新《通知》下民间NPO基于不完全产权的资金问题探讨——由北大法研中心撤销引发的思考

安徽财经大学 李 霞

新《通知》下民间NPO基于不完全产权的资金问题探讨
——由北大法研中心撤销引发的思考

安徽财经大学 李 霞

2010年3月25日，北京大学社会科学部的一纸公告将挂靠其下的北大法学院妇女法律研究与服务中心撤销。该中心自1996年成立以来，一直接受境外机构资助，每年运转经费在100万元左右。其之所以撤销，与2010年3月1日实施的国家外汇管理局《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）密切相关，是受到该通知冲击的众多民间NPO之一。

一、民间NPO存在不完全产权

新制度经济学认为，组织（代表制度以及参与进来的人）是关系性合约的网络。这种认识适用于所有类型的组织，可以认为市场关系、企业、非营利性制度、政府实体、政府企业等都存在有效的关系型合约（Jensen and Meckling，1967）。因此，可以将民间非营利组织看作是各利益相关者之间形成的系列合约的集合，这些利益相关者包括提供物质要素的出资者、提供决策要素的管理者、提供执行要素的普通员工、作为服务对象的受益者和提供环境要素的政府等。他们在不同类型的组织中分别具有自己的特点，在自助型基金会中，出资者通常就是受益者。各利益主体提供的要素具有不可或缺性，完成的职能也不同，他们的地位是平等的，缺少其中任何一方组织的运作链条都会断裂。

在这些诸多利益相关者中，没有哪一方可以明确为民间NPO的所有者，即民间NPO存在所有权缺位的现象。Fama和Jensen（1983）认为捐助人是非营利组织的所有者，组织的高层管理人员是代理人。Carver（1997）认为非营利组织的所有者可能是服务对象、职员、纳税人、一般公民或其它非营利组织，董事会代表道德上的所有权，应对所有的利益相关者负责，行使组织的决策权和控制权。在实践中，组织的出资者将自有资金投入组织，然后由管理人员按照相关法律规定和组织章程，对资金去向做出决策，最后由员工去执行任务。在这个过程中，出资者对资金没有完全所有权。完全所有权包括实际中使用有形物品的权利、获取收入的权利、包括转让在内的管理权。出资者委托代理人对其资金进行管理和使用，但没有收益权，因此，出资者并非组织的所有权人；而组织内部管理人员虽具有一定的决策权力，但没有受益权；受益者虽然具有所谓“获取收入的权力”，但几乎没有管理权。民间NPO在会计期末很少有结余，若有，其结余也不能进行分配，故它不存在剩余索取权。期末盈余不能像企业那样进行分配，最后为出资者净得，而且组织的出资人也没有剩余控制权。

二、新《通知》实施后民间NPO基于不完全产权引致资金问题

由于民间NPO不具有完全的产权关系，没有明确的所有者，其利益相关者就具体组织而言存在不稳定性，出资人和受益对象不固定。这给组织资金运转带来了诸多不便，引致很多特殊的财务问题。就资金筹集环节而言，我国尚未建立起较为顺畅和规范化的NPO筹资体系和制度，经费的制约是民间NPO发展的瓶颈。而出资者向组织投入资金后，就失去了所有权、管理权和收益权，他们没有剩余索取权和剩余控制权。因此，他们的资金使用从经济收益角度看并不存在效益差别，投与不投、投向哪个领域或哪个组织对其来说不存在经济上的直接导向。另一方面，对于组织的自愿出资也没有外界强制力量的约束。这就导致出资者对民间NPO的资金注入波动性与变化性非常大，极容易受到外界各种因素和环境的影响，从而加剧了组织筹资问题解决的难度。资金就像组织的血液，没有足够的流动资金，组织将难以存续。《通知》的实施正使很多民间NPO面临这样的问题。

2010年3月1日，国家外汇管理局《关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》正式实施。据《通知》第五条规定，需要向主管银行提交的出申请书、营业执照复印件、境外非营利性机构在境外依法登记成立的证明文件（附中文译本）外，还需要经过公证并标明资金用途的捐赠协议。该规定使得境外捐赠需要层层申报，直接影响工商注册NPO的发展。据中国社科院的调查统计，目前在民政部门注册的社团约32万个，不在民政部门登记的社团组织近300万个。这些非民政部门登记的社团主要是挂靠其他单位或者在工商部门登记注册。目前，已有NPO在前往银行结汇时，被要求提交经过公证的捐款协议，有公证处要求捐赠与被捐赠双方负责人到场后才能办理，这被NPO称为“不可能完成的公证”。只有少部分按规定受到优待可以不登记和免予社团登记的团体除外。因为《通知》直指“接受境外资助”，所以我国主要依靠境外资金捐助以维持生命的民间NPO收到严重冲击，甚至难以为继。外汇收紧带来的善款锐减，直接阻滞了这些民间NPO的运营基础——活动资金的运行。

三、新《通知》下民间NPO不完全产权问题解决对策

不完全产权是民间NPO与生俱来的特质，由此带来的诸多问题是组织不可避免的，应尽力去缓解，争取克服它们。由新《通知》导致的NPO资金问题，可以得到以下启发：

第一，争取新政策的颁布程序更加透明化。目前，我国许多民间NPO虽是处于弱势地位的组织，但它们在社会各领域发挥着重要作用，政府及其他相关部门应予以保护和扶持。在出台与这些组织相关的新规定时，最好事先与组织进行互动，广泛征求意见，对组织的利益在不违反一定原则的情况下尽量予以保护。《通知》的出台过程就颇受争议，出台前缺乏公开讨论的程序，被解释为“不属于可对外提供的政府信息范畴”。建议以后有相关政策的出台应程序透明化，以在完成其他任务时尽量保护民间NPO的利益。

第二，实行多元化融资，增强组织生命力。组织受到《通知》的影响程度依其对外资依赖程度的增加而增加。单一的依靠境外捐赠资金维持生命的组织面临的形势最为严重。如能实行多元化融资，减少对某一种资金的依赖性，组织就会受某种单一因素影响程度较小，生命力就更强。多元化融资可以分为资金来源多元化和融资方式多元化。资金来源可以由外资和内资，组织资金和个人资金构成。培育稳定的资金来源关系网，使组织在面对各种环境变化时都能应付自如，不会因此导致资金不足。融资方式可以采用传统的诸如接受捐赠的方式，亦可借鉴企业采用一些商业化市场化方式，进行各种营销活动获取资金。如组织可以和营利性单位进行合作获取一定的资金。另外，组织还应进行一些宣传活动，扩大影响以筹集更多资金。增强组织生命力能够吸引更多资金流入组织。民间NPO应加强组织内部管理，使组织运作规范化，资金支出透明化，从而取得更多的信任与资金。

第三，进行多方沟通，通过其他方式获取外资。《通知》使得境内NPO接受境外资金捐赠受限，可以考虑采取其他方式，通过与境外机构的国内代表处、按通知规定受优待的社团、境外出资者等多方进行沟通，避开对于结汇的种种限制，用其他途径获取外资。如在与境外合作机构合作时，直接与其国内代表处进行外汇结算；将外汇交由《通知》上列明的受优待对象进行托管等。但是这些变通方式可能也会存在自身的缺陷。就与受优待对象合作而言，这些受优待者包括县级以上（含）国家机关、参加中国人民政治协商会议的人民团体、经国务院批准可以免予登记的14个社会团体、中国文联所属的11个文艺家协会和各省、自治区、直辖市文联、作协。然而，很多境外机构明确规定，不能将资金用于支持政府社团，而且，这些社团也不一定愿意合作。

［1］李宇龙：《企业产权改革法律实务》，法律出版社2004年版。

［本文受2010年度安徽高校省级人文社会科学研究一般项目“社会组织异动资金管理研究——基于突发性自然灾害视角”（编号：2010sk214）及安徽财经大学政府及非营利组织会计研究所研究项目的资助］

（编辑 杜昌）