社会政策转型：韩国李明博政府的挑战

温桂珍

（广西民族大学相思湖学院行政管理系，广西南宁530006）

社会政策转型：韩国李明博政府的挑战

温桂珍

（广西民族大学相思湖学院行政管理系，广西南宁530006）

社会政策的制定与执行直接涉及公民福利权利的实施与发展。韩国的经济形势在全球性金融危机的冲击下迅速恶化，由此刺激了社会对国家福利的需求，使得韩国传统生产型社会政策理念面临挑战。构建超越传统“生产主义”的福利政策是李明博政府走出经济危机、维护社会和谐的重要保障。

社会政策；转型；李明博政府

一、全球金融危机对韩国经济社会的冲击

2007年底美国次贷危机引发的金融动荡在世界范围内产生了广泛影响。韩国的经济形势在全球性金融危机的冲击下迅速恶化。2008年2月25日，韩国第17任总统李明博上台。李明博在2007年的竞选活动中曾表示要实现7%的经济增长率，但2008年上半年韩国实际经济增长率仅为5.3%，至第三季度更降为0.6%，为过去4年来的最低增幅。鉴于上任不久不利的经济形势，李明博政府将原经济增长目标调低为4.5%～4.9%。韩国在过去10年中一直保持贸易顺差，但2008年前8个月则出现126亿美元的贸易逆差。因为出口减少，经济退步，到2008年12月，韩国全国破产企业达到345家，为2005年3月以后的最高点。［1］

2009年，经济领域的危机呈现出蔓延到社会领域的趋势。一方面，由经济波动所带来的就业难、失业率高等问题考验着李明博政府。在经济危机冲击下，相当数量的韩国企业陷入生存或发展困境，企业工作岗位减少。2009年的统计表明，韩国企业中正式工作岗位不断减少，而非正式工作岗位迅速增加，且工人实际收入的减少较为严重。据韩国《朝鲜日报》披露，2009年韩国正式岗位的工人月均工资比前一年涨了0.3%，但非正式工人的月均工资却跌了7%左右。由于家庭收入减少，许多老年人也被迫出来工作以补贴家用。另一方面，在经济危机背景下，工人希望提高工资及改善待遇，但企业则希望进行人力结构的调整以降低生产成本，传统的劳资矛盾重演，工人罢工浪潮此起彼伏。

1873年，德国“新历史学派”的经济学教授为解决德国当时最迫切的社会问题——劳资冲突，组织了“德国社会政策学会”，“社会政策”一词由此发端。此后，社会政策成为政府履行社会管理和公共服务职能的核心部分，其制定与执行直接涉及公民福利权利的实施与发展。在经济危机背景下就任的李明博被称为“经济总统”，其上台后，已在稳定物价、刺激经济方面采取了不少措施，包括成立“经济内阁”，抑制公共收费上调，开通总统企业热线，启动“东山再起”项目，等等。但韩国要真正走出经济危机，解决社会矛盾，除经济政策外，还需要社会政策的配套调整。

二、李明博政府面临的传统社会政策危机

在社会政策的讨论中，“生产主义”意指一种发展战略和社会政策制定的导向，其目标是通过增大GDP“蛋糕”的规模来提高人民的生活水平和增进社会福利。上世纪50年代的南北战争之后，韩国经济落后，社会混乱，在此背景下，国家确立了“生产主义”导向的社会政策。在过去半个多世纪的实践中，韩国政府都热衷于经济发展，注重生产性的增长业绩，把注意力放在强化基础设施和提高人力资源教育上，福利范围的扩大是在不阻碍经济发展的条件下进行的调节。这种生产型社会政策模式在不成为经济增长及社会稳定之负担的前提下，韩国的社会福利与经济增长能够维持均衡的关系，但自经济危机爆发后，这种传统社会政策的运行受到了严峻的考验和挑战，集中体现在以下几个方面：

（一）传统劳资矛盾重演

国际社会普遍认为，近年来不断出现的劳资纠纷是导致韩国经济复苏乏力的理由。数据显示，仅2003年2月至8月，韩国发生工人罢工事件364起，劳资纠纷造成的损失达4万亿韩元，约合33.33亿美元，相当于当年韩国GDP的0.8个百分点。［2］在李明博上台后，政府也同样面临着罢工不断的困境。2008年6月16日，拥有约1.3万名会员的韩国货运工人工会的卡车司机发动大规模罢工，抗议燃料价格飙涨，并要求政府增加燃料补贴，提高运输费用，并实施基本工资制。此次大罢工导致釜山港等主要港口的集装箱堆积如山，造成了23.1亿美元和23.3亿美元的进出口贸易损失。［3］2009年5月，韩国第五大汽车制造商双龙汽车公司由于裁员计划发生劳资冲突。此次冲突造成至少150名工人受伤，近3160亿韩元损失。［4］此后，韩国建筑业的工人陆续开展罢工行动，抗议李明博总统将国有企业私营化的政策。

罢工的连续不断和蔓延之势，造成韩国经济的巨大损失，使本来低迷的经济恢复雪上加霜。显然，如果李明博政府不转变传统“生产主义”的发展理念，进而从维护企业职工利益角度出发，与工会力量、企业在福利方案上达成和谐局面，从而妥善地解决劳资关系问题，将会有更多的社会问题暴露出来。

（二）社会养老保障需求快速增长

自20世纪50年代初期确定经济发展优先战略以来，韩国政府长期忽视社会福利保障体系建设，社会保障项目付诸实施的很少。直到80年代后期开始，政府为适应经济全球化、政治民主化的需要，逐渐推行社会保障制度。在社会养老保险方面，1988年实行的国民退休制度最初只包括人数为10人及以上的单位。后经修改，该制度于1992年起适用于5人及以上的单位，并于1995年起适用于从事农业和渔业的劳动者和农村的个体户。直到1999年，政府建立“国民年金制度”，国民养老金才覆盖到了全部劳动者。2005年12月1日，韩国开始实行“退职年金制度”，这是针对企业退休员工的一种生活保障制度。参保者每年向公司以外的金融机构缴纳一定数额的保险费，等到退休后一次性或者以年金方式领取退休金。这一制度的优点是可以防止企业倒闭无法为员工支付退休金的弊端。但在经济危机的冲击下，企业的倒闭使得“国民年金制度”以及“退职年金制度”的保障对象受到生计风险的威胁，很多韩国人被迫推迟养老计划。

而人口老龄化问题的迅速来临，又使韩国面临养老保障需求的膨胀。韩国统计厅的统计结果显示，2010年，65岁以上老年人口已达到韩国总人口的10%，而未来的2020年将达到13.2%。［5］韩国人口老龄化的显著特征，就是在急剧的现代化过程中，还没来得及健全老年人社会保障、福利、医疗、保健等制度，迅速迎来人口老龄化，从而使全社会面临着不断增长的社会养老保障需求。过去10年，韩国社会养老金已积累了2000多亿美元的资金，但是缺口依旧明显，尤其在受经济危机冲击后，韩国养老保险金的缺失表现得更为突出。近期的政府统计结果显示，韩国老人的自杀率在经合组织国家中排名第一，而且因生活困难自杀的老人占33.9%，这在一定程度上反映了韩国社会养老保障的脆弱性。

（三）社会照护薄弱

社会照护是工业化进程中对弱势群体的关爱制度，是社会福利体系的重要内容之一。从西方发达国家的发展历程来看，社会福利水平往往随着经济发展而出现相应的增长。但从“二战”后东亚各国的福利发展状况来看，并没有遵循这一规律。对韩国而言，同样如此。长期以来，韩国政府担心像西方国家那样由于福利开支过大而陷入财政危机，希望以最小的支出费用获取最大的社会福利效果，因此，传统社会政策的福利导向从属于经济增长的目标，国家对弱势群体的社会保护性支出普遍偏低。20世纪80年代后期，韩国的人均国民生产总值超过了4000美元，在此背景下，“先增长后分配”政策引起广大劳动人民的不满，没有得到经济增长好处的社会阶层要求改善自己的生活，要求提高工资、增进福利的罢工运动此起彼伏，政府不得不开始重视社会福利，制定了一大批关于消除贫困的法律，但付诸实施的只有公务员年金、军人年金、产业灾害补偿等3项，与对弱势群体的保护相去甚远。而在对孤寡老年人、残疾人、流浪者照护方面，韩国并没有统一的公共服务设施，而是提倡由各个家庭负责，对这样的家庭在居住、税收等方面给予优惠。这固然维护了家庭的稳定，但是，对于弱势群体而言，社会权利意义上的国家责任在一定程度上被忽视了。

受经济危机冲击最大的是同企业只有临时雇佣关系的合同工，他们属于社会弱势群体的一部分。韩国目前合同工的数量约为540万人，占就业总人数的三分之一。自经济危机爆发以来，解雇合同工成为众多韩国企业降低成本的第一选择。截至2009年6月，韩国失业人数上升了25.6%，其中大多数为被解雇的合同工。［1］这些合同工原本就处于收入低、无保障的地位，突然失去工作更如同雪上加霜，生活陷入困境。虽然李明博政府自经济危机以来已先后投入5.9万亿韩元用于帮助低收入人群维持生计和提供医疗补助，但制度化的福利供给体系仍然没有建立起来。

三、李明博政府社会政策的挑战：超越生产主义的福利导向

（一）在经济逐渐恢复期间，政府能否与工会力量、企业在福利方案上达成和谐局面

自经济危机以来，面对日愈严峻的劳资关系，韩国各种工会开始对政府的有关政策发难，他们指责政府对第二产业有些行业的倒闭和外迁视而不见，对创造更多的工作岗位措施不力。发展高科技企业和第三产业固然不错，但它们吸纳劳动力毕竟有限。而如今人们为了眼前的利益，纷纷把资金投到高尔夫球场之类的休闲领域及服务业，而对收益较慢的工业兴趣不大，这使工会忧心忡忡，并开始采取斗争手段来谋求劳动者权益。连续不断的罢工使资本外流，导致了韩国产业的空洞化以及国家信用度下降，吓退了外资。一旦这样的劳资矛盾与社会纷争继续深化，那么韩国经济的未来前景必然是黑暗的。

2010年，韩国经济已逐渐走出危机。目前，李明博政府正在全力引进外国投资，在这种情况下，如果带有暴力性质的工会示威行动一直持续下去，那么韩国的投资吸引力必然大幅度下降。为了让外国投资者认识到韩国是一个安全而且风险可预期的投资地点，政府在处理非法过激的工会行动时必须严格按照法律与原则来处理。

（二）迅速进入老龄化社会的养老保险金计划是否具有可持续性

在经济危机冲击下，人口老龄化对韩国的福利扩张有着深刻影响。第一，经济危机将迫使很多韩国人推迟养老计划，而人口老龄化问题的迅速来临，又使韩国必须面对养老需求的膨胀。第二，自韩国实行全民医保制度以来，在养老金支付方面的负担过重，政府在社会养老金方面的投入占到了45%，而相邻的日本只有23%，如何平衡政府、企业与个人之间的投入比例成为李明博政府的困境。第三，在经济危机背景下，政府在社会养老保险金方面投资失利，给百姓造成巨大的经济损失。养老保险金投资失利后，韩国社会养老保险金缺口更加明显。李明博政府能否解决好社会养老保险金可持续发展的问题，对于韩国的社会保障具有积极意义。

（三）政府能否在经济困难时期保障社会弱势群体权益

2008年12月，韩国教育科技部高调推出了为期五年的“教育福利促进计划”，这项综合的一揽子教育福利计划覆盖面很广，其中包括2008年免除贫困中学生的学校管理附加费；2009年免除贫困高中生的学费，并为家庭困难的高中生提供学费补贴，为处于基本生活保障线的学生提供奖学金；帮助解决偏远地区的通讯困难，确保教育网络安全，等等。另外，为了帮助社会弱势群体，韩国政府长官、次官级（副部级）以上官员从2009年2月起，于一年内返还10%的年薪，作为政府关怀弱势群体的经费，累计共返还了26亿韩元（约合190万美元）。

单靠这种个人行为而不是制度化的支援解决弱势群体的社会救助问题无疑是杯水车薪。在经济危机的背景下，只有制度化的福利供给途径成为李明博政府执行社会政策的主要方式，才是解决韩国传统社会照护薄弱的根本之路。

［1］韩国就业难博士应聘清洁工［EB／OL］.http：／／finance.sina.com，2009－11－12.

［2］罢工打击韩国经济［EB／OL］.http：／／www.people.com，2004－08－10.

［3］韩国万名货运工人罢工进出口业损失逾千万［EB／OL］.http：／／info.shippingchina.com，2008－06－16.

［4］韩双龙汽车公司因劳资纠纷发生暴力冲突［EB／OL］.http：／／news.sina.com，2009－08－07.

［5］尹豪.韩国人口老龄化与老年人社会保障［J］.人口学刊，2000（5）.

F110

A

1673－1395（2011）11－0120－03

2011 -08 -30

国家社科基金项目（08BSH030）

温桂珍（1982—），女，广西南宁人，助教，硕士，主要从事城市公共管理研究。

责任编辑 叶利荣 E－mail：yelirong＠126.com