和谐社会构建下的唐山社区治理

赵 民，窦学伟，王 洋

（1.唐山师范学院 教育系，河北 唐山 063000；2. 唐山师范学院 经济管理系，河北 唐山 063000）

和谐社会构建下的唐山社区治理

赵 民1，窦学伟2，王 洋2

（1.唐山师范学院 教育系，河北 唐山 063000；2. 唐山师范学院 经济管理系，河北 唐山 063000）

20世纪70年代以来，社会管理模式经历了从单纯的行政管理到社区治理的转变。这既反映了社会管理理论的巨大转变，也反映了复杂多变的现代社会发展要求。在和谐社会的背景下如何发展和推进社区治理工作，是摆在研究者和决策者面前的重大理论问题和实践问题。在经验总结的基础上寻找一条社区建设和社区治理的可行之路，为和谐社会与和谐社区建设提供理论上的指导。

和谐社会；社区治理；社区社会工作；社区文化

胡锦涛总书记指出：建设社会主义和谐社会，“要从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用”[1]。随着我国市场经济的发展和社会结构的转型，社区己成为各种社会群体的集聚点、各种利益的交汇点、各种社会组织的落脚点、各种社会矛盾的聚集点、人与社会的交融点和社会生活的支撑点。社区已成为现代城市管理的焦点和核心，其重要性日益凸显。一个健康、成熟的和谐社区，应该是社区与政府、社区与企业、社区与社会、社区与居民良性互动的社区。

一、唐山市社区治理的实践

唐山市是一座具有百年历史的沿海重工业城市，南临渤海，北依燕山，西与京津毗邻，东与秦皇岛接壤，地处渤海湾中心地带。全市总面积13 472平方公里，是全国较大城市和省域中心城市，是中国共产党主要创始人李大钊的故乡。现辖2个县级市、6个县、6个区、6个开发区（园区、管理区、工业区），共设有177个乡镇（其中乡51个，镇126个）、47个街道办事处，共有居民委员会516个、村民委员会5 020个。全市总人口724.66万人，其中农业人口488.43万人，非农业人口236.23万人。市区面积3 874平方公里，总人口303.60万人，其中非农业人口170.32万人，设有街道办事处35个，共有社区居委会367个。

在社区治理上唐山市主要在四个方面进行了探索，并取得一些初步的成绩。

（一）加强基础建设，为构建和谐社区搭建平台

和谐社区建设的扎实推进，离不开基础性工作的铺垫。唐山市首先抓了社区组织建设和基础设施建设两项工作：在社区组织建设方面，调整社区居委会的规模，建立健全社区服务站，对社区干部人员结构进行了优化，加大了财政支持力度；在社区基础设施建设工作方面，唐山市采取政府投入、共驻共建、资源共享等多种途径，建设区、街两级社区服务中心和社区基础设施。

（二）完善服务功能，提升和谐社区的亲合力

在创建和谐社区工作中，唐山市坚持以社区服务中心为龙头，以特色服务为引擎，以社区服务设施和服务网点为载体，不断提升社区服务覆盖面和服务水平，提升社区居民对社区的亲和力：一是规范行为；二是明确职责；三是培育典型；四是提升服务水平。

（三）丰富精神内涵，营造和谐社区的人文环境

在推进社区建设工作中，唐山市紧紧抓住改善社区居住环境，活跃社区居民文化生活的环节，着力营造和提升社区文化内涵：一是全面整治美化社区环境；二是大力强化社区治安环境；三是加强社区资源配置，活跃群众文化生活。

（四）建设市民中心，增强和谐社区的凝聚力

增强社区的凝聚力，是和谐社区建设的出发点和落脚点。主要措施有：一是完善政府行政服务机制，构建亲民服务体系；二是完善居民自治机制，提高居民自我服务水平；三是引入市场运行机制，提高便民利民服务水平。

二、和谐社会背景下社区治理存在的问题

为了解唐山市社区建设状况，在唐山市社科联的帮助下，笔者分别走访了唐山市民政局的相关科室、区民政局及重点社区居委会。基层调查的人群包括居委会成员及社区居民。在调查时围绕以下事项：社区管理体制、居民参与程度、社区非营利组织情况、社区服务、资金投入情况、社区干部素质等。

本次调查主要采用文献分析法、深度访谈法。文献分析法：主要通过对有关文件、资料的解读以了解各方对社区建设的观点和态度；深度访谈法：笔者与民政局负责人、街道办事处负责人、社区居委会主任及居委会成员、社区居民等各方人士进行了面对面的深度访谈，以了解各方对现行社区的看法和感知情况。经过调查分析，发现唐山市社区治理存在如下几个主要问题。

（一）社区发展建设不均衡

由于社区合并、社区人口差别大、地理位置和城市环境条件的差异等因素的影响，各个社区的基础设施建设仍然有较大差距。除去客观因素，市政府在各个社区的资源配置不均衡的现象也是社区发展建设不均衡的主要影响因素。

（二）社区自治组织的行政化

社区自治组织的行政化，简单地说，就是政府对社区自治事务干预过多，导致社区自身的自治功能没有得到相应的发挥，并使得社区自治组织带有较浓的行政性色彩，从而形成行政性社区。这实际上反映了政府在其角色的扮演和职能的行使过程中存在着越位、错位、缺位现象。

根据我国《宪法》与《居民委员会组织法》的规定，居委会本应是“基层群众性自治组织”，但是目前我国的社区居委会实际上承担着政府基层组织的职责，成为各级政府部门摊派任务的对象，正如居委会人员无奈所言的“上面千条线，下面一口针”，“上到国务院，下到街道办，什么事都干”。

1. 职能行政化

目前社区居委会承担了许多应由政府承担的职能，在工作任务中绝大多数都是政府交办的，如计划生育、流动人口管理、社会保障、就业安置、收费收款等。特别是在城市管理体制改革过程中，随着“管理重心下移”、“权力下放”、“费随事转”等原则的提出，一些政府部门开始名正言顺地向居委会转移事务，下派任务，许多不应由社区居委会负担的行政和社会管理任务也落到居委会的头上，使社区居委会陷于繁忙的行政事务之中，大大加重了社区居委会的行政色彩。行政事务的增加致使社区居委会功能不清，角色错位，居委会没有成为居民合法权益的代言人和维护者，而成为了政府的附属物。

2. 成员公职化

公职化的具体表现，一是社区居委会成为政府安置就业的一条新途径，在许多地方，街道改革精简下来的大量人员被下派，安排到社区居委会任职；二是推行社区居委会干部队伍的职业化和专业化建设，将社区居委会成员与社会工作者混为一谈（社区工作者采用一年一聘任的办法，与居委会成员待遇一致，区别的只是身份），甚至将社区居委会干部列为事业编制。

3. 工作方式机关化

工作方式机关化主要是指办公时间机关化和工作方式办公室化。现在的社区居委会大都实行每周五天，每天八小时，早八晚五的工作制度，工作方式也主要是呆在办公室，等候居民上门，很少走街串户，主动深入居民了解他们的愿望和要求，主动上门为他们排忧解难。社区居民特别是在职居民遇到问题也难以得到社区居委会的及时帮助。受传统观念的影响，也由于受思维定势的影响，居委会实行错时工作制时，居民也很少在“下班”时间来居委会。

4. 运行机制行政化

对于社区，不论是政府还是社区居委会，都仍然习惯于运用行政命令和政治动员的手段，采取“运动化”方式来进行管理。社区居委会的工作大部分都是按照政府的统一部署和安排开展的，应当由社区居委会决定的事务也大都要得到政府的批准和认可。政府离开了对具体事务的管理就不知道在社区如何扮演自己的角色，发挥自己的作用；多数社区居委会成员离开了政府的指挥棒就不知道该如何开展工作。

5. 权力行使集中化

由于实际操作困难，成本相对较高等诸多原因，社区居民民主权利的行使出现了一种集中化的趋势，即由社区居民会议向社区居民代表大会，再向社区协商议事委员会转移的趋势。许多地方规定，社区协商议事委员会是社区的协商议事机构，在社区成员大会（或社区成员代表大会）闭会期间行使议事协商职能，并代行社区成员大会（或社区成员代表大会）的部分职权。由于各地相关法规对社区协商议事委员会中居民代表的人数均没有明确的规定，因此，各地的社区协商议事委员会中的居民代表人数极其有限。同时又由于相关法律法规对居民会议（或居民代表大会）的职权和运行机制等规定得过于原则和笼统，因此，在实际工作中，居民会议（或居民代表大会）大都流于形式。这就大大限制了居民在社区建设中作用的有效发挥，使得社区居民在对社区建设重大问题的决策上被边缘化了。

6. 社区建设成为“政绩工程”

在一些地方社区建设不是根据社区居民的实际需要推进的，而是政府为了出政绩、造亮点或应付检查验收而用行政手段推动的。有许多社区建设项目实用价值小，利用率低，居民满意程度差，其中有不少在检查验收之后就形同虚设，或自建成之后就基本无人问津，基本不发挥作用，造成了资源的极大浪费。在社区居委会干部中流传的居委会工作“三多三少”的顺口溜是对社区建设行政化倾向的形象写照和极好注脚。所谓“三多三少”，就是考核、检查多，材料、会议多，指派任务多；自己支配的时间少，走街串户少，为民服务少。从本质上讲，社区建设的行政化倾向还是我国传统的城市管理“一竿子插到底”的全方位管制思想和方式的延伸。在这样一种思路下，社区居委会就不可避免地被抹上了很浓的行政色彩，它实际上更多地是被当作街道办事处的下属机构来设计的，在实践中被赋予了很强的政治动员功能和社会事务管理功能，其自身的自治管理功能却极其有限。这就使得城市基层群众性自治组织从一开始就偏离了自身的轨道，被纳入到国家政权体系之内，成了政府部门的“腿”。社区行政化倾向导致社区自治组织所扮演的角色和所承担的职能与其法定性质错位，严重影响了社区自治组织本位功能的有效发挥和社区居民自治的健康发展[2]。

（三）民间社会组织力量薄弱

现代市民社会理论认为，民间社会组织是国家与分散的社会成员之间的中介力量，在达成利益需传递的同时，也担负着重要的利益协调功能。在社区的层面上，民间社会组织可以发挥其在社区利益的协调、社区矛盾的化解、社区服务的提供、社区就业途径的拓宽等方面的功能。

目前，我国公民社会还处于发育阶段，民间社会组织不发达，力量薄弱。现状是我国的民间组织多是政府组织的延伸，缺乏独立性；另外，民间组织多是活动类和服务类，其发挥的作用极为有限，权益类的民间组织还未发现，其它组织发挥作用也比较小。这使得民间社会组织的影响较小，缺乏权威，难以发挥作用。

（四）社会工作的专业价值被忽视，社区社会工作者的作用未能充分发挥

在社区建设的过程中，社会工作的价值理念和工作方法已经得到了大量的实践和充分的认可。但是，各级政府和社区在实践过程中却忽视了社会工作的专业化和职业化问题。现代意义上的社会工作强调专业性和职业化。从这种意义上来说，专业素养深厚的职业社会工作者的培养是非常关键的。专业社会工作者以其独特的视角和方法服务于群众，解决社会问题，推动着和谐社区治理的构建和发展。目前社会工作专业价值常被忽视，社会工作者的作用未得到充分的发挥。

1. 社区社会工作者专业化程度总体不高

由于对社区社会工作的误解和轻视，许多社会工作专业的大学生毕业后不愿到社区工作。在招聘社区社会工作人员时，专业条件设置往往比较宽泛，许多通过社会公开招考取得社区专职社会工作者职业资格的人员往往没有社会工作专业的相关学科背景，也没有接受过系统的专业教育和正规的实习，对一些社会工作方法比较陌生，工作手段相对落后，难以提供个性化、多样化、系统化的服务。此外，社区社会工作者的职业化仍处在初级阶段，缺乏一套科学的从业标准、有效的激励机制和良好的社会认同度，这也影响了社区社会工作人才队伍专业化程度的提升。

2. 社区社会工作者队伍稳定性不强

社区社会工作者平时工作任务较重、加班多，无论是职位还是待遇进一步向上发展、上升的机会都非常有限。所以他们普遍认为社区工作干得再好，也不过是一个没有编制、待遇不高的“临时工”。而且由于所从事工作的相似性，社区社会工作者常常把自己的收入与公务员、事业编制人员相比，从而产生一些不满情绪。这些顾虑影响着这支队伍的积极性和队伍的稳定。许多从事社区工作的社会工作者，只把它作为一个等待期的临时工作或者跳板。因此，如何增强这一职业的吸引力，留住优秀人才从事社区工作是当前迫切需要解决的问题。

3. 社区社会工作者职责定位模糊

在日常工作中，上级部门往往把社区居委会当成是政府的延伸，大量的任务都通过层层落实的形式，最后往往移交到社区层面，社区承担着繁重的行政性工作。据调查，社区承担了党建、招商引资、综合治理、计划生育、统计工作等三十类左右工作任务，每一类工作的常规工作和各类评比、检查、接待占据了社区社会工作者的大部分精力。此外，当某项工作人员紧张时，部门或街道首先想到从社区抽人帮忙工作，这导致社区人手更加紧张。所以，社区社会工作者走访居民了解情况的时间较少，主动组织居民、服务居民的时间、精力相对较少。许多社区社会工作者对本辖区大部分居民的职业等基本情况都不了解。通过对居民的调查显示，近半数的被调查者认为社区提供的主动服务不够，有部分被调查者认为自己向居委会反映问题时，社区社会工作者接待热情，但往往行动不力，或没有行动。而针对这种情况，社区社会工作者则认为：“经费主要来自政府，拿政府的钱不得不代政府承担各类行政性工作，由于人手有限，搞更多活动、服务实在有些力不从心。”

4. 兼职社区社会工作者队伍有待完善

目前尽管一些社区拥有了一定数量的以社区党员、居民积极分子和在校大学生为主体的志愿者队伍，定期不定期地开展服务居民、组织活动等工作，但有关福利性、服务性、公益性的活动，大多由政府部门如工会、共青团推行和提供，主要通过行政渠道引导志愿者参加，而专业的社会团体和社会服务机构介入社会工作不多，较为专业化、固定化的社区社会工作者兼职队伍较为缺乏，所以社区社会工作者兼职队伍还需要进一步有目的地培育和扶持，需要完善相应的政策为他们组织活动提供各种条件，健全各种保障措施等。

5. 社区社会工作者培训工作还有待进一步改进

尽管近几年相关主管部门都对社区社会工作者进行各类培训，但调查发现，许多社区社会工作者认为培训内容主要集中于一般知识普及性尤其是政策法规类的培训，理论性较强，实务性较为缺乏，尚不能满足他们实务能力的需求。在培训形式上，通常采用灌输式为主的教学方法，教师和学员交流互动和解答难题不多，学员之间相互交流学习的机会更少，不像其他培训班采取案例式、研讨式等丰富的教学形式。而且培训往往规模较大，缺乏针对性，对提高社区社会工作者的实际工作能力帮助有限[2]。

（五）社区文化缺失，居民社区意识不强，参与不足

社区治理是一项综合性很强的系统工程，固然需要坚实的物质基础，但人文精神是社区治理的灵魂。一个社区良好的文化环境，是大多数居民生活中不可缺少的部分。从影响社区居民衣食住行条件的改进、文化设施的改善，到价值观念、社会关系等的协调，都是社区文化建设的重要组成部分。进步的、丰富多彩的文化生活，和谐融洽的人际关系，高尚的道德情操等等，都是社区文化的目的和要求。

然而，在现实中即使社区治理中有社区文化建设的重要内容，但也往往流于形式，缺少社区意识、社区情感和人文精神的等现象很普遍。社区文化的缺失易导致居民对社区缺乏认同感，当政府依靠强势行政来突破这一障碍、推进社区文化建设时，社区居民作为被动者往往对于政府供给的外在文化不予接受，表现为用脚投票，即集体冷漠或不参与[2]。

另外，我国公民的参与意识普遍淡薄，社区活动的参与程度不够。据统计，参与社区活动的人员中将近70%的人是离退休人员，中小学生占了10%左右，中青年仅占20%，而且如果没有单位强制性组织参与，中青年的比例将会更低；从收入、文化程度来看，居民收入、文化程度越高，社区参与率越低。由于社区建设的时间不长，居民还没有摆脱单位体制的影响，只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感。社区意识不强，导致社区建设的动力支持不够。

（六）社区居委会与辖区的关系尚未理顺

一些社区内的自治组织如业主委员会不能正确处理与其他组织的关系，拒绝合作。另外，一些高档社区的物业委员会拒绝、排斥社区委员会的工作，给社区治理带来很多困难。

（七）城市社区志愿者队伍建设急需加强

1. 发展落后，重视程度不够

在西方发达国家，志愿精神深入人心，很多青少年很小就被灌输了“回馈社区”的精神，社区志愿服务拥有广泛的群众基础和良好的社会声誉，并已逐渐步入组织化、规范化和系统化的轨道，形成了一套完整的运作机制。当前，中国也渐渐意识到社区志愿服务在维系社区居民感情，维持城市以及整个社会稳定，改善生活水平等方面的重要作用，但在为社区志愿服务组织提供经费和政策上的扶持方面，在引导建立社区志愿服务科学的社会评价和相应的激励机制方面，仍然缺乏制度化和规范化的政策。同时由于受传统观念束缚，人们对志愿服务的认知度不高，并且媒体对志愿服务、志愿精神的宣传力度不够，也直接导致了人民群众对志愿服务认识不足，参与度不高。正因为这些外部环境的缺失，限制了外部环境对志愿服务的激励功能。

2. 创新程度不够

在激励机制方面，社区主要强调社会回报和社会荣誉激励机制，如“等时储蓄”、“道德银行”和“时间银行”激励机制，它们往往强调的是一种具体的、有形的回馈，甚至带功利色彩来吸引人们参与公益事业。缺少创新，忽视了“无形”的回报，激励机制应该是一个双向互动的循环模式，在付出志愿服务的同时，志愿者们也需要被提供服务。

三、完善社区治理的对策与建议

（一）树立治理观念，推动多元治理

明确政府职能的有限性，按照多元合作的治理理念，合理地界定政府职能，理清政府与其它社区组织的关系，在政府与非政府组织之间建立既分工又合作的良性互动状态，促进社区治理主体由单一化向多元化方向发展，积极培育公民社会和社区中介组织，充分发挥多元主体在社区治理中的互补作用，并通过治理主体的多元化，实现社区公共事务治理过程中不同主体的“各司其职，各负其责”，从而使政府的部分社会管理职能向社会转移，避免政府“越位”与“缺位”现象的发生。

（二）建立社区独立财务、建立社区治理专项资金

建立社区独立财务，使得社区居委会拥有社区治理经费的支配权，这不但能逐步转变“拿了政府的钱就要替政府办事”的传统观念，加强社区居委会的自治性，而且还能使社区居委会获得更为稳定的财政来源。社区居委会建立独立财务，能够改变居委会无财务支配权的不合理状况，使社区居委会在城市社区治理中的主体地位得到实质性提升，这样不但增强了居委会在社区治理中能力，而且也能进一步明晰政府与居委会两大社区主体间的关系，有利于社区治理主体的互动，从而实现社区的善治。

社区要实现善治，单靠政府财政的这一部分拨款是远远不够的，还需要得到社会各方的资助和支持。随着市场经济的发展，社会捐赠也是社区治理经费的一个重要组成部分，而更多依靠于社会的非政府方向也正是与社区治理的基本精神相符合的。

（三）发展民间组织，培育社会力量

从我国的现实状况来看，由于长期受传统观念和管理模式的影响和束缚，人们对民间组织的培育和发展依然缺乏足够的认识，加之公民社会基础薄弱，使得我国的社区民间组织发展并不是很快。因此，要充分发挥社区民间组织在社区治理中的作用，还需要各方面积极努力。首先，尽快完善相关的法律体系，加强管理；其次，政府要加强对社区民间组织的合理培育，积极为社区民间组织的发展创造良好的外部环境，通过各种有效措施，鼓励、引导社区民间组织的成立和发展，政府在对民间组织的培育过程中，应该坚持不强迫、不限制、不放任的方针；再次，为民间组织提供必要的经费支持，加强其自身造血功能。

（四）加强社会工作者队伍建设

建立社会工作的“专业意识和职业意识”，认识到社会工作是一种专业化和职业性很强的工作；建立健全完善的社区工作者法规和政策，进行正确的引导；招聘社会工作专业的毕业生和有实务工作经验的社会工作者加入到社区工作者的队伍中来；利用“政府购买服务”的模式，在社区治理过程中引入专业的社会工作服务；加强现有社区工作者的专业培训，应进行专业的理论、方法和各领域实务的培训。

（五）充分开展志愿者组织活动

志愿者组织在社区治理中扮演着重要的角色，它与政府共同推进了和谐社区的建设。发展壮大社区志愿者服务队伍，规范志愿者活动程序。合理开展志愿服务，完善志愿者服务体系。发挥党员注册志愿者在志愿服务中的作用，做好社区志愿服务的反馈与总结。

[1] 胡锦涛.在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话[R].人民日报,2006-10-19(01).

[2] 潘小娟.社区行政化问题探究[J].国家行政学院学报,2007 (1).

[3] 万雪芬.和谐社会视阈下的社区社会工作者队伍建设[J].江南论坛,2009(6).

[4] 邵甜甜.论和谐社会构建下的社区治理[J].四川行政学院学报,2006(2).

（责任编辑、校对：韩立娟）

The Community Governance under the Construction of Harmonious Society in Tangshan

ZHAO Min1, DOU Xue-wei2, WANG Yang2

(1. Department of Education, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China; 2. Department of Economics and Management, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

Since the 1970s, the pattern of community governance has changed from purely administration to community governance. It reflects the enormous changes in the theory of social management, but also reflects the complex modern social development. How to develop and promote the community governance in the context of harmonious society? It is the important theoretical and practical problems placed in front of the researchers and the decision-makers of major. We want to find a feasible path about the community governance and the community development based on the experiences to guide the harmonious society and harmonious community building in theory.

harmonious society; community governance; community social work; community culture

唐山市社科联重点项目（TSSKLZDKT2010-010）

2011-06-12

赵民（1963-），女，山东寿光人，唐山师范学院教育系副教授，研究方向为教育基本理论、教育管理、民族教育政策。

D669

A

1009-9115(2011)04-0100-05