金融危机下政府采购协议的若干思考

周黄河

(华北水利水电学院法学院，河南郑州450046)

一、金融危机下贸易保护主义的抬头

1．当前贸易保护主义的现状。贸易问题研究机构Global Trade Alert(简称GTA)在2010年9月份发布的报告显示，贸易保护主义风潮愈演愈烈，GTA的报告称，现在各国政府正在计划、但尚未付诸实施的贸易保护措施多达130项，其中包括提供政府援助资金、提高关税、限制移民以及给予出口补贴等。例如，俄罗斯正计划全面提高关税;南非正在修改政府采购条款，惠及非白人开办的本土企业;日本则在调整卫生政策，以限制食品进口。由于贸易保护措施花样繁多，使得它们有别于20世纪30年代有名的基于关税的经济战争。虽然经济学家表示，现在即便是最坏的情况也不至于发展到那一步，但是贸易保护主义的暗涌对经济复苏来说是个实实在在的阻碍。预计2011年之后的3—5年全球贸易将逐年缩水10%。我们已经看到了一场贸易战的雏形，奥巴马政府宣布从2011年9月26日起的3年时间里，将向中国产汽车轮胎征收25%—35%的进口关税，这将使占美国市场17%的中国轮胎面临定价过高的问题，并迫使零售价水涨船高。中国政府对此表示，已就美国的惩罚性关税措施向WTO提起了正式申诉。与此同时，中国商务部发表公告称，将对美国产汽车部件以及肉鸡产品启动反倾销审查。GTA的报告描绘了一个令人担忧的前景:歧视性贸易法案的数量将远超自由贸易法案，呈6∶1的一边倒势态。政府将以每季度60项的速度推出贸易保护措施。全球逾90%的贸易商品将在一定程度上受到贸易保护措施的影响。中国是受到贸易保护主义伤害最深的国家。GTA的主管、经济学家西蒙·埃弗奈特说，一项关键的发现是贸易保护措施集中于那些苟延残喘的行业中，比如汽车业或农业。特种用途机械和食品最容易受到影响。GTA的报告称，即便是在去年时承诺不走贸易保护路线的G20成员国也推出了100多项明显的贸易保护主义措施。

2．“购买国货”成为新的需要警惕的贸易保护手段。在全球金融危机的背景下，为振兴经济，解决大量失业的社会问题，美国众议院于2009年1月28日通过了奥巴马政府提出的新经济刺激计划，其中的一项条款引发了诸多争论，即所有在振兴经济配套的赞助下展开的公共工程建设项目，要想获得经济刺激计划的资金支持，除了法定例外情形，只能采购美国本土生产的铁、钢和制成品。对此“购买美国货”条款，经过诸多媒体披露后，已引起世界各国的广泛关注，总统奥巴马曾表示，我们不能发出贸易保护主义的信息。可是，连续10余天时间，欧盟、加拿大、日本等《WTO政府采购协定》(简称GPA)的成员先后对美国的贸易保护主义提出了强烈质疑。的确，在参议院最终修改之前，经济刺激计划中的“购买国货”条款，没有考虑到1994年版本的《WTO政府采购协定》。但该协定新版本对于各成员国的财政刺激是认可的。尽管如此，与美国签订贸易协定的，不仅限于《WTO政府采购协定》，还包括《北美自由贸易协定》以及与新加坡、澳大利亚、智利、以色列等国家的《自由贸易协定》，故美国参议院修改的文本增加了一句“本条适用于符合美国在国际协定下所规定的义务”。无论怎样，“购买美国货”条款被指为“典型的”贸易保护主义。但是，无论国际社会如何指责，这样一条购买国货条款为了解决就业压力而深得美国国内某些产业乃至美国公众的欢迎。无独有偶，经济危机爆发以来，由于俄罗斯境内的外国汽车制造企业削减在俄罗斯的汽车产量，同时发出可能裁员的警告，俄国政府对汽车制造业及相关产业的前途命运愈发担忧。俄罗斯总理普京在2008年底视察俄罗斯卡马汽车制造厂一个地区工厂时曾倡导公众购买本国汽车，并提出成立一个国家级汽车租赁企业以购买在本国生产的汽车，还提议对国家铁路公司予以经济补偿，使其向俄罗斯远东地区汽车买家提供国产汽车送货服务。尽管普京的提议目前还没有正式通过国家立法，但是政府的倾向性意见同样也会成为该国民众和企业的风向标，影响国际贸易的正常发展。另外，身处欧洲大陆的法国也出台了一系列政策，包括向本国标致雪铁龙公司和雷诺公司提供高达60亿欧元的融资，这一信贷支持本欲附加购买本国汽车零部件为条件，但在欧盟的干涉下最终未果［1］。

二、“购买国货”的国际法基础——《WTO政府采购协议》

西方发达国家的经济政策一般不缺少法律的支持。美国奥巴马政府提出的新经济刺激方案中的“购买美国货”条款就是以1933年美国出台的《购买美国产品法》和《WTO政府采购协议》及《自由贸易协定》为基础的。虽然这些经济刺激政策具有一定的国内法和国际法基础，但是同时也具有贸易保护主义的特点，给国际贸易自由带来了很大负面影响。为了消除政府采购国货的贸易障碍，各国就统一的政府采购市场作出了积极努力，但是到目前为止，《WTO政府采购协议》仍不属于强制性多边协定，倘若不是该协定的成员，就无法获得成员国内部之间政府采购领域的国民待遇和非歧视性政策。

1．GPA的性质。GPA是WTO协定附录四中现存的两个单项贸易协议之一，按照WTO的惯例，属于管理对象范围之内，但并非WTO中强制接受的一揽子协议的一部分，尚未纳入到多边权利与义务的法律框架中。GPA的性质主要表现在三个方面，第一，GPA是一个诸边协议。虽然它欢迎所有缔约方加入，但到目前，只有40个WTO成员加入了该协议。与其他的协议相比，该协议的效力不仅受到缔约方数量的局限，而且还受到缔约方有限承诺的限制。所有GPA缔约方的承诺都体现在各自加入GPA文件的几个附录之中，附录中没有涉及的领域都不受GPA约束，因此，GPA的诸边性质有两个显著特征，即缔约方数量的有限性和缔约方承诺的局限性。第二，GPA是一个自愿加入的协议。所有WTO缔约方都有权力自主选择加入或者不加入。第三，GPA只对缔约方有效，缔约方之间相互开放政府采购市场，非GPA缔约方虽然不受GPA约束，但也享受不到GPA缔约方相互给予的优惠政策。

2．GPA的演变。GPA是原关贸组织框架的一项诸边协议。关贸组织在成立之初，政府采购并非谈判内容。主要原因是，政府采购是绝大多数国家通行的保护本国产业的重要政策手段，例如，美国在1933年颁布了《购买美国产品法》，要求联邦政府必须购买美国产品。为了不与普遍施行的政策冲突，关贸组织刻意将政府采购排除在谈判范围之外。欧美等国家随着国内产业的成熟和国际竞争力的增强，为进一步开拓国外市场，解决国际贸易失衡问题，借助贸易自由化趋势，将谈判重点转向了非关税保护领域，占一个国家年度GDP10%—15%的政府采购，是谈判的主攻方向。欧美国家经过艰苦谈判，在1979年形成了GPA，性质为诸边。经过多次修改后在1994年形成新的GPA。1995年关贸组织更名为WTO后，GPA也相应成为WTO框架下的一项协议，性质仍为诸边，由WTO成员自愿签署。

3．GPA的主要内容。GPA的主要内容包括两部分:一部分是GPA条文，另一部分是各签署成员依据协定所承诺开放政府采购市场的清单及发布政府采购信息的刊物清单。GPA第一部分包括序言和二十四条条款，主要内容分为基本目标、一般原则、适用范围、采购方式、国民待遇与非歧视原则、资料提供和质疑程序七个方面。其中加入GPA谈判的核心内容是政府采购市场开放范围，但GPA没有对政府采购作出明确定义，而是在附录一中载明了开放清单格式，由加入方通过谈判确定开放范围并列入相应清单。GPA附录一包括五个附件和一份总备注。附件一至三是采购机构开放清单，分别载明承诺开放的中央采购机构、地方采购机构、其他采购机构及各自开放项目的门槛价;附件四和五是采购项目开放清单，分别载明各采购机构开放的服务项目和工程项目。总备注一般是对例外等情况作出声明。出价清单是申请加入方按GPA附录一，单方面提出的开放范围及对相关事项的声明。

三、金融危机下需要重新审视《WTO政府采购协议》

在经济生活中，政府采购占据了巨大的市场份额，其采购额一般占到国民生产总值的10%—15%，对国际贸易影响重大。美国早在1946年就提出“除了军事建制以外，政府机构为公共用途所进行的采购，亦受国民待遇义务的规范”［2］。但是由于种种原因，美国的意见没有被采纳。随着国际贸易的发展，歧视性的政府采购已成为国际贸易中越来越严重的非关税壁垒，阻碍了国际贸易自由化进程。在这次金融危机风暴中，各国为了刺激经济发展制定的一系列“购买国货”政策凸显出现有国际经济和法律体制的不足，我们应该重新审视《WTO政府采购协议》。

1．重新修改GPA的法律性质。WTO的宗旨之一就是促进贸易自由化，但是WTO的各项协议又都是各国利益相互妥协的产物。现今的贸易自由化制度并非无懈可击，尚存在着一些缺陷，而这些缺陷为贸易保护主义提供了发展空间。GPA是WTO协议框架中的特殊协议，其特殊性之一是该协议冠以“诸边”二字。它与“多边协议”相对应，形成世界贸易组织协议的两大类型。诸边协议从法律地位上看，是“独立于贸易总协定之外的单独条约，只在其签约方适用，而且都有自设章法的程序规则”。正因为GPA的这种法律性质，在这次金融危机风暴中，以美国为首的发达国家很容易为自己“购买国货”的贸易保护政策找到国际法的基础。例如，美国在其最新的经济刺激方案中规定“购买美国货”条款，中国是无法向WTO上诉的;即使后来这一条款遭到众缔约国的反对，美国也只是将购买范围扩大到了GPA的40个成员国生产的产品，仍然“合法地排除”了最具竞争力的中国产品。原因在于GPA是WTO框架下的“诸边协议”，即使是中国已经是WTO成员国，但由于目前仍未加入GPA，我们仍然无法享受GPA的国民待遇。假设GPA是WTO的一种“多边协议”，对各成员国就将具有“承诺约束力”，所谓的“购买国货”条款在WTO框架下也将成为一纸空文。GPA的“多边协议”性质更有利于国际贸易的自由化和一体化。

2．发展中国家应重新评估GPA的发展。如果GPA成为WTO框架下的“多边协议”，那么对于WTO成员国的大多数发展中国家来说意味着挑战与机遇并存。一方面，目前国际经济形势存在诸多不确定因素，特别是发展中国家的产品不具备国际竞争力，并且国内的政府采购法律体系不够完善，这将使发展中国家的企业面临强大的国际竞争，对企业也会造成巨大的冲击。另一方面，对于发展中国家的优势企业来说，有利于它们进入国际政府采购市场，增强企业国际竞争力;有利于提高国内政府采购市场的竞争程度和政府采购的效率，合理利用国家财政资源;有利于规范国内政府采购市场和完善政府采购制度，有效防止可能出现的腐败现象;有利于更好地保护国内企业的发展。

综上所述，政府采购市场的开放是世界经济一体化的必然趋势，在这种趋势之下，GPA不会永远停留在WTO“诸边协议”上，其纳入WTO一揽子协议只是早晚的事情。因此，包括我国在内的发展中国家应该用战略的眼光看待这一问题，尽早着手研究未来世贸组织成员新一轮谈判中有关GPA的问题，同时整合相关国内的政府采购法律，政府采购市场是整个市场中的最后一块领地，它的开放将意味着经济全球化的不断深入和拓展。

［1］张丽．经济危机下贸易保护主义的法律思考［J］．黑龙江对外经贸，2009，(6)．

［2］王爱莲．论世贸组织《政府采购协议》［J］．天中学刊，2006，(6)．