浅析公民社会视域中党的执政能力建设＊

王 颖 张 弓

（湖北大学，湖北 武汉 430062）

我国公民社会的兴起始于改革开放后市场经济和民主政治的不断发展。市场机制对社会个体独立性与自主性的尊重及其对物质利益的追求，使它在推动社会经济发展的同时，也将社会分成不同的阶层，形成不同的利益群体。随着国家对社会掌控的日渐宽松并更具包容性，社会自治空间不断扩大，公民权利意识逐渐觉醒，利益诉求不断增加，社会自主性日益增强，社会组织迅速发展。如同市场经济在中国的发展还不够成熟一样，公民社会的发育也远未成熟和定型，存在着诸多问题，如民间组织发展良莠不齐、社会管理不够完善等，但公民社会的兴起和发展对完善社会主义市场经济体制，扩大公民社会参与，转变政府职能，提高党的执政能力等都起着积极的不可替代的推动作用，这就需要我党顺势应变，回应公民社会发展带来的新的机遇和挑战，通过引导、约束、管理，加强与公民社会的互动与合作，更新执政理念，创新执政方法，加强自身建设，提高执政能力。

一、我国公民社会的兴起与发展

（一）公民权利意识和参与意识的觉醒

从中国革命的历史看，社会主义政权是中国共产党通过革命取得的，并在此基础上使用政权的力量建立了新的生产关系，它决定了革命后重新组织社会所依托的主要是政治力量而非经济力量。历史与传统的原因，导致无产阶级执政党及其政府对社会采取直接管理的方式，原本由社会分工组成的各部门及各类组织都成为政府的附属或者成为政府过程的一个环节，最终形成社会国家化的局面，这在一定程度上迫使社会主体功能日趋萎缩，社会组织的生存空间受到挤压。经济领域实行的公有制和计划经济，社会领域实行的单位制，使国家权力覆盖了政治、经济、文化、社会等几乎所有领域，导致原本应该存在于政权之外的社会力量完全融合到党和政府的领导和组织中，形成党政不分、政企不分、政事不分的局面，民间组织的建设和活动也处于停滞状态，这是特定社会历史环境中的权宜之选。

改革开放以后，市场化取向的经济体制改革逐步发展，由此带来国家与市场的分离，国家逐步从市场微观管理中退出，走向“小政府、大社会”的目标。政府逐步将大部分本应由社会承担的服务性职能交给社会管理，从而唤醒了公民的权利意识和参与意识。权利意识的觉醒，使得公民社会为保障自身权利，要求限制国家权力无限扩张，避免其对社会自主性的剥夺和威胁，这又导致公民政治参与积极性不断提高。公民把公共活动中形成的共同利益诉求提交给政府，对政府决策施加一定的影响，形成公民政治参与的一种重要方式。

（二）社会分层形成多元社会利益群体

随着社会主义市场经济的不断发展，计划经济体制下形成的社会同质性、整体性和对物质利益的漠视、对个性需求的压抑的情况发生了根本的改变，效益、利润成为衡量市场主体价值的重要指标，由此激发了人们对物质利益追求的热情。市场经济倡导起点平等和机会均等，要求每个进入市场参与市场活动的主体进行自由地选择、自主地判断、平等地交易，但由于各种原因，起点的平等仍可能导致结果的差异。以往简单的干部、工人、农民三级式的社会阶层结构逐步演变成多元化的社会阶层，随着阶层分化的深入，利益多元化的态势愈来愈明显，不同社会角色引起的利益交叉又促使各种各样的利益群体出现。由于职业、年龄、利益需求、生活区域、文化偏好甚至语言差异等，导致社会形成不同的利益群体，为提高效率，实现群体目标，不同的利益群体又借助各群体组织的力量进行利益诉求、利益表达和利益协调，增加不同利益群体的认同感，由此构成中国公民社会发展的现实基础。

（三）公民社会理念与价值诉求的发展

市场经济的发展使社会自主性不断增加，同时带来公民社会理念与价值诉求的变迁。公民社会既是一种社会结构，也体现着特定的理念和价值诉求，衡量公民社会是否成熟的指标，不能仅用法律给与的结社自由度和社会组织的多寡来简单判定，更要用公民社会的理念和价值诉求的发展水平来衡量。公民社会理念发展的核心是公民精神，是公民社会的价值取向，主要包括人本精神、志愿精神、契约精神、法治精神、自治精神等。我国公民社会的兴起和发展，不仅表现为党、国家和社会三者之间关系的逐步改善以及社会结构的变迁，还表现为公民社会理念在妥善处理党、国家和社会三者之间关系时其价值取向和价值诉求的逐步确立。

改革开放之前，源于革命取得政权的中国共产党作为唯一合法的执政党运用政治的力量构建了新的社会结构和组织结构，将所有的社会活动都纳入到党的掌控之中，一些本应由社会管理的职责逐渐演变成社会通过执政党及其政府来管理，这在当时作为权宜之举是必要的，但由于没有随着社会的发展而进行及时调整，社会国家化的程度不断扩大，最终导致社会组织发展缓慢，生存空间不断受到挤压。改革开放后，随着公民社会不断发展，公民权利意识不断增强，党审时度势，视公民社会为政党执政的社会基础，更新观念，努力把执政目标与公民社会的诉求相结合，使部分权力向社会回归，实现党与社会的合理分权与合作，对扩大公民参与、推进基层民主、转变政府职能、改善社会管理等产生了积极的作用。

二、公民社会对党的执政能力建设的期待

（一）创新执政理念

公民社会的兴起和发展使更多处于政府和市场之外的公民社会组织参与到社会管理之中，它们或独立承担某些社会管理职能，或同政府分权合作参与社会管理，由此改变了传统的政府对社会的集权管理方式，推动政府由“统治”向“治理”的变革，相应地，执政党的执政理念也从政党管理向政党治理转变。改革开放以前，党依靠政治权力对政治、经济、社会进行自上而下地支配和管理，改革开放后，随着公民社会的兴起，社会自主性进一步增强，部分国家权力开始向社会回归，党需要树立新的权威，把公民社会作为国家的基础，实现与社会组织上下互动、合作管理的新模式，使公共利益最大化，促进公民社会的发展。通过弱化对社会的政治控制来增强社会的自组织能力、自主性和自足性，实现政府和社会的共生双赢。

（二）改进执政方式

首先，要求理顺党和政府的关系。党政关系既影响政治生活的基本权力结构，也影响政治制度运作和功能的实现，有些地方党政职能不明确，以党代政，甚至造成党政矛盾，影响了执政效率。由于党政机关领导人的权力授予主要源于上级党组织，其决策行为难以接受群众的影响和监督，决策的合法性受到质疑。公民社会的兴起和发展使公民的权利意识和参与意识不断增强，要求理顺党政关系，实现决策的民主化和科学化。

其次，要求改进党介于国家政权的方式。现代国家权力的合法性源于人民授权，国家机关的组成人员通过人民民主选举获得合法的国家权力来组织政府，政党进入国家政权的方式是推荐政党候选人，通过人民民主选举成为国家领导干部。但目前我国对领导干部多采取自上而下的任命制，授权者是上级党组织而不是人民群众，被任命干部决策时的出发点主要是看上级是否满意而不是看人民群众是否满意，这样，人民群众的意志很难在决策、执行、监督过程中实现，人民群众的权利不能得到很好的保障。公民社会的兴起使公民精神被激活，政治参与热情不断提高，这需要党更加重视人民的选择权和监督权，将替人民当家作主转变为让人民当家作主。

再次，要求公共权力运行的法治化。政党活动方式法治化是现代民主政治的基本特征，也是政治文明的重要内容。政党要在宪法和法律的范围内，依法进入国家政权体系、依法掌握国家政权、依法实施公共政策、依法解决公共事务。改革开放以来，我国法律体系建设不断完善，但依然面临公共权力的非公共运行的挑战，领导的个人魅力在公共权力中的影响依然明显，按上级领导的讲话或者按人际关系，甚至按个人喜恶办事的情况屡见不鲜。随着市场经济对个人物质利益追求的解冻，人们对物质利益的追求呈现利益饥渴的现象，当人们在利益追求时感到自己受能力和条件限制不足以达到目的时，拥有权力的人便有可能利用权力交换物质利益，由此就滋生出腐败，正如亨廷顿所说：“腐化的形式大都涉及到政治行为和经济财富之间的交易”。①［美］塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华，等译，生活·读书·新知三联书店1989年版，第61页。公民社会要求政党通过法律规定的程序将自己的路线、方针、政策上升为国家意志，并且通过国家职能机构行使权力，使公共权力运行法制化、透明化，减少腐败的产生。

（三）理顺与社会组织的关系

公民社会的兴起使社会的自主性日益增强，为保障公民权利，便于利益诉求，公民根据自身多元化利益需要自发结成各种社会组织。社会组织的制度化发展离不开国家的推动，同时也要求党适时地转变领导方式，采取更开放和包容的态度引导、约束、管理相关社会组织，以适应公民社会发展的需要。

改革开放以前，党和政府对社会组织实行严格管理，一些群众组织实际上是以准政府组织的身份，行使政府代言人的职责，其作为社会组织的作用并未充分发挥出来，改革开放后，随着利益追求的多元化和政府的开放和包容，各类社会组织生存和发展的空间不断扩大，各类新兴的有别于传统国有或集体的企事业单位的社会组织得到发展，它们有别于改革开放前的“社会团体”，出现非党化、非政府化的趋势，有的甚至没有主管部门、没有行政隶属关系，具有很强的独立性和流动性，党的领导在这里甚至会受到组织利益的干扰和阻碍，它们在党和国家政权体系之处形成一个相对独立的社会活动空间或社会关系网。随着公民社会的兴起，要理清党与社会组织的关系，明确党组织的职责和地位，传统的党的工作方式和工作方法需要适时调整和改进，加强社会组织的建设和管理，通过立法确立各类社会组织的社会地位、社会功能和社会责任，使社会组织健康有序地发展，形成党的十七大报告中所提出的“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。把党的路线方针政策和社会组织的健康发展统一起来。

三、加强执政能力建设，实现党与公民社会的良性互动

（一）推进执政方式的科学化与民主化

执政方式科学化，必须理顺党政关系。首先，要坚持党的领导地位。党的执政地位是历史和人民的选择，是中国国情所决定的，我们在理顺党政关系时不能简单照搬西方国家的政党制度，动摇党在社会主义事业建设中的主导权。其次，党政之间的职能划分应该明晰。党对政府的领导主要是在路线、方针、政策的引导上，坚持政治领导、思想领导和组织领导，不是简单的利用党的权威和党的文件代替政府做决策。再次，政府的主要领导人的权力授予应该来源于人民而不只是上级组织。只有政府的决策对人民负责而不只是对上级组织负责，人民才能够监督政府甚至影响决策，才能保证政府代表广大人民的利益，才能促进决策的科学化。

执政方式民主化，必须改进党介入国家政权的方式。党介入国家政权的方式，要坚持党管干部，但党对干部的管理不应该仅仅体现在对重要领导岗位的直接任命上。民主政治的发展要求领导干部的权力来源于人民的授予，而人民授予权力最基本的方式就是民主选举。因此，党对干部的管理应该体现在党推荐优秀候选人进入民主选举程序，经过人民的选举成为领导干部或者对非党员的领导干部进行培养两个方面。经过人民选举产生的领导人对人民负责、受人民监督，而党对干部的管理从直接领导变为间接领导。

执政方式法制化，必须使公共权力在法律基础上运作。首先要求党必须通过法定的程序贯彻自身的路线、方针、政策，提出立法建议，经由国家权力机关的立法权，将自身的意志转变为国家意志。其次，党的指示、精神、文件不能靠党委领导的讲话或者指示就转化为行政行为，必须通过国家职能机构依据法律制定的行政法令法规等方式执行。再次，加快立法步伐，完善国家权力机关的监督机制，树立法律在社会生活中的崇高地位，将党和政府公共权力的运作纳入到法治的轨道中来。

（二）提升社会利益的整合能力

加强社会组织的建设和管理。通过立法确立社会组织在社会生活中的地位，通过政策的制定和实施保障社会组织的功能和基本权益的实现，鼓励和支持社会组织的成立和成长。改变传统的党与社会组织简单的领导与被领导的关系，支持和引导的方式鼓励社会组织根据自身的利益诉求进行政治参与。将社会组织和社会利益群体纳入到国家政权系统中，这样既有利于利益群体通过政治参与寻求自身利益的满足，防止利益多元化的冲突威胁党的执政地位，也有利于党的利益整合能力的提升。

拓展各种政治参与工具。随着利益诉求多元化，新的信息沟通渠道，如广播、报纸、电视、网络等，成为了公民政治参与的新工具。这些政党以外的利益表达途径打破了党作为利益表达唯一途径的垄断地位，同时也有利于党更好的把握民意。只要党做好引导和协调工作，就可以形成党和社会组织功能的互补，实现社会利益的整合。因此，支持政党以外的多样化的参政手段和工具的建设，拓宽利益表达渠道，使公民深入地介入到国家公共事务，有利于人民的利益诉求得到了更好更快的表达，有利于党对民意更好的把握、维护和整合。

加强基层党组织建设。基层党组织是党全部工作的基础。首先，必须建立健全党组织的管理体制，扩大党在社会组织中的覆盖面，这是党组织开展工作、发挥先锋模范作用的基石。其次，必须明确党组织的地位和责任，只有充分发挥党组织的战斗堡垒和先锋模范作用，把党的建设同社会组织的成长联系起来，推进社会组织的成熟与进步，才能建立党的威信，确立党组织在社会组织中的地位。再次，创新党组织的工作方式，推行党的路线方针政策和社会组织的利益诉求协调发展的举措，实现党和社会组织的和谐发展。

（三）实现转向善治的变革

要使党的目标更多地与公民社会的诉求相结合，就要注重倾听民意，由统治转向善治，“善治就是使公共利益最大化的治理过程，善治实际上是国家权力向社会回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。”①俞可平，王颖：《公民社会的兴起与政府治理》，载《中国改革》2000年第6期。

第一，要建设先进性和包容性并存的社会价值体系。社会主义核心价值体系是我国进行社会主义建设过程中必须坚持的价值准则，体现了社会主义价值体系的先进性。公民社会的发展强调公民参与和公民在社会中的自我意识，需要党在坚持社会主义核心价值体系的同时，引导和培育公民精神，包容合理个人利益要求的集体主义精神。蕴含了公民精神的社会主义价值体系的发展能够强化公民的主体意识、提高公民参与社会管理和社会服务的积极性，实现党和公民社会的分权和合作，是转向善治的变革。

第二，要建设政党执政的合法权威，提升公民对执政党的认同。首先，要坚持共产党的领导权威。中国公民社会发展路径与西方不同，是改革开放中在党的包容和支持下发展起来的，它与国家之间的关系不是争权夺利的对抗关系，而是分权与和谐共生的合作关系。经济变革、社会结构调整和社会利益关系的深刻变化容易导致冲突加剧和社会动荡，这就需要具有先进性和执政能力的党的领导权威成为公民社会的主导力量。其次，建立健全党同公民社会的沟通对话机制，党的执政路线、方针、政策要不断根据民意做出调整，力求把公民社会的价值诉求融入到党的执政理念中，使执政方式、目标与时俱进，促进公共利益最大化，得到最广泛的公民认同，促进善治的实现。

公民社会的兴起带来公民参与意识、权利意识、价值诉求等方面的进步，对党的执政能力建设提出了新的要求，只有加强党的执政能力建设，使党的路线、方针、政策和公民社会的发展相适应，实现执政方式的科学化与民主化，加强利益表达渠道和利益整合能力建设，提升公民的认同，才能最终实现党与公民社会的和谐共生与良性互动。