建立公开透明的政府会计体系

□本刊编辑部

自今年3月的全国两会，温家宝总理宣布“三公”支出（政府部门公务出国经费、公务用车购置及运行费、公务接待费用）要实现零增长，财政部向媒体公布实施方案以来，至今大多数中央部门陆陆续续公开了此三项支出，部分地方政府也将比照中央部门公开该类支出数据。7月26日，财政部对外宣布今年下半年将加快推进预算公开，加强“三公经费”支出统计、分析和比较等工作，扎实推进“三公经费”公开。

财政资金来自纳税人，来自公共资源，均为国民财富。作为民众关注程度高的公共支出，应该作为政府财政公开透明的切入点，今年开始公布的“三公”经费，便是我国财政朝向透明化方向前进的一个意义非凡的步骤。

公共预算专家希克曾说，“国家的治理能力在很大程度上依赖于国家的预算能力，如果想了解政府在过去一年里都做了什么，或者在未来的一年里将要干些什么，那么只要看一下预算就足够了”。公开“三公”经费，只是冰山的一角，最终目标是实现预算的公开化与透明化，能反映政府财务状况、收支情况与运营成本，实现财政科学化、精细化管理，使财政收入更合理地用于公共服务。然而，即使这刚刚显露的“一角”还因披露数据不完整或过于笼统或解释说明含糊，而受到业内专家和公众的质疑。

经济信息总量的70%为会计信息，作为经济和财政工作基础的会计行业尤其是正拉开帷幕的政府会计改革，得到的启示有哪些，应承担的任务又有哪些？

从会计专业的技术层面看，相关预算编制的滞后，拖累了三公经费的管理，根本原因在于对“三公”经费还没有标准的政府会计设计与其对应。2007年政府收支科目分类改革以来，政府预算支出分为功能支出和经济支出两套体系，前者反映政府支出的功能用途，后者则反映资金如何具体支出，原则上要求两套体系同时编制。

目前，经济支出分类的预算编制相对简陋，从中央到地方公布的各级财政预算为各部门预算，主要以功能分类的支出预算为主。“三公”经费主要是隐含在支出分类的“行政运行”、“一般行政管理事务”等科目中，在归类上较为杂乱，也缺乏直观反映具体花费的明细，这在一开始收支分类科目体系设计的时候就已决定。且此次“三公”经费只是包含于财政拨款中的窄口径公开。对于各部委而言，在财政拨款之外，还有数量庞大的预算外收入，而滥用“三公”经费的现象往往隐含在预算外收入中。

“三公”经费的背后，更大的议题是财政预算公开，政府预算包括公共财政预算(一般性预算)、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。其中，公共财政预算是政府预算的主要组成部分，包括公用经费预算和项目预算。除了关注“三公”经费，公众未来更应关注项目预算经费和实际结果。公开的关键是所公布的科目要细化，而我国的预算透明度正处于初级阶段，在预算科目在“类、款、项、目”四个级别中，公布的预算报告多数公布到“类”和“款”，具体的各种行政开支从中体现不出来，应当公开到“项”甚至“目”，并做出相应的解释说明。

实际上，我国还需要财政透明度的立法，从根本上解决这个问题。通过修改《预算法》解决预算操作问题，可以规定公开性的原则，还需要一部单独的“政府财政透明度的法律”来规范透明度，也就是整个财政信息披露制度，建立政府财务报告制度，不仅要涉及财政事务支出，还涉及资产负债、现金流、成本、政府绩效等各方面，是成体系的一揽子计划，需要透明的不仅仅是“三公”经费，而是除涉及国家安全机密以外的整个政府开支及其细节。

无论是具有中国特色的“三公”经费公开，还是肇端于纽约市政研究所敦促而成的美国历史上第一份现代预算，说明中西方的财政支出透明化、预算公开化均有一段不短的探路历程。要建立以财务会计为主导，融合成本会计、预算会计，有利于政府财政公开透明的政府会计体系，我们不能苛求改革一蹴而就，但我们坚信这扇大门一旦开启，不会轻易关闭，不会把阳光再度挡在门外。