乡镇职能转变的难点与对策——基于服务新农村建设的视角

高建设

（江西省委党校，江西南昌，330003）

乡镇一级政府作为中国政府政权的最基层组织，其工作重点向来都是在农村。自2003年取消农业税和2005年党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的伟大战略后，2006年中央“一号文件”又进一步明确了社会主义新农村建设的目标和任务，这使乡镇政府的工作重点发生了很大的变化，必须由原来的“管理型”政府向“服务型”政府转变。因而，乡镇政府的职能转变势在必行。然而，回顾整个“十一五”时期，乡镇政府在服务新农村建设方面虽然也取得了一定的成绩，但离“服务型”政府还有很大的差距。究其原因，既有体制上的诟病，也有干部观念和素质的差距。本文详细分析了乡镇职能转变的必要性，以及“十一五”时期乡镇职能转变存在的问题和难点，并为“十二五”时期乡镇职能的进一步转变提出了几点针对性的对策建议。

一、乡镇职能转变的必要性——后农业税时代和新农村建设的必然要求

取消农业税后，广大农村进入了建设社会主义新农村的新阶段，乡镇政府之所以须要转变其职能，由管理型政府向服务型政府转变，将其重点转向社会管理和公共服务上，主要是由于此时农村的发展要求、乡镇的工作重心、乡镇的财政状况、国家财政投入等方面都发生了很大的变化，如果不进行职能的相应转变，找准自身的定位，乡镇政府就必然难以适应形势的发展。理由主要有以下三个方面：

（一）是适应新农村改革和发展的需要

新农村建设提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的较高要求。然而，目前农村的生产、生活等各个方面的问题却依然大量存在，这说明，我国新农村的改革与发展需要政府的大力支持。而乡镇机构由于其特殊关系，它在农村综合改革中必然处于关键地位。虽然，目前我国乡镇机构改革在精简机构编制、改善干部队伍结构等方面都取得了一定进展，但是，它在管理体制、行政效率等深层次问题并未完全解决，“错位”、“缺位”、“越位”的现象依然较普遍。因此，继续深化乡镇机构改革，进一步推动乡镇职能转变，是深化农村综合改革，服务新农村建设的必然要求。

（二）是调整乡镇工作重心的需要

在取消农业税前，乡镇的工作重点主要是收取农业税及农业特产税、教育费附加、抓计划生育工作，完成上级交办的其他各项任务，以及应付各种评估与检查。而其提供农村公共服务、承担发展农村经济、增加农民收入、加强社会管理的职能等方面工作量仅为20%。在取消农业税后，占乡镇政府干部58%精力的收取农业税与农业特产税及其他费用的工作量消失，诸多乡镇干部在短暂地感到人无压力“一身轻”后，很快就陷入了迷茫之中。

同时，取消农业税后，国家正逐步实施“工业反哺农业”政策，对农业的扶持力度日益加大，把掌握的资源更多地投向农村，用于农业基础设施建设、保持税费改革成果、支持农村公共财政、教育、卫生等公共产品，以便解决行路难、入学难、看病难、增收难等问题。这对作为政权最基层的乡镇政府来说，由以前的整天想着“管治”农民转向思考应该如何服务农民身上。

（三）是适应乡镇财政变化的需要

在没有取消农业税以前，农业税一直是乡镇财政收入的主要来源。因此，农业税的取消对乡财政造成的影响比较大。这是因为：第一，取消农业税以后，中央对农村减负政策还在不断地进行深化，涉农收费的项目越来越少，并且政府的行政事业费和政府性基金的管理越来越规范，因而乡镇的预算外收入大为减少，财政缺口加大；第二，现行体制下，乡镇政府的财政与义务不对称，往往是“有限财力，无限责任”，财政转移支付资金总量不足，因而，乡镇财政运行困难。所以，如何适时地转变职能，从无限政府向有限政府转变，使有限的财力能够为新农村建设提供更优质的公共产品和公共服务，这是对政府的巨大考验。

二、乡镇职能转变的现状及存在的难点

（一）乡镇职能转变的现状

根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，乡镇政府应当具有以下七项职能：一是执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；二是执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；三是保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；四是保障农村集体经济组织应有的自主权；五是保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；六是保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；七是办理上级人民政府交办的其它事项。

上述职能由于规定得过于模糊，导致实际上乡镇工作大事小事都有份、里里外外全要管的“全能政府”。目前乡镇的工作职能主要是在充当实际上，目前乡镇政府在农村的工作主要表现在以下七个方面：计划生育的“监督员”；乡村矛盾纠纷的“消防员”；社会公益事业的“组织员”；先进农业科技的“推广员”；农村社会新观念的“宣传员”；农村突发事件的“救火员”。从这可以看出，乡镇政府仍然是承担着宽泛而繁杂的任务，其有限的财力仍然在承担着方方面面的事务，职能转变缓慢而艰难。

（二）乡镇政府职能转变难的深层原因

1.工作上缺少自主性

由于我国传统行政管理体制在决策上强调集中；在执行上强调统一与绝对服从；在考核上“唯上”，领导、上级说了算，这使作为政权最基层组织的乡镇政府非常缺少自主性，上级政府和几乎所有部门都可以对其发号施令，因而乡镇政府突发性、应急性的事务非常多，自身的工作安排经常被打乱，工作的自主权很小，所以没有足够的能力去谋划服务新农村建设的问题。事实上，很多地方新农村建设一开始就烙上了“体制诟病”的印记，乡镇政府不得不努力“钻研”上级有关新农村建设的精神与要求，尤其是认真研究上级所列的考核方法与指标体系，严格按照这些考核内容去决策新农村建设项目，而不能依据本地实际，独立思考和规划新农村建设的长远问题。

2.管理上条块分割

长期以来，我国形成了“部门分割，条块结合”的管理模式。部门通过对财权、人事权及相关执法权的控制，造成乡镇政府管理职能严重萎缩。尤其是近些年来的县乡关系调整，都是加强县直部门权力，削弱乡镇政府的权力。在这种情况下，乡镇政府对本地区各种资源的配置能力和经济社会的管理能力越来越弱。再加上资金、人才等方面的缺乏，导致在服务新农村建设中，乡镇政府可以使用的资源和手段非常有限，有时作出的新农村建设项目，如果涉及到资金或其他方面的支持，则往往很难得到有关部门配合。另一方面，部门作出的各项决策，乡镇职能部门又难以全面参与。这种部门分割、条块结合的管理模式使乡镇政府在服务新农村建设中缺少了支持力。

（三）体制上机构仍然臃肿

目前，我国县乡两级财政收入只占全国财政收入的21%，而县乡财政供养人员却占全国财政供养人口的71%。加上由于历史的原因，乡镇普遍债务沉重，负债运行，许多乡镇连财政供养人员的工资都难以保障。机构的臃肿使乡镇机构大多处于“吃财政饭”的尴尬境地，根本没有足够的财力去支持新农村的重大项目建设。

（四）素质与新农村建设的要求相比有所欠缺

由于目前乡镇干部队伍的主体构成是计划经济年代形成的干部。因而，对市场经济的适应相对较慢，习惯于计划经济时代的行政命令工作方式，计划与干预的色彩较浓而服务的意识相对较弱。在新农村建设当中，服务与帮助的意识不强，而“主导”拆房、盖房、刷墙等性质的事务较多。从干部队伍的专业构成上看，农业型的干部多，经济型的干部少；行政管理型的干部多，技术服务型的干部少，对新农村建设真正需要的农业技术、产业规划、产业结构调整、村民自治、文化建设等方面则难以提供高质量的服务。

三、“十二五”时期加速转变乡镇职能的几点建议

（一）深化体制改革，向有限政府和服务政府转变

有限政府指政府要有所为，有所不为，改变过去不分主次、轻重一手抓的现象。应当修改组织法等相关法律，重新合理界定乡镇党委、政府、人大和村民自治组织的职责权限、活动方式，解决各自存在的“缺位、越位、错位”问题，使乡镇政府从“什么都抓，什么都管”的全能政府，走向“有所为，有所不为”的有限政府；使乡镇干部从“谁的话都听，谁的事都得办”的“任务型”干部，转变为为群众服务的“服务型”干部。只有在职能分明的基础上，才能明确该如何转变职能。

（二）精减机构，增强乡镇政府的财力

乡镇财政困难是制约乡镇政府职能转变的一个重要原因。因而，积极推行乡村行政事业机构改革，精简乡村机构、压缩人员、节约开支，是促进职能转变的另一重要条件。要按照社会主义市场经济发展的要求，科学界定乡镇政府职能范围，合理设置机构，精简机构和人员，充分发挥村民自治组织作用，减少政府对农村经济社会事务的直接干预，同时也要适当压缩村干部人数。只有通过这一系列改革，才能减少财政开支，增强财力，提高政府办事效率，从而促成政府职能的顺利转变。

（三）结合新农村的要求，完善乡镇干部的考核与激励机制

科学的考核机制才能带出好干部，才能提升新农村建设的服务效率。事实上，干部的机会主义思想很大程度上是与考核机制的不完善有关的。因此，要想真正激励干部的工作积极性，就必须结合新农村建设的特点，不断完善农村工作考核机制。要建立能进能出、能上能下的激励机制，将群众满意不满意作为评价的依据；要按照产业化服务要求，对干部推行包产业、包项目、包技术等管理责任制，实行权责统一、目标量化和效能管理，转变过去单一的数量考核为数量与质量并重考核；要坚持因事设岗定人，优化整合干部资源，要强化干部的责任心、事业心和紧迫感；要坚持公开、民主、透明的考核方式，尽量扩大群众的知情权和参与权，认真听取群众意见。

（四）加大乡镇干部的教育培训力度

要使乡镇干部能适应新农村建设工作的需要，就必须加大乡镇干部的教育培训力度。根据新农村建设的实际需要，可以灵活地采取自己培训与合作培训、停职学与干中学、本地学与外地学、长期学与短期学等多种方式，有计划、有步骤地对广大干部进行职业和技能的培训，使乡镇干部由行政型、指挥型、命令型、“万金油”型向学习型、技能型、示范型、服务型干部转变，以更好地适应新农村建设的需要。

［1］ 温家宝.不失时机推进农村综合改革，为利会主义新农村建设提供体制保障［J］.求是，2006（18）.

［2］ 温铁军.新农村建设实践中的反思［M］//中国（海南）改革发展研究院.中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革.北京：中国经济出版社，2006.

［3］ 陈黎夏.服务型乡镇政府建设研究［D］.成都：西南财经大学，2007.