对新型农村养老保险基金管理的相关探讨

郑 艺

一、现时期新农保基金管理现状及所存问题

（一）基金监管制度不够健全

上世纪90年代末，农保基金管理由民政部转至新成立的劳动与社会保障部，但截至目前依然是由县级机构对基金行使从收到支的实际管理权，其制度监管存在着不少的问题。从理论上说，农保基金的监管应由县一级的农保基金管理委员会直接负责，但在很多地方该职能却被农保经办机构代为行使，这种监管权与执行权一体的现象肯定会诱发代理冲突，从而导致监管机制的失效，增加了地方政府的违规风险。事实上，近年来国内发生的很多重大社保案都可归咎于监管机制的失效，但地方政府恶意跨越监管权也是制度自身无法防范的。

（二）基金挤占挪用现象严重

从目前来看，新农保基金管理所存在的最大风险来源于政府方面，由于基金运作、管理机制的不透明性，养老基金被各地方政府挤占、挪用现象严重，严重危害了农民的切身利益及社会稳定。2006年，上海社保基金舞弊案浮出水面，案件所涉金额达百亿元人民币；2007年，广州再发社保基金挪用案件，其损失数额达5.2亿元人民币。长期以来，各地方政府部门集社保基金管理与投资运营为一身，既充当监管者，又充当运营者，这种类似于“政企不分”的体制必然会造成监管独立性的缺失，并也成为了上述违法乱纪现象的直接根源。

（三）基金保值增值实现较难

根据现行规定，无论是城镇职工基本养老保险还是新农保制度，都只能用于银行存款和购买国债；但在目前高通货膨胀率的态势下，采取此种保守策略势必会造成该资金的大量贬值，这种资金价值缩水的状态长期而言也会给财政带来巨大压力。而在某些省份或地区，该资金仅纳入财政专户保管，这更加剧了资金贬值现象的发生。从理论上说，基金保值增值的手段有很多，但这必然牵涉到风险的合理控制，高收益必然与高风险相关联，如在二级市场投资于股票、基金或风险更高的期货、黄金等，这需要找到投资收益与风险的最佳组合。

（四）农民工社保基金管理难

随着社会发展和城市化进程的加速，越来越多的农村剩余劳动力开始进入城市，这群“亦工亦农、城乡两栖”农民工群体的养老保险问题开始受到关注。当前，农民工养老保险问题的主要矛盾来自于农民工快速流动与其现行“地域分割”养老保险制度之间的矛盾，即参保农民工一旦流动，其原本应享受的大部分养老保险待遇就会被原参保地截留。虽然即将施行的新《社会保险法》对此作了明确规定，但具体实施的确存在较大难度，由于沿海地区与内地省份在经济、财政上存在较大差距，由后者负担该群体的主要养老支出的确存在难度。

（五）基金管理与市场相背离

实际上，现行新农保基金的管理并不完善，存在着严重的规模不经济现象，这与当前的市场经济规律相背离。例如，作为新农保基金管理的主体，各区县级政府一般并不具备相应的基金管理条件，相关理财手段的缺乏使农保基金难以实现保值增值。再者，由于农保基金的运行较分散，易受地方政府行政干预，因此存在着规模不经济问题。而从长远来看，随着新农保制度覆盖面的扩大，参保人数的上升，如何采取有效手段保证农保基金账户专户专存、专款专用、不被擅自挤占挪用，并最终实现保值增值，已成为今后监管的主要内容。

二、新时期新农保基金管理的主要改进策略

（一）不断强化监管执行力度

从目前来看，由于现阶段与农保基金管理相关的法律制度并不完善，宏观环境较复杂，层级环节较多，因此构建起一个主次分明、多重监管的农保基金监管体系是十分重要的，这其中包括审计、监察、财政在内的许多部门都要参与进来，以充分发挥多元化监管体制的作用。下一阶段，农保基金的监管应积极向国家财政拨入资金及其他方式所筹资金的方向延伸，进一步规范农保基金的筹集积累，通过设立准入门槛，限定管理机构，强调内部治理和风险控制等措施，实现对农保基金的有效监管，保证农保基金监管系统作用的充分发挥。

（二）充分完善政府管理模式

为避免擅自挪用、挤占农保基金现象的反复发生，应对农保基金直接实行省级管理，中央和省级农村养老保险机构只负责制定相关法律法规和参与对基金管理公司的运营监控，并不参与直接经营。同时，为了控制所委托基金管理公司的投资风险，政府应定期对其进行风险评级；若基金管理公司的基金运作回报率低于国家规定的最低回报率时，应由该公司自行弥补其差额，不足部分再由政府予以承担。由此可见，政府在整个基金管理体系中起到了最终担保人的作用，这种机制将有利于保护农民的自身利益，提高基金整体营运效益。

（三）改革农保基金运作模式

从农保基金的本质上说，由于其属于资本这一范畴，因此进入正常运营轨道，实现进一步增值是必然要求。当前，农保基金的筹集模式为“收付实现制”，即用当前所筹集的养老金与其所需支付相对冲，但随着人口老龄化的加剧，该模式运作压力日益增大。为此，笔者建议借鉴南方某些发达省份的做法，将来源于社会筹集的农保基金部分用于即期支付，另一部分来源于个人的则用于投资运作，以实现保值增值，但前提是需规避风险。另外，为有效规避基金运作风险，建议国家出台相关制度规定其发放底额，由此充分保证参保人利益。

（四）拓宽农保基金投资途径

在充分改革农保基金运作模式的基础上，下一步需积极拓宽农保基金的投资途径，企业年金便是一个不错的选择。2005年，企业年金市场化管理启动，成立了包括受托人、账户管理人、托管人、投资管理人在内的企业年金管理机构，其范围覆盖了基金、券商、银行、保险、信托五大机构，初步形成了企业年金市场化管理体系。此外，发行农保专项优惠债券，制定农保优惠储蓄利率等措施也是可行的。

（五）尝试农保基金“费改税”

自2011年7月1日起，新《社会保险法》开始实施，新法案中最大亮点就是规定公民的养老保险今后可跨地区转移。但是，由于各方面的原因，农保基金目前还无法实现百分之百的转移，因此其改革还须进一步深化。以笔者之见，通过社会保险税这种“费改税”的手段可最终实现此举；在该制度下，农保基金的征管、缴费与个人毫无关联，个人完全可根据当前所在地域标准支付养老金，不需自身携带或者转移养老保险。从这一点上看，农保基金由此也变成了一种变相的工资税，该制度的施行可充分解决农民工群体的社保转移问题。

三、总结

综上所述，当前新农保基金管理的问题的确比较突出，这一方面是基于政府监管方面的，另一方面则来自于农保基金自身的运作，较低的投资回报率从长期来讲无法保证这种社会福利的充分实现，必然还会给国家和地方财政带来极大的压力。为此，就目前而言无论是加强监管还是拓宽投资途径都无法从根本上解决现实问题，必须努力探寻新的路径，西方发达国家的社保基金运作经验固然可以借鉴，但不成熟的资本市场是当前最大的障碍，因此还需借助于宏观政策、法律环境的改善才可解决其最终问题，其改革方案必须尽早提上日程。