土地征用与分税制改革的问题研究

李 新

土地征用与分税制改革的问题研究

李 新

1994年我国开始实行财税分权制度，该制度调动了地方的积极性，在一定程度上理顺了中央和地方财政关系。但随着城市化进程的加快，违法占地用地比较普遍，土地成为地方政府生财和形象工程两不误的重要工具。“土地财政”的高额利润驱使着地方政府热衷于土地征用开发和城市化建设，这严重削弱了中央政府对地方的调控能力，高房价始终降不下去。失控的土地征用暴露了我国财税分权制度的问题，必须予以解决，同时中央与地方的财税制度也要合理重构。

分税制；土地征用；土地财政

1994年的分税制改革是建国以来财政管理体制的一个重大进步。由于分税制将财权上移、事权下移，地方政府做的事越来越多，但可支配的财力却相对减少，地方政府就必须以较少的支出办理更多的事务。分税制在税权的划分上照顾中央利益，中央拿大放小，而地方财政拮据，这种分配制度已不能适应经济转型的今天。分税制改革之后，中央政府把土地出让金全部划归给了地方政府，然而由于种种原因，土地出让金始终没有列入财政预算内收入，这就给地方政府留下了巨大的操作空间。政府通过征地，以每亩几万元的低价将土地从农民手中拿走，转手通过拍卖等方式出让，地价上升几十、几百倍［1］。所以，在很多地方，土地出让金已经成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。如果现行的财税体制不改革，那么任何措施都控制不了地方政府狂征土地、狂卖土地的社会现象。

一、经济学理论分析

地方政府作为一个运行主体，在市场经济的大环境下它还是一个经济主体。作为一个提供社会公共服务的组织，政府存在的意义虽不是赢利，但是其生存就要符合经济学原理，成本大于或等于其收益，也可以换算成其收入大于或等于其支出。从我国现阶段中央与地方事权和财权的构成比例来看，中央与地方财政收入的比例为55∶45，而财政支出的比例却为30∶70，其中公共服务支出的比例为 46∶54［2］，显然，这种情况下地方政府很难生存。严重的财政赤字，会导致严重的腐败和极端不负责任的问题出现。地方政府的职能得不到发挥时，财政问题就会引发政治问题，进而导致社会的不稳定。

二、法律视角分析

(一)我国分税制背离了财权与事权相匹配原则

1.中央与地方政府事权划分不清。分税制改革后，中央政府掌握了更多的财政权，而地方政府的事权却没有减少，形成了地方以较少的财政管理较多事务的不均衡现象。事权界定不清使得中央与地方之间存在许多交叉、越级等现象。一些应由中央政府承办的事情仍由地方政府承办，而应由地方政府承办的事情中央也在承办。各级政府的事权界定模糊，本应由中央政府承担的责任转嫁给地方，地方政府基本上处于一种软弱无力的地位。

2.中央与地方财权分配不合理。中央与地方的财政分权应由宪法加以确定，或者由最高立法机关以单行法规定，而在我国这两项都没有。仅在1993年国务院制定的 《关于实行分税制财政管理体制的决定》中进行了规定，从此确立了中央与地方事权与财权的划分标准。在分税制改革的利益分配中，中央作为一方利益代表，在财政分配时有一定的“私心”，出现了削弱地方财权的问题。据研究，中国的县乡两级政府提供了大多数的公共服务，即70%的教育支出，55%-60%的医疗卫生支出，100%的失业保险和福利支出等［3］。如，2005年在全国的2600多个县中，有超过1/3的县级政府面临赤字。全国县乡村三级债务约为6000亿元-9000亿元之间。其中乡镇一级平均负债超过400万元，总额在2200亿元左右［4］。中央与地方的财政分配既关系着各级政府间的财政收支权大小，又关系着地方自治与国家结构和国家体制等根本性问题。

（二）土地出让金划归予地方政府

1.自分税制实施后，中央就把就把土地出让金全部划归给了地方政府。然而由于种种原因，土地出让金始终没有列入财政预算内收入，无法接受有效监督。由于地方政府的财权与事权不相匹配，地方收入少，频现财政赤字，地方就以公共利益为名征收土地，以低价征用转手以高价卖给开发商，赚取差价，增加税收，同时带动经济的发展。

2.进行城市大变样，大拆大建拉动房地产业和其他工业企业的发展，增加地方税收收入。西方国家的建筑设施更新一次是100年，而中国是30年更新一遍，是西方国家的3倍，造成了大量的资源浪费。在美国，政府征用土地必须经过：公共用途——事前约束；合理补偿——公平市场价值；正当程序。然而我国地方政府总以公共利益为名，在不经过正当程序下，以不合理的价格征收农民的土地，无视耕地保护责任和失地农民利益。据国土资源部相关资料显示，一些城市的违法用地现象严重，少的为60%，多的在90%以上，严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。

3.地方政府独享土地出让金使地方政府成为房价上涨的受益者。国家一直出台抑制房价上涨的政策，结果是“上有政策，下有对策”，中央的宏观调控政策难以落实。由于地方政府过分依赖把征用的土地作为抵押物获得银行贷款，形成了潜在的房地产泡沫经济。一旦房地产泡沫破裂，地方政府将面临无法偿还贷款的境地，地方政府财政崩溃，最终受害的是当地百姓。

（三）分税制实施过程中对失地农民的分配公平问题

失地农民不能分享土地农转非后的土地增值收益。地方政府大搞形象工程，盲目地提高GDP，不惜牺牲土地为代价，受害最严重是当地失地农民。据有关部门统计，每征收一亩地就会产生1.5个失地农民。依赖土地生存和发展的农民，失去土地后变成了“就业无岗、种田无地、社保无份”的“三无游民”。而土地由农业用地转变为建设用地后，会产生巨额的增值收益，这些增值收益除了给失地农民以低标准的补偿之外，绝大部分被当地政府和开发商所占有。政府大兴土地财政，财政收入以土地出让金为主要来源。也就是说，失地农民为财政收入做出了巨大牺牲，却得不到对等的待遇，换来的只是低标准的补偿和“三无游民”的身份，这显然是不公平的［5］。

三、改革和完善现行分税制，破解土地财政的构想

（一）合理规范中央和地方事权与财权的统一

1.明确、合理划分中央与地方的事权和财权,建立与地方自治事权相统一的财权。明确划分中央与地方的事权和财权是破解地方自治财税困境的第一步，也是关键。早在20世纪初，孙中山先生就曾作过一番论述，他认为：“关于中央和地方之权限，采均权主义。凡事务有全国一致性质者，划归中央又因地制宜之性质者，划归地方……中央当有中央当然之权，军政、外交、交通、货币、关税是也，地方有地方当然之权，自治范围内是也。 ”［6］

2.中央与地方的事权和财权划分应当坚持一个总的原则:凯撒的归凯撒,上帝的归上帝,亚里士多德的归亚里士多德。对现行的分税制进行全面规范的系统调整，以政府之间事权的重新划分为基础，在各级政府之间进行财权和财力的划分。凡是涉及国家公共利益的项目由中央承担，包括全国性的军事支出、管理支出、经济支出和社会发展支出。中央承担这些项目有利于集中全国的人力、物力和财力办大事，从宏观上进行调控。地方主要负担辖区内的经济发展、行政管理和公共服务等。对于一些需要中央承担而由地方完成更为有利的特殊项目，可以中央出钱委托地方，中央负责监督的方式完成。混合型的公共事务由双方按照比例负担，负担的比例由法律加以规定，而不是由上级政府划分。

（二）完善税收体系，公开财政预算

1.进一步改革税制。在规范事权的基础上，根据事权界定各级政府的税权，使各级政府间税收收入比例更加合理。税种的划分不仅关系着各级政府的财政利益，而且也关系着分税制这一财政体制能否有效运行。所以应对税种进行明确划分，改变现在的地方税目琐碎、繁杂的现状。赋予地方政府一定的税收立法权和税收管理权，增加地方的财政收入，改变现在捉襟见肘的财政危机。按照目前税收分权“统一领导，分级管理”的原则，逐步扩大地方政府的税收权限。这样既体现了中央对税权的集中统一，又使地方政府的自治权有了财政保障。

2.加强地方公共财政预算的公开性和透明度。这就需要从管理制度、预算编制、执行等各个环节对政府预算管理制度进行改革与创新。要健全法律体系，一个国家政府预算的法定性越强，预算透明度就越高，没有法制就没有透明度，实现“依法治税”到良法善治。监督地方政府的财政公开度和土地出让金的收入与用途支出，将所有的财政资金都纳入人大监督范围内。只有强化人大代表和人民大众对公开预算的审议和结果的评估，才能督促政府实实在在地为老百姓做实事，为百姓谋利。

（三）完善土地增值利益的分配机制

土地增值利益的分配不公平是土地财政的一个重要原因之一。在我国，农地转为建设用地后的土地出让金由政府和开发商分享，失地农民竟然拿不到分文。农地转变为建设用地后的增值收益是转用之前的几十甚至上百倍，地方政府独吞了大部分。国家分税制改革之后，中央政府就把土地出让金全部划归给了地方政府，成了地方政府最快捷的敛财方式。建立合理的土地增值利益的分配机制是遏制土地财政的当务之急。据统计，60%的农民在失地后生活水平下降，30%的失地农民生活水平不变，只有10%的农民生活水平提高了，可见，绝大多数的失地农民生活水平下降了。鉴于此，土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展要求，在保证失地农民生活水平得到提高的前提下，提高失地农民的发展能力，使他们能够拥有公平的发展的机会，参与社会发展和分享社会发展利益［7］。

[1]杨海坤.中央和地方关系法治化基本问题探讨[J].现代法学,2007（6）.

[2]哈耶克.自由宪章[M].杨玉笙译.北京:中国社会科学出版社,1999:89.

[3]王怡.立宪政体中的赋税问题[J].法学研究,2004(5).

[4]侯作前，刘明明.从土地财政看我国地方财税制度的问题与完善[J].社会主义研究，2008（3）.

[5]黄佩华.中国国家发展与地方财政[M].北京:中信出版社,2003:146.

[6]辛向阳.大国诸侯:中国中央与地方关系之结[M].北京:中国社会出版社,2008:31.

[7]刘丽.税权的宪法控制[M].北京:法律出版社,2006:150.

[8]孙中山.孙中山全集[M].北京:中华书局出版社,1986:123.

[9]去年中国土地出让总收入1.59万亿猛增六成有余[EB/OL].中国新闻网,2010-02-02.

D922.3

A

1673-1999（2011）06-0043-02

李新（1985-），女，河北沧州人，河北经贸大学（河北石家庄050061）2009级经济法硕士研究生。

2010-12-25