情，巨灾保险不可能作为一种强制险种在我国推行。在地理条件下，直接推广综合巨灾保险制度会有一定难度，应从地方试点开始，应对单项巨灾设立单独险种。借鉴美国设立单独险种的经验，对于保费费率，针对不同标的的风险级别，保险公司可以存在一定微调范围。

（二）建立巨灾保险制度中的法律环境

巨灾保险相较于一般保险而言，具有一定的政策性，需要政府通过一定的立法形式进行支持。［2］为了保证巨灾保险制度的推行，美国、日本以及欧盟等发达国家均在政府的主导下通过巨灾保险立法的形式建立了较为完善的巨灾风险保险制度。如美国国会早在1938年就通过了《农作物保险法》，并依法组建了美国联邦农作物保险公司。1973年，美国国会通过《国家洪水保险法》，1980年美国联邦政府决定将农作物保险项目作为主要的灾害救援形式，扩大保险覆盖的作物种类和地区，通过私营公司销售保险单，并提高了保费率的补贴水平，补贴达到保费的30%-96%。1994年美国联邦政府又颁布了《农作物保险改革法》，建立了新的巨灾风险保障机制(CatastrophicRisk Protection)。对于我国而言，政府应首先通过国家立法，确立巨灾保险的政策性金融地位，对巨灾保险的建立起到一个引导作用，在法律层面上提供多种制度保障。

模式上，选择专项型立法模式有助于提高巨灾保险法的可操作性。在我国以往的立法中，一直沿用宜粗不宜细的立法思路，法律条文原则性的规定过多，可操作性往往不强，也为法律的执行者留下了很大的自由裁量空间，从而造成执法的不统一和偏差。选择专项型立法模式，在一部法律中仅需对一种巨灾保险进行立法，立法者可以运用立法技术对其作出较详尽的规定，这样，巨灾保险法的可操作性必然会得到提高。

（三）赔偿资金的来源和机制

与一般的保险有所不同，巨灾发生的概率小、风险大。巨灾保险的建立在法律上并不是无依据可循，相反，法律条文和文件中多次鼓励建立我国巨灾保险制度，但是迟迟不见保险产品的出现，其灾害损失补偿的资金则是关键。对于巨灾而言，政府财政不可能一直负荷所有的损失，保险公司也不需要进行百分之百的赔付，要使巨灾保险制度在我国成为可行的，就要打开多方资金渠道，建立风险分散机制。

1.巨灾风险基金

由政府和监管机构牵头建立巨灾风险基金，采取市场化运作与政府支持相结合的模式。首先，可以每年按照当年GDP的一定比例由国家财政直接拨付补贴，同时对保险公司实施减税政策，对巨灾保险部分减征或免征营业税额。其次，通过发行政府债券［6］，将所募集到的资金投放于高安全领域作为突发风险的资金来源。再次，由商业保险公司从每年收取的保费中，提取一定比例的资金作为保险保障基金进行管理，或者可以将募集的资金进行投资于低风险甚至无风险的领域，以促进资金的保值、增值。［7］对于巨灾风险基金的收缴、投资以及日常运作，需要一个专门的基金管理机构来负责。我国可以借鉴新西兰的做法设立巨灾风险基金管理委员会，由该委员会负责从上述渠道筹集资金，并且在发生灾害后按规定进行赔付。

2.保险公司

保监部门应会同保险公司设计出合理的巨灾保险条款，保险公司必须对出现概率进行评估，根据保单持有人投保的保险金额在出险时进行赔付。保费至少要能支付期望理赔和费用，且要充分应对各种不确定性。对于一个正常营运的巨灾保险公司而言，巨灾保费收入应该至少等于巨灾理赔支出，否则公司难以经营。由于巨灾发生的次数少，可收集的样本有限，在巨灾费率厘定时，应充分考虑未知的风险。［8］以地震险为例，可以根据地震带的分布情况、建筑物的抗震级别等数据进行综合考量出险概率，以确定特定地区的承保范围和具体保费。在2006年，人保财险启用由美国AIR公司开发的专门针对中国的地震模型，按照模拟的方法，进行全国范围内、特定区域和单一标的的风险评估，根据评估结果可以在承保前确定某一标的的损失概率，还可以在承保后确定可能带来的最大损失。［7］保费的缴纳，可以借鉴之前我国推行的能繁母猪险的缴纳比例，即政府出资占80%，企业或个人出资占20%（应包括财险和寿险）。

3.再保险公司

再保险的基本功能是保险公司出于控制损失，稳定业务经营，扩大承保能力，增加业务量，有利于改善经营的需要而形成的一种保险机制。根据保险惯例，专业再保险公司一般经营的范围不限于境内，也接受境外的分出、分入再保险业务。考虑到巨灾属于高风险的保险业务，根据国际惯例，一般都在国际范围内安排分保，这样既可以分散风险，也可以在出险时及时向投保人赔付。例如1995年1月17日在日本神户发生的7.2级地震损坏房屋、设施10万多所，死6000余人，伤3万余人，保险赔款超过25亿美元，由于存在再保险机制，地震灾后赔款很快得到了妥善解决。［7］由于巨灾保险的缺位，在汶川地震中保险赔款占损失总额的2%—3%左右，境内外的再保险公司更没有为此次巨灾买单。

4.风险证券化

保险风险证券化推动力是保险市场与资本市场两种最为重要的风险配置制度的融合。它是把保险市场上的风险进行再分割和出售的一个过程。［9］巨灾保险风险债券化主要产品有巨灾债券、巨灾期权和巨灾期货等。［10］保险风险证券化的交易结构是：风险卖者即“发起人”将欲证券化的风险业务之全部或部分及相应的保费收入剥离出来，出售给特设再保人（SPV），这一机构在对风险业务进行重组的基础上发行风险证券，以证券收入作为未来风险赔付的准备资金。［3］对于我国而言，与风险债券化相关的研究仅仅止步于理论阶段，即使从全世界范围来看，巨灾保险风险证券化也是一个新产品，本身不够完善和成熟，短期内难以以来限行的资本市场和政权制度进行有效地保险风险证券化。为了使其在我国更好地推行下去，我们可以建立操作试点工作，多加积累经验，逐步地扩大范围推行。

5.巨灾保险制度中的政府定位

从世界范围来看，无论巨灾保险采取什么样的模式，都离不开政府的支持。目前，在巨灾保险市场中各国政府主要有三种参与模式：放任模式、主导模式和协作模式，政府分别在其中充当局外人、主导者和协作者的角色。［6］在放任模式中，政府充当着局外人的角色，由商业保险公司提供巨灾保险，如挪威和英国；在主导模式中，政府扮演着主导者的角色，巨灾保险由政府直接提供，如日本和法国；而在协作模式中，政府充当着协作者，政府、商业保险公司共同组成一个巨灾保险管理机构，保险公司负责巨灾保险的商业化运作，政府负责提供政策支持、建立国家巨灾准备金等，如土耳其。从当前巨灾救济的实际来看，我国巨灾风险的救助和恢复实际上是政府在发挥着主导性的作用，而商业性保险公司似乎并没有在灾后重建中找到自己的位置。从市场增进的目的来看，以市场为主导的政府协作模式可能更有利于我国巨灾保险制度作用的发挥。

［1］ 丁烈云，陈兴海.从汶川地震看我国建筑质量风险分担机制［J］.科技进步与对策，2009，26（21）.

［2］ 周延礼.构建中国巨灾保险制度的若干思考［J］.中国金融，2009（18）.

［3］ 孙南申，彭岳.自然灾害保险的产品设计与制度构建［J］.上海财经大学学报，2010，12（3）.

［4］ 何小伟，代宝.强制巨灾保险的国际经验极其借鉴［J］.金融与经济，2010（1）.

［5］ 崔泽园.巨灾风险保险的国际经验与借鉴［J］.经济师，2009（6）.

［6］ 赵倩，武琼，李志国.关于转型国家养老保险改革转制成本处理的讨论［J］.长春工程学院学报：社会科学版，2005（3）.

［7］ 朱方兴.加快构建我国巨灾风险保险体系［J］.中共太原市委党校学报，2008（4）.

［8］ 喻贝凤，张乐柱.储蓄性巨灾保险：从需求不足和风险稀释角度进行的产品创新［J］.山东农业大学学报：社会科学版，2010（3）.

［9］ 王铮.保险业在资本市场的创新工具——保险证券化［J］.保险研究，2003（8）.

［10］ 伍燕芳.浅谈国外保险风险证券化［J］.商业研究，2006（5）.

D922.284

A

陈枫（1989-），女，本科，研究方向为法学。