基于治道变革视野下的资源型城市可持续发展问题——以甘肃省华亭县为例

詹彦凯

（华侨大学公共管理学院，福建 泉州 362021）

基于治道变革视野下的资源型城市可持续发展问题
——以甘肃省华亭县为例

詹彦凯

（华侨大学公共管理学院，福建 泉州 362021）

资源型城市在我国的现代化建设中做出了突出的贡献，但也因其特殊性，现阶段面临着严峻的可持续发展困境。资源型城市发展的困境系由过时的政府治理模式导致，要实现资源型城市的可持续发展，必须转变政府的治理模式，发挥政府的引导作用，进而实现资源型城市的可持续发展。

资源型城市；可持续发展；治道变革

一、资源型城市的定义及其发展规律

（一）资源型城市的定义

资源型城市是随矿产资源和森林资源的开发而兴起，并以资源开采为主导产业的城市。在国际国内学术界有以下几种说法：一是指向社会提供矿产品及其初加工品等资源型产品的一类城市。二是指依托资源开发而兴建或者发展起来的城市，作为一种特殊类型的城市，其主导产业是围绕资源开发而建立的采掘业和初级加工业。三是指伴随资源开发而兴起的城市，或者在其发展过程中，由于资源开发促使其再度繁荣的城市［1］。大体来说，资源型城市就是指以当地森林和不可再生性自然资源开采和加工业为主导产业，在一段时期内主要依靠资源型产业作为整个城市经济发展支柱的一种特殊工业城市和地区类型。华亭县位于甘肃省东部、关山东麓，地处陕、甘、宁三省（区）交汇处，素有“煤城瓷镇”之称。主要矿藏有煤炭、陶土、坩泥、石灰石、石英砂等。其中煤炭储量33.74亿吨，占全省煤炭储量的40.2%，是全国13个重点产煤基地、西北3大产煤矿区之一，也是甘肃省煤、电、化、运一体化综合产业开发的核心区，是一座典型的资源型城市。

（二）资源型城市的发展规律

资源型城市是伴随着资源开发而兴起的城市，故而资源型城市的发展规律和资源型产业的发展规律是一致的，资源型产业的发展会经历开采建设期（投产，资源量多），达产稳定期（达到设计生产能力，储量尚多），成熟期（稳产，资源量开始减少），衰退期（减产，资源量趋于减少），最后关闭（不产出，资源枯竭）。在资源开采初期成本相对较低（不包括一次性投入）收益相对较高，随着资源的耗竭，开采难度越来越大，成本越来越高，收益逐步减少，即所谓成本递增，收益递减。而资源型城市的发展也因为资源型产业的特点而呈现出相应的规律，即经历兴起期、繁荣期，之后如果能够实现产业结构转型，资源型城市会迎来自己发展的新生期，如果未能实现转型，就会出现“矿竭城衰”的悲剧。为避免这种悲剧，资源型城市走可持续发展的道路是必然选择。

二、现阶段资源型城市可持续发展的困境

（一）产业结构转型单一，过度依赖资源产业

资源型城市是因资源开发而形成的城市，在其发展中往往形成资源型产业独大，第一、第三产业薄弱的产业结构。而资源型产业的兴衰又依赖于资源存量的多少现阶段全国资源型城市共118个，占全国城市总数的18%。近些年随着我国2/3的矿山进入中老年期，1/4的资源型城市面临资源枯竭［2］。而一旦资源枯竭，资源型产业衰落，替代产业又发展不足，那么“矿竭城衰”的局面不可避免。甘肃华亭90%的产煤都是以燃煤的形成走上市场，附加值很低，煤炭采掘收入分别占全县GDP和地方财政收入的73%和78%，农业发展缓慢，第三产业畸形发展。三次产业结构为8.90：78.93：12.17，与上年相比，第二产业所占比重增加7.1个百分点，第一、第三产业所占比重分别减少3.43、3.67个百分点［3］。华亭县现探明煤炭储量34.7亿吨，近年来，随着矿区开采规模日益加大，据测算按年稳产2000万吨计算，只能稳产50年，而乡镇煤矿剩余可采储量仅为2000多万吨，整体可采不到20年，可持续发展问题突出。

（二）环境污染严重，生态遭到破坏

资源型城市的发展是建立在对资源的开发的基础之上的，无论是计划经济时期还是改革开放之后，资源型城市一直都只注重开采而忽视环境保护，致使现阶段资源型城市生态环境问题特别突出，例如地表植被被破坏、地下水匮乏、河水断流，地表塌陷，水土流失，土地沙漠化，以及“三废”污染等问题严重。华亭县每年由于煤炭开采新增塌陷面积在3000亩以上，塌陷区面积不断扩大流经城区的河流也因矿业排污，污染严重［4］。生态环境的恶化严重地影响了资源型城市的可持续发展。

（三）贫富悬殊，城乡二元结构明显

资源型城市的发展因其特殊性必然是不均衡的发展，首先是对资源的开采，其次是伴随着资源开采的城市建设，最后才是向周边农村的辐射。在收入分配中，亦是资源型企业，政府财政优先，通过涓流效应，这部分收入会转化为消费流入城市商业，服务业从业人员手中，而资源型城市的农民很难分享到资源开发所带来的收益，所以资源型城市不仅城市中贫富差距悬殊，而且城乡二元结构异常明显。而可持续发展的一个重要的因素即是追求公平，注重当代人内部的公平和代际公平，一方面，生活在贫困状态的人们会更关心当前的生存问题，对保护环境资源以供未来之用不感兴趣，换言之，这样的社会中会存在很高的社会贴现率，从而导致广泛的掠夺式开发和普遍的短期行为。另一方面，贫困状态下的人口缺乏人力资本，这就使他们缺乏以可持续方式利用自然资源的能力［5］。而收入分配不公也会引起社会动荡，危及地区的经济社会发展，2007年的瓮安的群体性事件的深层原因就是开发当地资源，而本地人承受资源开发所带来的环境污染而没有得到相应的补偿。甘肃华亭在这方面也表现突出，华亭县2008年城市人均可支配收入为11200元，农村人均纯收入2180元，2009年城市人均收入13800元，农民人均纯收入3308.2元［6］，而作为华亭县资源开发主体的甘肃华亭煤业集团的职工平均工资是6万余元，可以看出整个地区贫富悬殊，城乡二元结构明显。

（四）社会风气奢靡，可持续发展意识薄弱

如上所述，资源型城市的城镇人均可支配收入要高于全国平均水平，而资源型企业员工的收入更是远高于全国平均水平，而近年来资源的价格稳步上升，又造就了一批新的百万甚至千万富翁，所以资源型城市的购买力异常旺盛，加之资源型城市一般分布于较偏远地区，人们的知识文化素质水平相对偏低，这造成了资源型城市奢侈品消费旺盛，社会风气奢靡，人们缺乏可持续发展的意识。韦伯在其名著《新教伦理与资本主义精神》中充分论述了人们的精神文化对经济发展的重要性，甚至是决定性因素，如果资源型城市的人民缺乏可持续发展的意识，何来经济转型的努力，所以这种不良的社会文化氛围极不利于资源型城市的可持续发展。

（五）城市布局不合理，规模效应不强

资源型城市是伴随着资源开发而兴起的，而资源的分布不可能是集中的，这就造成了资源型城市“点多、面广、线长”的城市布局，形成以各个矿区为中心的小型卫星城、学校、医院，集各种基础设施都处于一种低水平重复建设状态，这在无形中削弱了中心城区的经济聚集作用，而且一旦矿区资源枯竭，那里很快就会被废弃，故而城市的规模不经济现象严重。华亭县在这方面也表现明显，形成了多点布局的城市格局，教学、医疗、社会娱乐等原本不宽裕资源被严重分散，而一些城镇如安口镇因为安口煤矿、杨家沟煤矿的相继停产，经济迅速衰退。

三、基于公共管理角度的资源型城市可持续发展的困境原因探析

在新中国成立后我国的公共管理模式经历了两次转变，即从政治导向型到经济导向型，从经济导向到公共服务型导向的转变［7］。在一定的时期这三种不同的政府的价值取向都有其存在的历史意义，对中国的发展建设起到了推进作用，但随着时间的推进，前两种公共管理模式日益和现实需求不符，被新的公共管理模式代替。1978年十一届三中全会召开，做出了全党的工作重心从阶级斗争到经济建设的决定，标志着经济导向型政府的价值取向正式确定。三十多年改革开放的辉煌成就，展现了经济导向型政府的成功。但随着时间的推进，这种以经济建设为中心的政府治理模式带来的弊端越来越明显。第一，片面追求经济增长使我国付出了沉重的资源代价；第二，片面追求经济增长导致生态环境受到严重破坏，矿产资源、森林资源遭过度采伐，土地被过度利用或滥用，环境污染极为严重；第三，片面追求经济增长导致经济与社会发展之间的严重失衡问题；第四，政府直接充当经济建设的主角，使政府过深地介入经济运行之中，从而会影响到国民经济的健康发展；第五，片面追求经济增长使政府在很大程度上忽视“三农”问题的解决；第六，片面追求经济增长使政府权力过深地介入到经济运行之中，从而导致“权力寻租”，腐败现象愈演愈烈；第七，片面追求经济增长造成了政府越位、缺位、错位现象严重，导致公民的需求得不到有效满足，从而影响到人的全面发展；第八，片面追求经济增长造成了政府越位、缺位、错位现象严重，政府职能转变一直未能到位［8］。经济导向型政府造成的弊端在资源型城市中表现得异常明显，所以笔者认为正是经济导向型政府这种治理模式造成了资源型城市可持续发展的困境。

（一）片面追求GDP的增长，忽视资源的承载限度

由于政府工作以经济建设为中心，政府官员的个人仕途与地方经济的发展紧密相关，在这种工作思路中，出现GDP崇拜就不足为奇，而资源型城市的发展本身就是建立在对资源的开采基础之上，如果强调高速的经济增长，那么就只有加大对不可再生资源的开采利用。虽然这在短期内能迅速地增加地区的GDP，但这种线性的增长方式显然是不可持续的，一旦资源耗竭，就面临“矿竭城衰”。

（二）在环境保护方面政府的“不作为”，重开发不重保护

由于片面追求经济发展，追求高速度，缺乏环境保护意识和可持续发展观念，在资源型城市发展中政府对环境污染几乎是睁一只眼，闭一只眼，环保局形同虚设，重开发不重保护，致使矿产资源和能源被过度开采利用，森林遭受过度砍伐，出现大面积的坍塌区，严重危及当地人民群众的生活。

（三）在精神文明建设中政府作用的缺失

在从计划经济向市场经济过渡中，政府必须担负起精神文明建设的重任，物质文明和精神文明两手抓，在向公众灌输市场伦理的同时，倡导健康消费。资源型城市的政府更应该肩负起培育市民可持续发展意识的重任。但经济导向型政府虽然表面说两手硬，但实际上有意无意间忽视了精神文明建设，导致资源型城市市民素质普遍偏低，消费理念扭曲，奢侈品消费需求旺盛，社会风气败坏。华亭在这方面也表现突出，房屋一平米均价达到2500元以上（中心城区高达3800元），远远超出同规模县城的房价水平，各种炫耀性商品在华亭随处可见，人民沉浸于消费文化中，可持续发展意识淡薄。

（四）在利益分配中的不公，致使贫富差距，城乡差距过大

由于强调经济的高速增长，而农业的资本投资回报率远低于工业（资源型城市所在地往往在山区，当地农业的投资回报率更低），这使得资源型城市的政府在实际操作层面片面发展资源开采业，忽视农业的发展，致使城乡差距巨大，二元结构明显。而在资源型城市内部的收入分配也极不合理，大型垄断企业和国家财政得到主要收益，人民群众并未分享到资源开采所带来的收益，兼之现阶段政府在收入分配中的调节力度不大，又使得资源型城市内部贫富分化严重。贫富差距、城乡差距使社会存在潜在的不稳定因素，危及社会的可持续发展。

（五）政府权力过多介入经济建设导致寻租、腐败严重

我国的市场经济并不是自发产生的，而是由政府自上而下推动建立的，所以一段时期内政府参与资源的配置是允许的，甚至是不可或缺的，基于此，李晓教授提出了政府替代说，“所谓政府替代，是指政府通过强制性的行政、法律手段，替代一部分尚不发育、残缺或运行‘失效’的市场机制，通过直接或间接地干预企业所有权、决策和经营运行等手段自觉地组织市场，实现资源的合理配置和有效运行，推动经济发展。”［9］但是，随着市场经济的逐步完善，政府就应该相应减少对经济运行的干预。而资源型城市因为其发展是建立在开矿的基础之上，政府手中有极为重要的行政审批权，这为地方政府官员的腐败提供了肥沃的土壤。山西省是我国最大的煤炭输出省份之一，当地爆出的煤老板“绑架”地方官员的新闻之多，让人瞠目结舌。而寻租、腐败不会产生任何的效益，只会增加这个社会的运行成本。

四、治道变革视野下资源型城市可持续发展的对策

治道就是人类社会治理公共事务的模式。对于人类社会来说，无限政府、人治政府、专制政府和集权政府，都是传统治道的制度平台。与此相反，有限政府、法治政府、民主政府和分权政府，构成现代化的治道构件，这些构件构成了现代治道的制度平台［10］。而治道变革就是政府公共管理模式的转变，在自有国家以来的人类社会发展历史上，公共管理领域已经发生了三次主要的范式转换，即从统治行政到管理行政再到服务行政［11］。而中国公共管理又有其独特性，即从政治导向型到经济导向型再到公共服务型的转变［12］。每一次公共管理模式的转变实质上是政府职能的转变，即政府职能与社会发展相适应的过程。张康之教授根据中外政府发展总结出有三种政府职能模式，即在近代早期，与自由主义的有限政府相伴随的是保护型政府职能模式；到了20世纪30年代，伴随着大萧条干预型政府职能模式开始建立起来；引导型政府职能模式是亚洲新兴工业化国家和地区的积极创造［13］。他指出引导型政府职能应是未来的政府的主要职能，当然这一观点有待商榷，但是对资源型城市的可持续发展来说，引导型的政府却是必要的甚至必须的，因为市场经济的本质就是承认每个人有追求个人利益最大化的权利，这在一个不完备的制度下必定会导致对资源的掠夺式开发，所以在资源型城市的可持续发展中政府要负起主要责任。

（一）变革政府的治理模式，树立可持续的发展观

1.中央政府的政策支持。中国的政治体制是高度的中央集权，虽然在改革开放之后中央与地方的关系有了一些变化—中央与地方经济关系调整中的权力下放；中央与地方政治关系调整中地方扩权［14］。但这并没有改变中央之权远大于地方的权力分配现状，尤其自93年分税制改革之后，财权收归中央，这种情况下如果没有中央政府的支持，资源型地区的地方政府就是想推行可持续发展的战略方针也是心有余而力不足。首先，中央政府应把资源型城市的经济转型可持续发展与国家整个大的发展战略相结合；其次，给予资源枯竭地区以财政补贴，也有学者论述税式补贴（马洪范，2004）的可行性，总之就是在财力上支持资源城市的可持续发展；最后，成立类似于国务院振兴东北办这样的机构，在总体上统筹安排资源型城市的发展，给予地方以技术、人才等方面的支持。

2.地方政府的治道变革。政府政府要切实改变过去那种以经济建设为中心的政府管理模式，在科学发展观的指导下，经济，社会，生态，文化协调发展，在政府内部成立与中央对口的可持续发展办公室，依据本地区的实际情况，科学规划本地区的发展方针，促进资源型城市的可持续发展。

3.建立新的考核体系。传统的经济导向型政府之所以片面追求经济的高速增长，很大原因是因为把经济增长作为考核政府及其官员政绩的最主要标准，在这种制度体系下，政府官员不得不忙于招商引资，纵容对环境的破坏，漠视民生的疾苦。要改变政府的行为方式，引入新的综合经济、社会、环境、文化，突出可持续发展的评价指标极为关键。

（二）延长产业链，实现产业多元化

在资源型城市的可持续发展中，虽然政府要起到引导的作用，但归根结底还是要通过市场的力量来实现，这里使提出整合主导产业，加强下游产业和发展替代产业三条路径。

1.整合主导产业，提高资源开发的利用率。在资源型城市的发展中往往存在着一个悖论，即宏观上资源总量日渐萎缩，微观开采上资源浪费严重。这主要是因为从事资源开发的企业众多，虽然国有企业居于主导地位，但是私人、集体小矿井依然为数不少，这些小矿井大多基础设施落后，管理混乱，在资源开采中浪费极其严重，而且往往存在安全隐患，而大型国有资源企业相对来说设施完善、管理科学、安全保障到位，在资源开采中浪费相对较少，具有明显的规模经济效益。所以可以让当地政府引导，以当地大型国有企业为主体实行兼并政策，走集约化、大型化、规范化的发展道路。2002年由甘肃省政府牵头，把原属不同部门的华亭县矿务局、华亭县煤矿管理委员会、华亭煤矿三个大型企业合并为甘肃华亭煤业集团，变之前的恶性竞争为局部垄断，不仅经济效益迅速提升，而且安全事故也迅速减少，体现了规模经济的优势，具有一定的借鉴意义。

2.加强下游产业，延长产业链。从经济角度分析，原煤燃烧价值为1，洗选价值为1.5，发电价值为3，炼成焦炭价值为3，加工成焦油增值10倍，加工成活性炭增值16倍，加工成塑料增值90倍，制成药品可增值750倍，制成合成纤维增值高达1500倍［15］。资源型城市可以依托自己的产业优势，发展下游产业，延长价值链，增加工业的附加值，具体讲就是实现煤电联营和煤炭深加工。华亭县在延伸产业链方面也有不俗的表现，华亭电厂二期扩建项目通过可研初审。华煤集团20万吨二甲醚前期工作进展良好。60万吨甲醇项目累计完成投资25.8亿元［16］，经济社会效益显著，为华亭的可持续发展打下了基础。

3.发展替代产业，实现产业结构多元化。资源型城市的产业结构往往第二产业独大，第一、第三产业发展薄弱，为了实现可持续发展，必须优化产业结构，大力扶植第一、第三产业的发展，并把产业结构的优化与解决三农问题相结合。新中国成立之初，由于历史原因，我们引进了苏联的发展模式，通过工农业剪刀差为工业化筹集资金，由此造成中国农业长期落后。而资源型城市普遍位于山区，自然条件恶劣，农业更加落后，而一个贫富分化严重，城乡之间鸿沟明显的社会显然是不可能实现可持续发展的。因而资源型城市想要实现可持续发展，必须实行工业反哺农业，发挥政府转移支付的职能，利用工业所得利润发展农业，推进新农村建设，切实增加农民收入，实现城乡之间公共物品供给均等化，缩小城乡差距，只有这样才能实现资源型城市的可持续发展。河南焦作市是一座典型的资源型城市，在实现产业结构转型中重视旅游业的发展，不失为一种可操作的实践模式。1999年，焦作市旅游综合收入1.48亿元，占全市GDP的比重不足1%；到2006年，焦作市旅游综合收入73.97亿元，在焦作市GDP总量中比重超过了10%［17］。华亭县在发展中也注重产业结构的优化，依托本地丰富的人文旅游资源，打秦皇祭天的文化品牌，米家沟、双凤山公园扩建项目全面完成，莲花湖3A级景区通过国家命名。推动乡村旅游业快速发展，建成了西华生态观光农业示范长廊，新建“农家乐”32户。实现旅游综合收入6495.3万元。华亭县发展特色农业成绩斐然，“华亭大黄”、“华亭独活”、“华亭核桃”地理商标通过国家核准注册，经济效益显著［18］。

（三）加强区域合作，建立区域性中心城市

1.理顺政府间关系，加强区域合作。市场经济发展要求国家市场的统一为前提，政府间关系的横向阻隔造成了市场的分割，阻碍了资源和要素在地域上的自由流动，降低了整体的经济效率，因此政府间的合作使他们获得了“共赢”的机会，有助于全社会的发展［19］。这在资源型城市的可持续发展中显得尤为重要，因为资源型城市是处于一个经济体系中，而不是一个封闭的经济体，不能以一城论一城，而应该把资源型城市的产业结构转型放在一个大区域中加以考虑，这就需要当地政府与邻近地区的政府之间的良性互动，建立区域经济合作圈。华亭县地处陕甘宁三省交汇处，203、204国道，天平、宝中铁路穿境而过，交通发达，因此应该把华亭县的发展和邻近的平凉、宝鸡、天水相联系，在作为以上城市的能源供给地的同时，发展休闲旅游和特色农业。

2.统筹城乡发展，建立区域性中心城市。在资源型城市的发展中，城市布局不合理，城市服务功能不强一直是一个严重的制约因素，所以必须依据当地的情况，进行科学规划，改变之前有建设无规划、低水平重复建设的局面，加强中心城区的经济聚集作用，完善卫星城的社会基础设施，建设先进的公交系统，打造区域经济中心，实现区域经济良性互动统筹城乡发展，加强其极化效应和辐射效应，真正做到规模经济。华亭县在《华亭县城总体规划2010—2030》中对华亭县城的定位为华亭县政治经济文化中心，平凉地区中部片区次中心，这个城市定位应该是比较准确的。

（四）加大对环境，社会，文化事业的投入

可持续发展是经济、社会、环境、文化相协调的发展，资源型城市在其发展中无论是环境保护，社会建设还是文化发展都留下大量的历史欠账，在这方面政府必须发挥主导性作用，加大对环境、社会、文化事业的财政投入，发挥政府的财政转移功能，保障低收入人群的正常生活，建立综合各项指标的政府考评体系。同时借助社会本身的力量，积极和非营利组织合作，为非营利组织发挥作用提供制度上的保障，切实做到生态保护、社会建设、文化发展与经济建设相协调。华亭县近年来在上述方面有了巨大进步，华亭县2008年环境质量进一步提高，二氧化硫、氮氧化物年日均值控制在国家一级标准之内。城乡饮用水水质达标率继续保持在100%，地面水水质达到国家3类标准。城市绿化覆盖率达到80%。区域环境噪声和交通干线噪声分别控制在了国家规定的排放限值之内。全县在岗职工工资总额110021.8万元,比上年增长31.4%。在岗职工年平均工资41123元，比上年增长28.9%。城镇居民最低生活保障人数8450人，农村居民最低生活保障人数10100人，社会救济人数20726人，享受低保人员数占救济总人数的比例89.5%，社会建设取得可喜成就［20］。

综上所述，资源型城市可持续发展面临着巨大的困境，而且这些困境很大程度上是由于政府不合时宜的公共管理模式所致，必须通过政府自身革命，转变公共管理模式，实现治道变革，改变以往GDP至上的发展目标，同时借助市场和社会的力量，坚持走科学发展，永续发展和绿色发展的道路，从而实现资源型城市的可持续发展。

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Abstrat：The resource- based cities in China’s modernization has made outstanding contributions, but also because of its specificity at this stage of sustainable development is faced with severe difficulties and the plight of resource- based urban development, governance by the outdated mode of lead, To achieve the sustainable development of resources cities have to change the government’s governance, role of the government’s lead role in achieving sustainable development of resource- based cities.

Governance Change Based on the Resource-based View of Sustainable Development of Cities——Take for example Huating Country Gansu Province

ZHANYan-kai
（Huaqiao University，Quanzhou 362021，China）

resource-based cities；sustainable development；governance reform

D616

A

1009-6566（2011）02-0053-06

2010-12-25

詹彦凯（1987—），男，甘肃华亭人，华侨大学公共管理学院行政管理硕士研究生，研究方向为治道变革、非盈利组织。