强制拆迁中非直接利益冲突的成因及对策研究

杨胜江

（ 铜仁学院，贵州 铜仁 554300 ）

强制拆迁中非直接利益冲突的成因及对策研究

杨胜江

（ 铜仁学院，贵州 铜仁 554300 ）

我国社会转型时期，强制拆迁中各种利益关系发生冲突，势必导致非直接利益冲突的产生。其有用行政权力取代法律，忽视民意民生的主观诉求，对各种利益关系未作平衡，以公共利益的名义假公济私滥用行政权力等原因，均是引发社会不安定的因素。因此，必须贯彻以人为本，执政为民，依法办事，健全制度，维护好公民的合法权益，并在实践中及时化解矛盾，妥善处理问题，严格实行责任追究制方能有效地解决这一问题。

强拆； 非直接利益冲突； 成因； 对策

强制拆迁在特定条件下，依照一定的法律程序进行，只能是一种应急措施和权宜之策，并必须做好相应的辅助工作。在坚持以人为本，构建和谐社会的过程中，强拆其实是非理性不和谐的行为，如果盲目进行或在强拆中处理不当，都可能会导致社会群体心理上的共鸣和行动上的声援，在各种诱因之下聚集人群，以非直接利益冲突的方式介入事件，把本应理智解决的问题演变成了复杂的、极端的矛盾漩涡。本文想就强拆中这种非直接利益冲突的成因及对策作些探讨。

一、拆迁到强制拆迁的演变

改革开放以来，由于城市规划和各种专项建设的需要，对城市国有土地的使用权实行再分配，以达到土地资源的合理配置，使土地利用效率最大化，这就需要拆除大量的旧房，在原有土地上进行各种新的开发建设。于是拆房、搬迁、补偿、还建等行为便应运而生，随之便产生了一系列的利益关系和法律关系。为此，多年来，有关部门制定了许多关于拆迁补偿和安置的法规和规章。1991年3月国务院正式颁布了《城市房屋拆迁管理条列》（以下简称《拆迁条例》），标志着城市建设走上了依法拆迁的道路。但各地从自己的实际情况出发，有的是从特殊利益出发又相应推出了一系列拆迁规则和办法，采取了各种不同拆迁方式，如：拆迁公司拆迁、行政机关强制拆迁、房屋主管部门的拆迁、政府拆迁办的拆迁、开发商的擅自拆迁、街道拆迁办的拆迁、政府委托拆迁等。甚至衍生出了一系列违法强拆、野蛮强拆、暴力强拆、欺骗强拆、流氓强拆，甚至停水断电逼迫拆迁等。

愈演愈烈的强拆引发了社会不安与动荡，不仅极大地破坏了和谐社会的践行，而且进一步激化了干群矛盾，极大地影响了党和政府的威信，损害了党和政府的形象。虽然2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》已明确取消了行政强拆，把强制拆迁的权利交给了法院，然而，新拆迁条例的出台难绝暴力强拆，直到2011年7月28日中央电视台还报道了安徽马鞍山秀山新区在无批文、无手续的情况下仍在继续强占农民耕地，致使农民无地可种，引起公愤的事；5月9日，贵州茅台镇为建白酒展示一条街，在搬迁补偿和安置均未落实的情况下采取强拆手段，继而导致群体事件；[1]5月17日，山西大同因强拆引发群体事件等。[2]这些接连不断的暴力拆迁引起的群体事件、流血事件，不仅关系到公民财产权益的保护，更是关系到社会的稳定。

二、强制拆迁中导致非直接利益冲突的原因

近年来，因强制拆迁、野蛮拆迁、暴力拆迁而引发的社会矛盾日益突出，因被拆迁者不满政府或开发商的强制拆迁而引发的暴力对抗、进京上访、自焚等恶性案件不断发生。这些恶性强拆案件，不仅引起社会公愤，而且还可能发展成群体性的不稳定因素，导致非直接利益冲突的产生。究其原因：

（一）强权代替法律。拆迁是城市改造中的必然举措，拆旧建新是件好事。但是，由于拆迁与被拆迁的矛盾背后存在着土地征收、拍卖、建设等环节的利益，地方政府乃至更高层面都牵涉其中。法律对于行政机关的自由裁量权规范不多，房屋征收作为可能产生损害性的行政行为本应依法谨慎行事，但却时常发生凭主观意愿、凭长官意志在违法、违规地进行暴力拆迁的现实。除了政府自己违法强拆以外，多数暴力强拆、流氓强拆等虽不是政府直接行为，但多数是委托强拆的变种。委托他人强拆，这显然是一种市场经营行为，实际上就是把权力与金钱利益结合起来。拆迁公司为了自己的经济利益，就会不惜使用任何手段，暴力也罢，威胁也罢，欺骗也罢，流氓也罢，只要能达到目的就行。作为执行者的拆迁者在产生矛盾后还可顺理成章地推脱为是执行任务，这就难以问责个人，这样的情况明显不利于被拆迁人。很多地方的拆迁已陷入野蛮拆迁的怪圈。拆迁人只考虑自己的任务，不考虑被拆迁人的利益，于是很多捍卫自己权利的住户被扣上“钉子户”的帽子，维护自己的合法权利成了没有大局意识的违法行为。在拆迁中，先补偿后拆迁是起码准则，然而，被拆迁人常常是在没有收到合理补偿，有些甚至是什么补偿都没有得到的情况下就被强拆，这是典型的侵权行为。本来拆迁必须在双方平等自愿的基础上依法进行，可是，政府部门及委托的拆迁人却无视法律，自恃强权，直接以强权代替法律，实行野蛮拆迁、暴力拆迁，甚至采取断水、断电、断路等逼迫拆迁。如此严重侵犯老百姓合法权益的行为必然遭到群众的共同反对，这些不满情绪一有机会便会借机宣泄，产生不良的社会效应，导致非直接利益冲突的发生。

（二）忽视民意民生，激起社会群体的公愤。拆迁直接关系着人民群众基本的生存条件，有的世代居住于此，有故土难移的情结，也有环境条件变化引起的失落情绪，有补偿不足或补偿不平的怨气，更有的是全部家当就是唯一的生存条件，一旦失去就无法生存。此外，强拆产生的影响和压力使被拆迁人背负一腔的怨恨和不平，心里承受力特别脆弱，一旦遭遇强拆就显得极度弱势，在万般无奈的情况下只能绝望地以自焚、自杀等极端方式表示抗争。由于事物是相互联系的，现实中的每一个事物和现象犹如普遍联系大网上的网结，各种事物和现象之间不仅有直接联系，还有间接联系。同理，在涉及利益关系时，没有直接的利益关系，也必然存在间接利益关系。因此，每当联系着的大网上任何一个事物和现象有情况时，就会给其他事物和现象造成直接或间接的影响，其他事物和现象就会从自己的立场出发对事物情况作出相应的反应。在别人遭遇强拆时，尽管不是自己的直接利益受损，但作为与自己相联系的他人的利益受损，也不可避免地会影响自己，使自己遭受间接利益的损失。这种情况的出现，必然会引起非直接利益者的怨恨、抵制和反对，这种情绪一旦被别有用心的人利用或借助来制造混乱，就有可能会导致“非直接利益冲突”的发生。

另一方面，当这些非直接利益者目睹他人受损时，感受到公民利益无法得到保障，任何人都有可能成为受害者，必然会联想到下一个受损的可能会是自己，于是，对弱势群体遭受暴力的、野蛮的、非法的强拆就会产生心理上的共鸣、同情和行动上的声援，在一定诱因之下聚集人群，以非直接利益冲突的方式介入事件，从而扩大冲突。对于这种冲突，如不能及时处理或处理不当，就可能会转化为非直接利益者参加的冲突事件。

（三）假借公共利益之需，过度使用或滥用强拆，引发民愤。根据2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，只有因公共利益需要征收房屋的，才可以实行强拆。该公共利益规定了六个方面的内容。①可是现实中，人们所见到的强拆并非都是因为公共利益的需要，有的是假借公共利益之名行个人利益之实，有的纯粹是为了个人盈利，还有的强拆是官商勾结搞开发，为达到共赢目的假借公共利益之需而进行强拆，更有甚者是某些政府为贱买农民的使用权地，高价卖给房开商以赚取高额差价所进行的非法强拆。之所以会出现这些形形色色的强拆，其根源就是因为《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定被扩大了，被滥用了，条例被曲解、被滥用就会贻害无穷。这种由部分强权滥用、官商勾结而产生的强拆，加上既有的一些不利于社会稳定与和谐的负面社会心理，就会导致多种不良社会心理，就可能会助长不满心理的蔓延，这些不满情绪在一定诱因之下就可能会聚集人群产生轰动效应，引发“非直接利益冲突”的发生。

（四）忽视了利益平衡原则的作用，损害了群众的根本利益。拆迁导致的利益冲突和社会矛盾是各种各样的，这些矛盾、冲突，无论哪一个处理不好，都可能引发影响社会和谐稳定的纠纷事件。近年来，暴力拆迁、暴力冲突或群体事件不断的原因之一是当地政府和相关的主管部门在拆迁中没有坚持利益平衡原则，未能用利益平衡原则规范拆迁行为。

第一，利益平衡原则要求正确处理公共利益与私人利益、整体利益与局部利益、长远利益与短期利益的关系，平衡经济发展与对特定公民、法人、其他组织权益保护的关系。现阶段，在公共利益与私人利益、整体利益与局部利益、长远利益与短期利益关系的处理上，在平衡经济发展与特定公民、法人、其他组织权益保护的关系上，绝对的前者优于后者、或后者无条件地服从前者都是不可取的。必须是两者兼顾，即使在两者难于兼顾时，也不应绝对选择前者而舍弃后者，而应在进行利益权衡的基础上做出合理择优。但目前很多拆迁纠纷和事件的发生，往往均源于当地政府过于重视GDP，过于重视经济发展而忽视对公民、法人和其他组织权益的保护。错误地以为发展就是GDP增长，而GDP增长就是公共利益、整体利益、长远利益。又因为房地产业被认为是拉动 GDP增长的灵丹妙药，于是，支撑房地产业发展的拆迁就成为他们在一定时期内压倒一切的“中心任务”，被拆迁人的一切利益都要给拆迁让路。为此，暴力拆迁、野蛮拆迁在他们的“中心任务”和他们的“公共利益、整体利益、长远利益”的旗号下均获得了正当性。[3]这种片面的、绝对的以重视一方面而忽视另一方面的形而上学的做法，只见矛盾双方的区别和对立，忽视矛盾双方的统一和相互依存，无视双方的相互作用会推动发展，极大地损害了私人利益、局部利益和短期利益，忽视了对公民、法人和其他组织权益的保护。必然激化社会矛盾，增加对抗情绪，引发群众对政府的不满，处理不当就会影响社会的和谐和稳定。

第二，利益平衡原则要求关注和照顾弱势群体的利益。在涉及拆迁的各种法律关系中，被拆迁人往往是弱势一方。很多拆迁纠纷和由此导致的暴力事件和群体事件的发生，大多是因为拆迁人、拆迁管理机关过分忽视被拆迁人的利益，肆意侵犯和损害被拆迁人的利益，如拆迁补偿标准过低、安置住宿太差或是断了人家的谋生之道，[3]处理方式过于野蛮、粗暴。如2011年3月15日安徽阜南工业园区假借国有工矿棚户区的名义强行在城郊乡六里村李庄、大田庄等几十个村庄强拆民房，抢占耕地，官员买地，强抢成风，用武力强行征用耕地，强拆民宅，非法拘禁、威胁、堵截、打伤、打残农民，甚至（村干部）扬言“打死一人顶多花八万元了事”。[1]这些极端的做法引发了群众的不满，激起了公愤，在特定条件下必定造成恶劣影响。中国老百姓历来同情弱者，藐视暴虐，敢于伸张正义。在拆迁中如若无视被拆迁人的实际困难，自恃强势，必然激化矛盾，引发冲突，引起群众的反感，导致包括非直接利益者在内的群体冲突事件的发生。

三、当前应对强拆中非直接利益冲突的措施

（一）要切实把以人为本、执政为民贯彻落实到城市规划建设和征地拆迁的各项工作之中

要推动经济社会发展，促进城市规划建设，必须紧紧依靠人民群众，充分调动人民群众的积极性、主动性、创造性。要做到这一点就必须把以人为本、执政为民贯彻落实到我们的全部工作之中，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。在现实的城市规划和征地拆迁中，一些城市的领导者们，在重视“物”的建设过程中，极大地忽略了“人”的因素。在这些人看来，城市建设发展是“人”让“物”，而不是两者兼顾，更不是“物”让“人”，以这样的理念来指导决策，必然导致大量过度使用强拆，致使暴力强拆、违法强拆有了赖以生存的基础和条件。城市规划建设不能只见高楼大厦不见芸芸众生，要体现以人为本的执政理念，关注民生，就不能“折腾”生活平稳祥和的居民。[4]否则只会加剧社会矛盾，增加对抗，最终导致暴力冲突。因此，规范强拆，禁止暴力强拆和违法强拆，首先就必须着力加强以人为本、执政为民的教育。要牢固树立和自觉实践以人为本、执政为民的理念，持之以恒地开展思想政治建设，打牢党员干部坚持以人为本、执政为民的思想基础；要加强马克思主义哲学理论的学习，树立科学的世界观和方法论，力克唯心主义和形而上学。引导党员干部牢固树立群众观点，坚持党的群众路线，自觉站在群众的立场上，坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，始终与人民群众同呼吸、共命运、心连心。其次，要着力建立健全体现以人为本、执政为民要求的决策机制。做决策、定政策必须充分考虑群众利益，充分尊重群众意愿，统筹协调各方面利益关系，最大限度地防止因决策不当带来损害群众利益的问题。要坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为制定政策的依据。把实现好、维护好、发展好最广大人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点。要建立健全民意反映机制，建立重大工程项目建设和重大政策制定的评估机制，健全决策失误纠错机制和责任追究制度，凡涉及群众切身利益的重要改革方案、重大政策措施、重点工程项目在决策前都要广泛征求群众意见。

（二）严格依法办事，建立健全制度，切实维护公民的合法权益

2011年1月21日国务院颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）决定取消行政强制拆迁，强制拆迁必须由政府申请法院强制执行；规定先补偿后搬迁，禁止采取暴力威胁迫使搬迁；明确了征收补偿标准和公共利益范围；被征收人有权请求行政救济和司法救济等，为保障被征收人的合法权益提供了依据。然而有法可依是一回事，是否依法办事又是一回事，《条例》的出台并没给暴力强拆画上句号，最近仍然频发的强拆事件提醒人们要真正贯彻落实好《条例》，切实维护公民的合法权益，除了必须强化责任落实、坚持依法行政外，如何在制度上有效节制乃至禁止强拆，仍是亟待解决的难题。

首先，必须规范强拆的适用条件。强拆应当是在极少数情况下才能使用的强制手段。作为一种例外手段，在数量和频率上，肯定不能过多和频繁使用，不能动辄用强拆对付大众，必须是由作出房屋征收决定的市、县级政府依法申请法院强制执行，法院方可据此执行强拆，甚至对于“拆违”（违法建筑物、构筑物、设施等）行为，2011年6月30日通过的《行政强制法》规定，当事人在规定期限内不申请行政复议、提起行政诉讼的，行政机关可以依法强拆。因此，决不能把强拆当成城市规划建设的常态，否则，就会招致滥用强拆和强拆泛滥。

第二，必须对公共利益需要作出限制。客观地说，《条例》规定的六个方面的公共利益需要在范围上是恰当的，但在实际执行中，几乎每个条款都可能被作出这样或那样的不同理解和解释。因此，必须对六个方面的公共利益作出严格限制，对其进行具体的列举、解释，尽可能地缩小曲解、滥用的空间。

第三，重视公众参与，合理确定补偿标准。强拆对抗纠纷常常是因为补偿标准“谈不拢”。尽管有关部门相继制定了很多、很细的补偿标准，并有各种资质标准的评估机构和各种头衔的权威专家进行房屋价格评估，但似乎都陷入公说公有理、婆说婆有理的争论中。被拆迁人指责对方补偿标准太低、太不合理；拆迁方则抱怨对方漫天要价、蛮不讲理。面对各地不同的具体情况，怎么才能确定一个相对合理的补偿标准呢？杨小军先生提出的“就地购买标准”不失为一个大多数人可接受的标准。[4]也就是说，被拆迁人用补偿款在自己被拆迁房的附近可以购置到符合补偿面积的新房。现行的补偿标准是评估标准、规定标准、重置标准、谈判标准，各种各样的标准几乎都是按照房屋建筑价格计算的，但实际生活的房屋购买标准，不仅是建筑价格标准，而且还包含土地使用、地理位置、资源稀缺等因素。如若按照现行的补偿标准，被拆迁人就无法用补偿款在房屋被拆迁地购置符合补偿面积的新房。现行补偿标准很大程度上是一个理论标准和建筑物标准，是一个与居民生活实际有差距的标准。要改变这种状况，合理确定标准，就必须从实际出发，坚持就地购置补偿标准，并建立与当地经济发展水平相适应、收入增长幅度相协调的补偿标准动态调整机制。另外，在制定规划和拆迁补偿方案时，必须坚持引入被拆迁户参与决策的制度，对拆迁方案中的补偿标准问题，必须完全公开，而不应是开发商和政府关起门来做。而且，还可以商定一个预防办法，即被拆迁户不同意拆迁补偿方案的，政府就不批准拆迁补偿方案，这样就减少了因补偿标准差距分歧引发的大量对抗冲突。

（三）及时化解矛盾纠纷，妥善处理突发事件，严格实行领导责任追究制

对征地拆迁中出现的矛盾纠纷，绝不能回避，更不能掩盖，各地各相关部门都要建立健全群众利益协调机制、诉求表达机制、权利保障机制、社会舆情汇集和分析机制，完善矛盾纠纷排查调处机制，及时化解矛盾纠纷，妥善处理突发事件。要认真做好矛盾纠纷风险评估和防范工作，分析评估易引发风险的环节和因素，提出预防和化解的对策措施。要认真搞好征地拆迁信息沟通与协作工作，及时掌握和化解苗头性、倾向性问题，防止矛盾积累激化。要认真做好征地拆迁群众信访工作，畅通被征地拆迁群众反映问题、表达诉求的渠道，各级领导干部要深入到问题反映较多的地方去接访、下访，广泛听取群众意见，妥善解决群众的合理诉求，把问题解决在初始阶段。要建立健全应急预案，对征地拆迁突发事件，要及时采取有效措施，防止事态扩大。对社会广泛关注的违法违规、强制征地拆迁典型案件，要及时公布查处结果，回应社会关切，避免出现过度炒作等不利局面。要及时总结依法拆迁、“阳光”拆迁、和谐拆迁的好经验、好做法，组织力量正确引导社会舆论。

要认真贯彻落实《国务院办公厅关于立即在全国开展征地拆迁制度规定落实情况专项检查的通知》，加大查办违法违规强制征地拆迁案件的力度，重点查处采取中断供水、供热、供气、供电和交通等非法方式迫使搬迁的行为，采取暴力、威胁手段或突击、“株连”等方式强制征地拆迁行为，以及2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后仍然组织实施行政强制拆迁等行为。对有令不行、有禁不止、违规动用警力参与征地拆迁的，对工作不力、简单粗暴、失职渎职引发恶性事件和群众性事件的，对违法违规征地拆迁行为不制止、隐瞒不报、压案不查的，应严肃追究有关领导人员的责任。涉嫌犯罪的要移送司法机关依法追究刑事责任。对征地拆迁中官商勾结、权钱交易的案件，必须发现一起查处一起，绝不姑息。

以上对于强制拆迁中非直接利益冲突的成因及对策的探讨仅属作者的拙见，盼能有抛砖引玉之用。在建设和谐社会的实践中，随着事物的不断发展，人们对此问题的探究会不断深入，认识会不断深刻，办法和措施也一定会更全面、更完善、更具有科学性。

注释：

① 2011年1月21日公布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，只有因公共利益需要征收房屋的，才可以实行强拆。该公共利益需要被规定为六个方面：国防与外交的需要；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护，防灾减灾，文物保护，社会福利，市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

[1] 2011年多起强拆事件的背后，到底隐藏了什么？[EB/OL].http：//bbs.nfdaily.cn/viewthread.php actin=Printable&cti d=1120958.

[2] 山西大同官方证实居民楼遭拆迁公司半夜强拆[EB/OL].http：//news.qq.com/a/20110518/001371.htm.

[3] 姜明安.用法制平衡原则规范拆迁行为[EB/OL].http：//news.jcrb.com/xwjj/201011/t20101124-470579.htm.

[4] 杨小军.如何从法律上治理暴力拆迁问题[EB/OL].http：//theory.gmw.cn/2011-05/30/content-201373 8.htm/.

On the Causes and Countermeasures of Indirect Conflicts of Interest in the Forced Demolition and Relocation

YANG Sheng-jiang
（ Tongren University, Tongren, Guizhou 554300, China ）

The emergence of the indirect conflicts of interest in the forced demolition and relocation is an inevitable result of various benefit conflicts during China’s social transformation period, which includes the serious consequences of power surpassing law and the impact of neglecting the people’s livelihood and opinions. Jobbery and abusing authority regardless of the effect of the principle of interest balance are factors which cause social unsteadiness. We must carry out the concept of humanism and assuming the power for the people, deal with issues in accordance with law, perfect the system, and protect the lawful rights and interests of citizens, as well as timely dissolve the contradictions and properly handle problems in practice. This problem can not be solved effectively before the system of accountability is strictly enforced.

forced demolition and relocation;indirect conflicts of interest;causes;countermeasures

（责任编辑 马俊锋）

C913 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1673-9639 （2011） 04-0071-05

2011-04-16

该文为国家社会科学基金项目《和谐社会视阈下“非直接利益冲突”现象研究》（09BSH010）的阶段性成果。

杨胜江（1952-），男，贵州石阡人，铜仁学院副教授，主要从事法哲学的研究。