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中国非政府组织筹资问题研究

2011-08-15许海英李锦阳

大连民族大学学报 2011年4期
关键词:非政府

许海英,李锦阳

(1.大连民族学院文法学院,辽宁大连 116605; 2.北京市房山区人民检察院,北京 102488)

中国非政府组织筹资问题研究

许海英1,李锦阳2

(1.大连民族学院文法学院,辽宁大连 116605; 2.北京市房山区人民检察院,北京 102488)

非政府组织在提高公共服务的质量和效率,缓解公共财政压力等方面,发挥着积极作用。中国非政府组织面临的最突出的困难就是筹资问题。非政府组织应积极开展营利性互动,加大对外融资的力度,加强自身公信力的建设。政府应当为非政府组织的融资提供政策支持。

非政府组织;筹资;公信力

一、非政府组织概述

非政府组织(Non-governmental Organization,NGO)是指不以营利为目的,独立于政府体系的,具有正式组织形式的社会组织。一般认为,非政府组织具有四方面特征:一是组织性,即合法注册同时有正式的组织章程、组织机构和管理机制;二是相对独立性,即这些机构应当与国家政府机关,以及其他营利性组织相区别,其组织活动不受国家机关和其他组织的干预;三是非政府性,即这些机构通过各种途径获得的经费只能用于机构宗旨规定的活动,而不能用于分红等;四是自愿性,即机构的成立与否,以及组织成员的参加与否都采取完全自愿原则。

非政府组织自诞生以来,由于其公益性、灵活性、高度的社会参与性、较强的沟通协调性等特点,使其在提高公共服务的质量和效率,推进实现社会公平,满足多元化社会需求,缓解公共财政压力等方面起到了巨大的推动作用。特别是在一些社会问题比较突出、尖锐的领域,非政府组织的存在,往往发挥着政府和企业所没有或难以充分发挥的作用,推动了社会进步。

二、问题的提出

非政府组织在中国的发展并非一帆风顺,由于起步较晚,群众基础相对比较薄弱,外部配套的制度建设不健全等原因,其发展存在着很多问题。例如自主性和独立性不强,组织动员能力不强,国际影响力不大,公众参与性不足,自身制度建设不完善等。诸多问题中最突出的问题,就是非政府组织的筹资问题。

根据清华大学非政府组织研究中心的调查显示,“我国90%的非政府组织年支出经费在50万以下,只有2%的非政府组织年支出经费在100万以上。”[1]而且“我国76.1%的环保民间组织没有固定经费来源,在2005年一年内,81.5%的环保非政府组织筹集的经费在5万元以下,有22.5%的基本没有筹到经费。”[2]中国相当一部分非政府组织的资金严重不足,无法正常开展活动,有不少组织处在名存实亡的休眠状态。

三、中国非政府组织资金短缺的原因分析

作者认为要分析中国非政府组织资金短缺的原因,从其资金来源入手分析较为全面。非政府组织的资金来源大体可分为四部分:财政补贴,包括来自中央和地方政府的拨款和项目经费;社会捐赠,包括个人捐赠、企业、基金会及国际组织提供的资助;服务收费,包括会员缴费、服务取酬;经营性收入,包括经营实体收入、投资收入、产品销售收入等。按照上述收入来源的比例,结合实践中存在的问题,作者认为非政府组织资金短缺的原因主要有以下几个方面:

1.经费来源比例不平衡

据清华大学非政府组织研究所的调查报告显示:中国非政府组织最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴,该项来源几乎占了非政府组织所有来源的一半;居于其次在是非政府组织的会费收入,占总收入来源的21.18%;第三位的是非政府组织的营业性收入,平均占6%;收入来源居第四位的是企业提供的赞助和项目经费,占5.63%;而其他收入来源的比例均低于5%[3]。

由此统计可见,中国非政府组织的收入来源主要还是依靠政府。虽然政府投入占一半,比例很高,但是跟发达国家相比,这部分投入的绝对数额仍很低。政府需要拿出更多的资金援助非政府组织。

另一个更为显著地问题是非政府组织自身营业性收入在总收入中所占份额过小。世界主要国家的非政府组织自身的营业性收入都在一半左右,且通常高于政府的投入。在中国,非政府组织的营业性收入占总额比重连10%都没有达到。如何扩大非政府组织的营业性收入是当务之急。

2.政府鼓励和保障机制缺失

目前,中国政府在鼓励个人和企业捐赠方面的措施还非常有限。一方面,缺少相应的制度保障,以有效鼓励个人和企业捐赠;另一个方面,由于缺乏有效的监管措施,使已经获得的捐赠在使用上缺乏透明度和效率,打击了个人和企业捐赠的积极性。在中国,很多个人和企业宁愿自己组织一些小规模的,但更加直接和有效的公益活动,也不愿意跟中国的非政府组织合作,这从一个侧面反映了目前相应制度的缺失。

3.非政府组织低公信力对其筹资的负面影响

在中国,个人和企业对非政府组织捐款比例较低的重要原因之一是对非政府组织缺少必要地信任。相对于西方发达国家,中国非政府组织起步较晚,自身的运作有很多不完善的地方。另外,外部监管制度的不健全,信用体系的缺失等因素也负面影响着中国非政府组织的运作。例如在四川汶川地震的救灾过程中,救灾帐篷是急缺资源。由政府出资和社会公众捐款购得的救灾帐篷却出现在成都(非灾区)的一些小区当中,引起了社会公众的广泛质疑。据清华大学非政府组织研究所2000年对非政府组织进行的问卷调查显示:在被调查的非政府组织中,有10.9%每年年终由会计作年度财务报告,但无严格审计;有一半左右每年年终由会计作年度财务报告并有内部审计;有不到15%的非政府组织无特殊情况下不作年度财务报告[4]。在此背景下,中国的非政府组织的公信力受到一定的质疑,缺乏公众的信任。信任是基石,指的是交换行为中一方愿意为另一方未能实施履行义务而负担风险,在公众捐助非政府组织的行为中,风险是天然存在的,为了提高捐赠水平,促进非政府组织的发展,这种风险必须被减少;而为了减少风险,则必须要提高公众对非政府组织的信任度[5]。

四、中国非政府组织筹资问题的解决途径

1.政府应加大“软投入”的力度

政府作为目前非政府组织的主要资助者,应当继续加大投入。这种投入一方面体现在增加资金注入,更加重要的是给予政策性倾斜,加大“软投入”力度。这主要体现在两个方面:一个方面是通过税收政策等渠道为个人和企业捐赠提供动力和政策性支持。各国的实践均表明,税收政策是鼓励捐赠的有效途径。例如,“匈牙利规定企业和个人向志愿者捐款后,税收收入的20%~50%可以减免。”[6]在澳大利亚,不同的服务组织从减免税中得到的好处不同,受益的方式也不同。税收减免包括所得税、营业税、财产税等。此外,慈善捐赠可以在税前支付,不列入捐赠人的计税所得。澳大利亚政府每年通过这种形式对非政府机构提供的间接资助达4亿澳元[7]。这些政策都有效地增加了个人和企业的捐赠数额。目前,中国类似的政策只有笼统性的规定,缺乏能够使政策具有可操作性的具体内容。有关机关应当对该问题加以重视,尽快出台有效的,具有可操作性的法律法规,为企业和个人对非政府组织捐赠搭建政策性平台。另一个方面,政府也应当加强对非政府组织资金使用的监管。目前中国很多有捐助愿望,也有捐助能力的个人和企业由于对非政府组织自己使用状况的担忧,而缺乏捐助的积极性。因此政府应当建立健全监督机制,防止非政府组织在资金使用上出现浪费、贪污等情形。

2.增加经营性收入

非政府组织从事营利性活动应当本着以下原则进行:首先,营利并非组织的根本宗旨,而是帮助组织实现根本宗旨的手段;其次,不能进行利润分配,即经营所得不得在组织成员间进行分红或利润分配,而只能服务于组织的根本宗旨;最后,不得将组织资产转为私人资产,即非政府组织的资产是一定意义上的公益或互益资产,属于社会,不归组织经营者所有。在此原则指导之下,非政府组织可以利用自身优势开展多样的创收活动。这些活动主要分为如下两种形式。

第一种形式,是非政府组织通过各种形式与企业合作营利。非政府组织通过合作获得资金,而企业通过合作可以树立良好的公众形象,获得更好的产品认可度,提高员工的企业文化认同感。在这个方面已经有很多的组织和企业已经进行了有益的尝试,例如农夫山泉与希望工程的合作,每卖一瓶农夫山泉就有一分钱捐给希望工程,起到了很好的效果。事实证明,非营利组织与企业合作可以说是优势互补,各取所需,能够实现共赢。

第二种形式,就是非政府组织自己开展营利性活动以募集资金。由于非政府组织有税收,社会认可度等很多方面的优势,因此开展营利性活动募集资金的效果应当是毋庸置疑的,这在很多国家都已经成为了现实。然而这种形式的融资形式在中国发挥的作用十分有限。一方面是由于国家的相关政策比较暧昧,缺乏可操作性的法律法规对其进行规范。另一个方面是监督机制缺失。非营利性是非政府组织的根本特征,如何保障非营利组织的营利收入能够真正地用于组织的宗旨,是非政府组织顺利开展营利性活动首先要解决的问题。在当前,非政府组织应当积极探索有效的模式以打消社会公众的疑虑,例如建立有效的财物公开机制等。而政府也应当积极推进相关法律法规的建设,并成立类似于证监会,银监会性质的监督机构,监督全国非政府组织的资金运用问题。

3.争取国外资金的投入

良好的形象,民主化和规范化的工作方法,公开化和透明化的资金运作以及与国外政府机构、企业、基金会和其他非政府组织的沟通交流,是中国非政府组织争取国外援助的基础。但是由于收入水平,融资的群众接受度,以及非政府组织自身公信力等问题,导致来自国内个人、企业等组织的捐款数量十分有限。因此,积极争取来自境外个人、组织机构的捐款就显得十分重要。印度在争取国外援助这方面做得很成功。在印度,从事发展活动的非政府组织有10 000多个,他们每年的活动经费达5亿美元,这些资助90%来自国外,约相当于该国从国外得到的官方发展援助资金的四分之一[8]。类似国家的有益经验应当学习。非政府组织的根本宗旨往往涉及环境、贫穷、疾病、关注弱势群体等普遍存在于各个国家的问题,而国际合作有利于降低成本,提高效率。例如每年,都有日本和韩国的公民自动组团来中国植树,因为他们认为中国日益严重的沙漠化问题已经对他们本国的环境产生了非常负面的影响。外国公民跨国到中国种树,初衷和效果都是正面的,但成本显然很高。如果此时能够开展国际合作,外国公民把钱捐赠给国内的非政府组织,再由国内的非政府组织开展植树活动,就可以有效地降低成本,提高效率。当然,要吸引国外援助,中国的非政府组织也要先做好自己的功课,建立良好形象,提升公信力,建立国外的资金源对国内非政府组织的信心。

4.提高非政府组织的公信力

要想提高公众对非政府组织的信任度,非政府组织必须在两个方面取得社会公众的信任:一是使捐赠者相信其捐赠的款项确实用到了被许诺用到的地方;二是使捐赠者对非政府组织本身的运作效率有信心,即捐款不但被用到了该用的地方,而且运用得很有效率。

解决第一个问题,关键是非政府组织的运作要公开化和透明化。这主要包括政府通过相关部门的监管向公众提供非政府组织的信息,独立的评估机构通过监察向公众提供非政府组织的相关信息,媒体通过信息传播向公众披露非政府组织的相关情况,捐赠者本人搜集信息,以及非政府组织自身采取有效方式公开运作信息以及资金使用信息。信息有效公开对于获得捐助的正面贡献有很多成功的案例。例如作者曾参观新西兰南岛的毛利人自然保护区。在那里,游客可以捐款植树,而且每个游客捐款种植的树木都有编号,这些树木的生长情况在网络上实时更新。无论游客是回到本国,还是在世界各地,打开互联网,就可以了解,并向其他人展示自己在新西兰为环境所做的贡献,这极大地鼓舞了游客的种树热情。美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾经说过,“慈善事业要有玻璃做的口袋”。只有这样,才能使公众对非政府组织有足够的信任。

要解决第二个方面的问题,主要应从两个方面入手。一是加强非政府组织自身的制度建设。非政府组织既无行政机关的权力,也无企业的财力,其生存与发展的生命力就在于加强制度建设,提高服务水平。这样才能把组织的良好声誉转化为无形资产,以争取到政府的政策支持和企业、社会的财力支持,从而增强组织的实力,筹集到更多的资金。对此,已经有学者从不同角度提出了很好的建议,例如建立健全非政府组织的理事制度等。二是加强组织内部人才队伍建设。胡适之先生曾言:“对人的投资是一本万利的事”。然而,从中国非政府组织人力资源状况来看,专职人员的规模不大、志愿人员缺乏、文化程度参差不齐、进而凸显出整体能力不足、人才匮乏等问题。所以,当务之急是建立起一套合理的人力资源开发与管理系统,不断充实非政府组织人员数量,逐步提高员工的能力和素质,为实现组织的使命和战略规划提供人力保障。吸引人才的关键是主要是平衡好社会公益,非政府组织利益,以及非政府组织中工作人员的利益三者之间的关系,以吸引优秀人才投入到非政府组织的工作中来。非政府组织中的工作人员也有自己的生活和个人的利益诉求,这些诉求既有精神上的,也有物质上的。要充分利用非政府组织公益性的特点充分满足其精神诉求,同时万万不可忽视其物质诉求,不能把组织的非政府性与组织成员的个人利益诉求等同,这样会极大地打击成员的积极性,不利于吸引优秀人才进入组织。

[1]王楠,郑保章.组织与社会的碰撞:中国非政府组织[J].前沿,2004(4):90.

[2]李俊瑛.对我国环保非政府组织发展的研究[D].中南大学硕士论文,2006:36.

[3]崔执树.我国非营利组织筹资现状及对策研究[J].北方经济,2007(12):76.

[4]王昭伟.非营利性组织财务管理研究[J].学会,2005 (7):5.

[5]王妮丽.信任、捐赠与非营利组织的信息披露[J].学术探索,2004(8):51.

[6]北京志愿者协会.志愿组织建设与管理[M].北京:中国国际广播出版社,2006:135.

[7]叶志军.中外公共管理比较研究——中国人民大学2003级MPA赴澳洲文化交流情况报告[EB/OL].[2011-03-01].http://www.mparuc.edu.cn/chinarunit%20document%20manager/uploadfiles/2004123162 238.doc.

[8]赵黎青.非政府组织问题初探[J].中共中央党校学报,1997(4):123.

On NGOs'Financing Problems in China

XU Hai-ying1,LI Jin-yang2
(1.College of Chinese and Law,Dalian Nationalities University,Dalian Liaoning 116605,China; 2.People's Proeuratorate of Beijing Fangshan District,Beijing 102488,China)

NGOs play a positive role in improving the quality and efficiency of public service and relieving public finance pressure.In China,NGOs face many difficulties,among which financing is the most difficult.NGOs need to be engaged in for-profit activities,improve financing from foreign countries,and strengthen their own public credibility.The government needs to provide policy support to NGOs.

NGO;financing;public credibility

D63

A

1009-315X(2011)04-0411-04

2011-03-16;最后

2011-05-09

许海英(1980-),女,河北秦皇岛人,助教,主要从事行政组织学、公共关系学研究。

(责任编辑 董邦国)

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