中美食品安全风险规制体系的比较分析
2011-08-15张念强
张念强
(华东政法大学,上海 200042)
中美食品安全风险规制体系的比较分析
张念强
(华东政法大学,上海 200042)
应通过设置全国统一的食品安全规制机构以及允许受害人对规制主体的规制失职提起行政诉讼等方式,完善我国的食品安全风险规制机制。
食品安全;风险规制;风险社会
一、美国的食品安全领域风险规制体系
1.食品安全领域需要制定规制风险的措施
现代社会是一个风险无处不在的社会,随着科学技术革命的不断推进以及资讯网络的高度发达,人们面临着越来越多的因环境、核能、医药、消费品、化学品乃至食品工程所释放出来的风险,并且这些风险在度量上具有不确定性,它可能会带来无法弥补的损害,甚至带来多米诺骨牌式的连锁反应。特别是在食品安全领域,其所包含风险的危害性显得更为明显,因为“民以食为天”,食品是人类赖以生存和发展的物质基础,食品质量与安全关系到人类的健康、社会的稳定和经济的发展。随着社会的不断进步,人们对于食品的数量和质量需求都呈现不断增加的趋势,传统意义上的“克服饥饿、解决温饱”的理念已经遭到摈弃,取而代之的是对于食品的“多样化”要求,这就使得生产食品的企业不断改进自身的食品工艺和技术,而食品的工业化水平不断提高则必然导致各种形式的化学制剂被添加到食品之中,食品领域的风险因此而增加。“世界卫生组织称,食源性疾病发病率呈上升态势,即便是在工业发达国家,每年患食源性疾病的人群比例已经超过30%。在美国,估计每年发生的食源性疾病有7600万起,住院治疗的有325000人,导致死亡的有5000人左右。”[1]
如何规制这诸多领域特别是食品安全领域的风险,成为了现代政府所面临的共同难题。因为面对这些不可估量的风险,只有政府有能力采取一种积极作为的方式去规制这些可能出现的风险,其他主体在此方面会略显力不从心。因为“风险的泛在性、不确定性以及危害性使得个人对风险缺少足够的认知,也欠缺相应的信息和知识,无法从容不迫地去应对风险;而风险问题通常又涉及到大量的科学政策问题,自由市场很难去对诸多社会现象所蕴含的风险和收益进行评估,在不同的甚或难以相互权衡的价值之间进行衡量;因此,风险社会要求行政法的转型,要求必须结合国家和社会的力量,进行有效率的风险规制。”[2]正因为如此,在现代行政法学意义上,通常将风险规制界定为:政府运用公共权力,通过制定一定的规则和措施,对个人和组织的行为进行限制与调控,以达到降低风险的危害性的目的。从本质上而言,笔者认为,政府制定规制措施是行政权力运行的结果,其必须符合行政法上的合法性原则,并符合合理性的要求。
具体到食品卫生领域,鉴于保障食品安全的重要意义,世界上大多数国家都非常重视食品领域的安全,都采取了符合自己特点的规制措施。其中美国经过近几年在食品安全领域所推行的改革,已经形成了一套比较高效的食品安全规制体系。了解其规制风险的手段和体制,将有助于建立和健全我国食品安全风险规制体系。
2.美国食品安全领域风险规制体系的内容
美国食品安全规制经过多年的发展,已形成了一套从农场到餐桌的全程规制体系,使得美国成为世界上监控措施最严格、产品最安全的国家之一。笔者以为,从广泛意义上来说,美国在食品安全领域的风险规制体系应该包含两个方面的内容:一方面是指美国食品安全风险管理体系,另一方面是指对风险规制措施的审查体系。现分别介绍如下:
(1)美国食品安全风险管理体系。美国的食品安全风险管理体系包含以下三个方面的内容,即风险管理的主体、风险管理的程序以及风险管理的保障[3]。具体而言:
首先,美国食品安全风险管理的主体。美国建立了地方、州和全国的每一个层次相互配合,管理机构联合规制的风险管理体系,以协调管理全国的食品安全问题。其管理主体是由1998年8月设立的总统食品安全顾问委员会综合协调,卫生部、农业部、环境署等多个部门具体负责的综合性规制体制。规制机构有设置在卫生部下的食品和药品管理局、美国农业部下的食品安全检验署和动植物卫生检验署及美国国家环境保护署等。
其次,美国食品安全风险管理的程序。美国的食品安全风险管理的基本程序主要包括四个方面,即风险识别程序、风险估测程序、风险控制程序和风险沟通程序。风险识别的主要手段是运用数据说明关于潜在风险的不同显现水平、模式,并说明哪些数据对风险的特征描述最相关,并对它们的影响范围、影响时间、影响人群、影响程度进行分析;风险评估则是在风险识别的基础上,联邦食品管理机构通过把风险发生的概率、损失的程度,结合其他因素综合加以分析,评估急性风险的短期发作和慢性风险的长期发生所造成的影响;风险控制是美国食品风险管理的核心,主要是通过“生产标准体系”、“质量认证体系”以及“食品召回”等制度加以实现;而风险沟通则是指风险管理部门将风险分析程序向社会大众公开,接受社会大众的评论和建议,以发挥群策群力的作用。
第三,美国食品安全风险管理的保障。这主要是通过技术保障和相关政策保障来实现。其中技术保障来源于质量安全标准体系;政策保障的基础则是完善的食品法律法规体系,如《食品药品法令》(FDA) 等。
(2)对风险规制措施的审查体系。在美国的三权分立的政治体制下,法院有权对政府的抽象行政行为以及具体行政行为进行审查。由于政府出台规制风险的措施是公权力运行的结果,其必须满足合法性的要求,因此,政府出台的食品安全规制措施也在美国的司法审查范围之内,法院对政府的风险规制措施进行审查主要以以下两个原则为依据:
一是实体性规则:“严格查看”原则。自20世纪六七十年代以来,美国在食品安全、卫生以及环境领域的法令不断增加,与此同时,法院审查政府规制机构的规制行动的法理也不断丰富和发展,其面临的基本的任务是审查风险规制是否基于了合法的目标。在有关食品安全领域的规制审查中,美国法院坚持的是“严格查看”原则[4],即禁止“不为实质证据所支持的”食品卫生与环境规制或构成“任意、反复无常的自行裁量权滥用”。
二是程序性原则:正当程序原则。美国是注重程序公正的国家,美国的食品行政管理机构制定规章必遵守美国程序性法律规定,因此在审查政府的规制措施时,除了在遵循“严格查看”这一实体性原则之外,还要求政府的规制措施符合正当的程序性要求。如前所述,政府在食品安全领域的规制措施的出台要经过风险识别、风险估测、风险控制和风险沟通等四个步骤。当政府的规制措施、政府出台的程序存在不当的情况下,法院可以以此为由撤销相关规制措施。
总的来说,美国在食品安全领域的规制体系是比较完善的,在此体系中包括健全的法律体系,统一明确的管理主体,科学的规制程序和控制措施,严格统一的标准体系,严密的风险防范监控措施以及健全的司法审查体系等等[5]。
二、中美食品安全风险规制体系之比较
随着中国的不断发展,对于食品安全领域内的风险规制体系也越来越完善。虽然与美国在社会制度、文化背景等方面存在着极大的差异,但在食品安全的风险规制领域,中国的食品安全规制体制与美国非常相似,二者的食品安全规制在法律法规建设、行政机构的组成、职能划分等方面具有很强的可比性,并且在现实中,特别是在改革开放以后,中国食品安全规制体制改革也参考和借鉴了美国经验。因此,本文将以美国作为对比对象,论述两国在食品安全风险规制体系方面的相同点和不同点。
1.在食品安全领域风险规制主体方面的异同
中国食品安全规制主体主要由中央机构及地方机构组成。在中央层面的食品安全规制机构主要有:国家食品安全委员会、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、食品与药品监督管理局、商务部、农业部、国家环保总局、卫生部等;在地方上主要由县级以上各级人民政府作为食品安全的风险规制主体。与美国相比,两国在规制主体方面既有相同点,又有不同之处。
相同点表现为:首先,两国的规制主体的基础都不是单一的,而是多部门多级别架构的风险规制体制,在横向上,中央或联邦都有各司其责的庞大机构;纵向上有中央与地方或联邦与地方各级的规制。其次,两者在规制主体中都有相应的统一规制的职能机关,美国是以总统食品安全委员会为最高权力机关,而中国在2009年机构改革后,为了“加强食品安全和安全生产规制体制建设”成立了国家食品安全委员会,成为食品安全领域的统一规制职能机关。
3.在作风建设方面,班子成员要认真落实劳动跟班制度。每天深入到井站、现场,并要求班子成员必须做到“三要三不要”,即:要吃苦在前,享受在后,不要计较个人得失;要求职工做到的自己首先做到,不要损害集体利益;要求急难险重的任务冲锋在前,不要计较个人名利。
两国在食品安全风险规制领域的不同点主要表现为行政机构权责划分的特质不同,美国对食品安全规制机构划分的一个重要基础是食品安全本身的特性,而中国式的体系主要是从行政本身的角度来划分。即“美国式的划分主要建立在食品安全学的基础上,而中国式的划分是建立在行政学的基础上,美国对于肉、蛋、禽、海鲜品等分别规定了不同的规制机关。同时,各规制机关之间规制范围没有出现冲突的地方,而中国式划分,对各行政规制部门职能的描述是概括化、政策化的语言,使得中国食品安全规制十分的模糊。”[6]
2.在食品安全领域风险规制的运作体制方面的异同
从我国的规制体制方面来看,我国在食品安全领域的规制原则是一个环节由一个部门规制,规制方式以分段规制为主,品种规制为辅,如质监部门对食品生产领域、工商部门对食品流通领域、食品药品监督管理部门对餐饮服务活动实施监督管理。
由此可见,两国在机制运作方面的相同点是都基本实现了对食品安全的风险进行全程规制,但不同点则主要表现为:美国对食品安全领域中的风险更加注重的是事前规制,通过运行有效的风险评估体系在事前进行风险规制,而中国则更加注重的是事后规制,利用事故调查、产品抽查等手段来实现对食品安全的管理,这是一种相对而言比较传统的风险规制方式。
3.在食品安全领域风险规制的立法方面的异同
相同点表现为两国在食品安全的风险规制领域都有一部基本法律来保证食品安全方面的立法。在中国表现为《食品安全法》的颁布,而在美国,自《食品、药品和化妆品法》颁布后,此后出台的与食品安全有关的法律大都以该法所确立的基本框架为前提。
不同点则主要表现为有关食品安全的法律法规的层级不同,在美国,除了有关食品安全的基本法之外,其他的有关食品安全领域的规范,如农兽药,检验检疫,添加剂标准,病原性防范等规范方面,都是通过制定法律的方式予以规制;而在我国,食品安全领域的规范大多数是以行政法规、部门规章或者地方性法规的方式出现,这使得我国的食品安全领域的法律规范缺乏系统性、规范性。
此外,在对风险规制措施的审查方面,两国由于制度背景的原因,表现出的差异也非常明显。在美国,作为司法机关的法院有权力对行政机关作出的规制措施进行审查,如发现其不合法,违反了“正当程序”原则,可以撤销行政机关的规制措施,而在中国的行政诉讼制度下,法院只能审查行政机关的具体行政行为,不能完全审查行政机关的规制措施。
三、完善中国食品安全领域风险规制体系的路径选择
通过上文中美两国在食品安全风险规制体系方面的对比,可以发现中国的食品安全规制体系存在着一些不足之处,如法律法规体系不完善、规制主体比较混乱,等等。从完善食品安全领域风险规制的角度出发,可从以下两个方面着手,克服我国食品安全风险规制体系中的不足,完善风险规制体系。
1.针对我国目前规制主体混乱的局面,应该改进我国食品安全规制体制,设置全国统一的食品安全规制机构
通过与美国的对比发现,美国对食品安全管理是由总统食品安全顾问委员会综合协调,卫生部、农业部、环境署等多个部门具体负责的综合性规制体制,并且各部门之间分工清楚、职责明确,确保了美国是全世界最安全食品国家之一。而我国虽然设有食品安全委员会,但它的职能更多的是协调作用,并没有直接的管理权力,实际上在我国食品安全规制体制下,采用的是处于同一权力水平上的多个部门负责的多部门规制体制,这样就会经常出现“有时一个环节多个部门插手,有时多个环节一个部门监督,多个执法部门的权限不清、政出多门、相互矛盾,管理重叠和缺位现象突出,好事大家一起管,坏事谁也不管,牵涉到责任问题,部门之间互相推诿,谁也不愿意最终担责。整个体制错综复杂,由此导致规制缺位”[7]。
针对这种现象,应该设置全国统一的食品安全规制机构,这样就可以改变我国目前行政规制机构各自为政的现象,提高食品安全规制的工作力度与效率;可以减少部门之间职权的重叠交叉,减少一些不必要的浪费,提高效率;可以减少对产品违法的以及不协调的处理,从而降低这种处理可能带来的风险;可以统领全国的食品安全活动,把资源调配到最需要的地方,以发挥其最大效用。
2.针对我国对规制措施审查不足的局面,应允许受害人对规制主体的规制失职提起行政诉讼,完善相对人的救济机制
在美国,法院有权对政府的一切规制行为进行司法审查,而在我国的行政诉讼制度下,法院不能在事前对政府的规制措施进行审查,唯一有可能的救济途径就是通过事后行政诉讼的方式加以弥补,但这种救济也仅限于因政府的具体行政行为所产生的损害。鉴于大多数规制行为一般都被视作抽象行政行为,从这个意义上来说,在我国,对于因为政府规制失职或者规制不力造成的损害,受害人目前还不能对规制机构提出行政诉讼,这会导致因为食品安全问题而受害的人权益得不到保护的局面。
因此,在重大食品安全事故中,应该允许受害人对政府的行政不作为或者行政行为不力提出行政诉讼,监制机关因为有了行政诉讼的压力,会更好地履行自身对食品安全的规制职责,促进我国食品安全领域风险规制体系的完善。
当然,除了以上两个方面的建议外,在其他方面也有很大的完善空间,如需要完善食品质量安全法律法规体系、建立我国食品安全信息系统,以及健全我国食品安全标准体系等等。总的来说,通过借鉴美国的相关经验以及自身体系的不断完善,我国食品安全领域风险规制体系的科学化的目标一定能得以实现。
[1]沈岿.食品免检制之反思——以风险治理为视角[J].法商研究,2009,(3).
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[5]李怀,赵万里.发达国家食品安全规制的特征及其经验借鉴[J].河北经贸大学学报,2008,(6).
[6]李灿雄.中美食品安全规制体制比较研究[D].南华大学,2010.17.
[7]褚保金.美国食品安全管理体系对我国的启示[J].经济体制改革,2006,(3).
Comparative Analysis Between American&Chinese Food Safety Risk Regulation System
ZHANG Nian-qiang
(ECUPL,Shang hai 200042,China)
Should through the setting ofa unified national food safety regulation institutionsand allow the victim to regulation subject regulation dereliction of administrative litigationmeans such as perfectour country's food safety risk regulation mechanism.
risk society;risk regulation;food safety
D912.294
A
1009-6566(2011)02-0106-04
2011-03-02
张念强(1987—),男,安徽人,华东政法大学法学硕士研究生,研究方向为宪法与行政法学。