对县级国有中小企业内部控制的几点思考

陶定朝

随着财政部等五部委《企业内部控制基本规范》及应用指引和配套指引的联合发布，各企业的内控建设正在如火如荼的展开，作为国民经济支柱的国有企业，尤其是数量众多的县级国有中小企业也不例外。笔者拟从内控的概念入手，结合近几年的工作实际，通过分析县级国有中小企业内控的现状，就如何完善县级国有中小企业内控提出自己的浅见，抛砖引玉，以资共同探讨。

一、内控定义

根据2008年5月五部委发布的《企业内部控制基本规范》，内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。同时《基本规范》明确了企业内控的5个目标、5个原则和5个要素。

5个目标：内控的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。

5个原则：指企业建立与实施内控，应当遵循全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则和成本效益原则。

5个要素：指企业建立与实施有效的内控，应当包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通及内部监督等要素。

二、当前县级国有中小企业内控现状

在法律法规和监管层的要求和推动下，越来越多的县级国有中小企业开始重视内控建设，多数企业逐步建立了自己的内控体系，但从总体上看，县级国有中小企业的内控建设工作目前处于起步阶段，还存在诸多问题。

（一）公司法人治理结构不完善

公司法人治理结构是指股东会、董事会、监事会、经理层之间形成的权、责、利的制衡关系。科学合理的公司法人治理结构能够发挥其固有的相互监督、相互制衡的功能，为公司营造良好的内控环境奠定坚实的基础。反观县级国有中小企业，多数就是一个四不像，只有在纳税和融资的时候叫公司，其他时候不知道叫什么，就像一个二政府，其公司治理结构如何就不用说了。国资委（办）代表政府履行出资人职责，行使股东权益，其目前只是侧重于具体事项的审批，公司的长远发展战略方针很少考虑；董事会成员多由业务主管部门领导兼任，不参与公司的具体事务管理，也只是履行具体事项的审批程序；监事会成员多由同级审计、财政、纪检等部门领导兼任，其职责本应是对董事会、经理层执行公司事务的行为进行监督，可其实际上也在履行审批职能，监督职能履行的很少。由于信息的不对称，各审批部门对报批的事项仅限于程序上的审查，很难提出实质性意见。这样一来，造成的后果是，需要审批的事情多头审批，而关乎公司命运的长远发展战略方针却无人问津，这实际上是本末倒置。由于公司法人治理结构不完善，经理层是否会按公司既有制度办事，很大程度上取决于经理层自己，久而久之，就容易形成“内部人控制”现象，这种先天不足就决定了县级国有中小企业内控建设很难达到预期的目标。

（二）内控建设与执行的责任主体不够明确，建立内控的驱动力不足

由于责任主体不明确，经理层对内控建设当然没什么兴趣，相反，认为内控就是管自己的，有了内控办事没以前方便了，花钱没有以前顺手了，内控制度成了给自己设立的绊脚石，经理层几乎找不到理由主动去建设和执行内控。

（三）已有的内控制度缺乏连续性和可操作性

从目前情况看，部分企业还是制定了一些内控制度，但很多都是为了应付监管的需要，一旦监管部门或者公司领导变更，很多制度就随之调整，这样一来，容易造成内控制度缺乏连续性，甚至存在互相打架的现象。另外，这些为迎合监管需要而制定的内控制度，没有结合公司具体的经营业务，导致无法落实，最后只能挂在墙上。更有甚者，为迎合监管要求，不惜精心设计伪内控来欺瞒监管者，如果公司治理结构不改善，随着监管要求越来越严，这种情况将会越来越多。

（四）控制环境存在问题，执行效果差

中国社会本来就是一个讲人情的社会，尤其是在小县城里，大家抬头不见低头见，人情氛围格外浓。长期以来，县级国有中小企业形成了重人情、多变通的管理文化，使主要依靠制度、程序、记录和标准化的内控难以充分发挥作用。在实践中，内控制度经常被打破，有很多事情虽然事后从表面看都是符合制度的，但是实际上很多程序都是后补的，这在无形中损害了内控的作用，削弱了内控的执行力。这一点监管部门要么是真的不知道，要么是睁一只眼闭一只眼假装不知道，大家太熟了，没必要搞得太认真，只要不出事情，你好我好大家都好。最近频频见于报端的出纳员挪用公款上百万、基建科长挪用公款上亿元，包括笔者所在县城的同一系统同事也出现了此类问题，发生这些案子的单位不是没有内控，而是相关内控没有得到有效执行。

（五）内控组织机构不完善

组织保证是做好内控工作的一个前提，但从目前情况看，一般县级国有中小企业都是在财务部门设立内控工作办公室，实际上并没有真正的工作人员，没有建立起自上而下的组织体系。由于将一个形式上的机构设在了财务部门，其他部门会有意无意的将责任推给了财务部门，认为内控建设是财务部门的事情，与自己无关，从而在执行具体的业务时，有意或无意的抵触内控，更不用说主动执行了。

（六）内控制度执行主体素质较低，缺乏专业人才

内控体系是一套非常复杂的系统，需要财务、业务、信息系统等的支持，在一些关键岗位上，需要配备高素质的专业人才，但目前大部分县级国有中小企业薪酬设计不尽合理，在高端人才上缺乏竞争力，另外，部分企业根本没想过要吸纳专业人才，内控岗位成了一些照顾性的工作岗位，许多不具备专业胜任能力的人充斥在内控岗位上，内控工作开展的成效如何，也就不难想象了。

三、县级国有中小企业内控完善方法

知道了县级国有中小企业内控建设的现状，现在应针对企业内控的薄弱环节，区分轻重缓急，有的放矢，加以完善。

（一）优化县级国有中小企业公司法人治理结构

企业应根据《公司法》和《企业国有资产法》的要求，明确股东会、董事会、监事会、经理层的机构设置和职责权限，形成一个权责分明、运转协调、制衡有效、适合于公司发展要求的内部治理结构，为公司内控环境奠定坚实的基础。

（二）明确内控建设与执行的责任主体

首先通过职责划分，明确内控建设和执行的主体，其次，改革现行考核机制，加大对内控方面的考核力度。对于执行内控制度较好的，应给予必要的精神和物质奖励；对于违规违章甚至造成重大损失的应给予相应的行政处分和经济处罚，并与职务升迁挂钩，以达到有效控制的目的。

（三）加强内控制度的连续性和可操作性

企业应根据《企业内控基本规范》和应用指引的要求，结合公司具体经营业务，制定切合公司实际的内控制度，使之具有可操作性。此外，制定好的内控制度应保持一定的稳定性，不因监管部门或者公司领导的变化而变更。这一点，监管层可以制定出范本，提出最低要求。

（四）改善控制环境，加强内控执行的效力

要培育遵守制度的企业文化，使得公司的各项业务都按照既定的程序进行，以既有的制度为标准检验各项工作的对错和效果，发挥其保护、监督、制衡的作用。其重中之重是通过加强考核机制和外部监督，使公司的管理层以身作则，不能凌驾于内控之上，不能经常做突破内控制度的事情。

（五）完善内控建设的组织机构，为内控建设提供组织保证

公司根据《企业内控应用指引第1号——组织架构》的要求，结合公司具体业务情况，合理确定企业内部各层级机构设置、工作程序和相关要求，对各机构的职能进行科学合理的分解，确定具体岗位的名称、职责和工作要求等，明确各个岗位的权限和相互关系。通过适当的宣传、培训，使公司全体员工明白，内控建设是关系到公司能否实现长远发展目标的大事，不是哪一个部门或哪一个个人的事情，从而在日常的工作中，主动按制度办事、按流程办事。

（六）强调人的作用，配备专业人才，提高人的品行和素质

各项制度设计的再好，归根到底要靠人去实现。企业可以一方面通过提供富有竞争力的薪酬和发展平台，吸引部分高端人才；另一方面加强对现有人员的培训，提高其业务素质、思想觉悟和道德水准。把内控队伍打造成一支业务水平过硬、思想道德优良的专业队伍。

总之，内控建设作为县级国有中小企业自我约束机制的重要组成部分，是保证企业合法合规经营、防范舞弊、防止国有资产流失、实现国有资产保值增值的重要手段。广大县级国有中小企业及其监管机构应抓住《企业内控基本规范》及应用指引、配套指引推出的契机，着力建立健全内控规范体系，促进企业实现发展战略目标，实现国有资产保值增值。

[1]内部控制框架课题组：《国有企业内部控制框架》，机械工业出版社，2009年版.

[2]财政部会计司：《企业内部控制规范讲解2010》，经济科学出版社，2010年版.