我国土地承包经营权流转模式的创新实践评析

卢克贞

(中国人民银行郑州培训学院，河南郑州450011)

除中央规定的转包、出租、互换、转让、股份合作等土地承包经营权流转形式外，我国一些地方正在探索创新其他流转模式。为研究方便，我们根据促进流转的动因，将其分为两大类型，即政府推动型和市场引导型。总结这些探索与创新的经验教训对推动我省农村土地承包经营流转的规模和效益具有重要的现实意义。

一、政府推动型模式探索与评析

在征得农民同意的基础上，政府以其行政权力，以政府征地、“反租倒包”等形式推动农村土地流转，这种模式能在短时间内实现土地的集中流转，有利于降低个人代理成本，大大提高了土地流转的规模和效率。

1．成都模式。成都市温江区在全国率先提出的“双放弃换社保”设想，即自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农民，可在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。2006年3月，温江区出台《关于鼓励农民向城镇和规划聚居区集中的意见(试行)》和《关于放弃宅基地使用权和土地承包经营权农民参加社会保险实施细则(试行)》，“双放弃”正式开始启动。2007年7月4日，劳动保障部官员在温江区调研时对“双放弃”给予高度评价，成都市也把此纳入市级试点规划。据统计，从2003年至今，成都已有近27万农民主动离开土地，自愿住进城镇或农村新型社区，近30万失地农民享受到养老和医疗等保障。中央电视台《新闻联播》以“土地换社保农民变居民”为题报道了成都市通过市场化配置资源手段，提高城镇化水平、实现可持续发展的实践经验。

这种模式的实质是农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权，其土地由政府征用，改为建设用地，发展第二、第三产业。但成都模式面临一个不可忽视的突出问题，就是可供流转土地存量日渐减少，土地流转的规模瓶颈日益凸现。第一，随着城市化和工业化的不断推进，政府大量征用农民的土地用于公共设施和发展第二、第三产业，导致耕地面积大量减少，进而直接影响粮食生产安全。与中央“坚持和落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，严守18亿亩耕地红线不动摇”的基本方针存在矛盾，也不具有可持续性。第二，通过政府强有力的行政推动，具有区位优势的土地得以较快流转。剩下的土地分散零碎，田、地、塘相互“插花”现象严重，有的甚至是房前屋后的散地。这些土地流转成本高、纠纷多、难度大，引不起开发商和农业大户的兴趣，土地流转难以向纵深发展。第三，这种模式下，要防止政府权力的滥用和农民权益的损害。目前媒体上多有强制拆迁、强制流转的报道，极大地损害了政府形象。为了保证农民利益，避免双放弃变成滥放弃，政府应当设置一系列的放弃门槛。首先是要以户为单位家庭整体自愿搬迁;其次在双放弃后，其家庭经济来源不能受到太大影响。

2．“反租倒包”模式。“反租倒包”是指在政府推动下，集体经济组织根据农民意愿，将已发包给农民的土地反租(反包)回集体，经过投资开发，改善生产条件后重新发包给本集体经济组织的农民或租赁给集体经济组织以外的公民、法人或其他组织。它是农村经济深入发展中对体制创新的必然要求，是积极推动农业产业化，以市场需求为导向，以资源开发和要素配置为基础，形成布局区域化、经营一体化、服务社会化相结合的新体制。目前在全国很多地方推广运行，在推动土地流转，提高土地效益，增加农民收入方面取得显著成效。中央媒体也作过正面的报道与宣传。例如人民网和中国共产党新闻网承办的“争先创优网”介绍了内蒙古乌审旗朝岱嘎查党支部的先进事迹，其中就包括了“返租倒包”的经验:“开发区草牧场由嘎查返租倒包给农牧业生产合作社经营，返租回的草牧场按照集中连片、方便经营的原则，以每户6000亩的规模，倒包给24个繁育户分户经营，通过返租倒包解决了现代草原畜牧业示范户建设中草牧场无法集中连片、整合困难的问题。”银川年鉴显示，通过“直接租用”、“返租倒包”等方式引导土地流转，土地流转面积达2733公顷。

但“反租倒包”模式的合法性一直受到质疑，实践中也有基层法院以意思表示不真实，违反自愿原则判决“反租倒包”协议无效的案例。实质上，法院的真实依据是《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，其中规定:“由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的反租倒包，不符合家庭承包经营制度，应予制止。”

在解读这一政策时首先要分析这一政策出台的背景。当时，第二轮承包开始不久，农村干部群众对农村承包经营这一基本制度能否坚持下去存在疑虑。特别是一些乡村推行的土地流转，存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。有的随意改变土地承包关系，强迫流转，侵犯了农民的承包经营权;有的把土地流转作为增加乡村收入的手段，与民争利，损害了农民的利益;有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营，影响了农民正常的生产生活;有的借土地流转之名，随意改变土地农业用途等等。中央认为，这些问题如不加以纠正，将引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。所以，中央出台了这一政策。十多年以后的今天，农村干部群众对农村承包经营制度长期不变的政策有了充分的认识，农村的法制环境明显好转，村民的法律意识显著提高，特别是中央政府多次强调，土地承包经营权的流转必须建立在自愿基础上，不得损害农民利益。上述问题基本上可以有效遏制。

从法律层面上讲，作为乡级人民政府，依法不应当成为流转主体。但是，作为村级组织，本身就代表了农村土地所有权的主体，有权作为承包经营权的发包方，自然也可以成为“返租倒包”的主体。特别是2002年颁布的《农村土地承包法》和2007年颁布的《物权法》对土地承包经营权等问题作了新的规定，扩大了用益物权的范围，明确了用益物权的时限。如《物权法》第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地经营权转包、互换、转让等方式流转。”本条含有两层意思，一是肯定了土地承包经营权属于用益物权，具备流转的法律基础。二是没有限制流转的主体，也就是说，作为土地承包经营权的原发包人可以返租自己发包出的土地，也可以根据市场化原则依法将返租的土地转包或者出租给需要土地的种粮大户或涉农的工商企业，实现农业的规模化经营。

二、市场主导型模式的探索与评析

市场主导型模式是将土地承包经营权作为生产要素推入市场，通过市场机制实现土地资源的优化配置，即土地作为一种稀缺资源进入市场进行交换。土地使用权流向、流转的价格等均以效益为中心。在这种流转模式下，土地流转效率大大提高、土地的价值得到充分体现、村民的收益也随之提升。因而这种模式是今后我国土地流转发展的必然趋势。在具体的探索中，有以下几种创新的流转模式。

1．农业产业化经营项目带动模式。这种模式是以农业产业化经营项目带动农村土地承包经营权流转，从而实现土地的适度规模经营。这种新型流转方式一般发生于经济比较发达或区域位置比较有利于发展外向型农业的地区。产业化项目带动的机制是通过经营一些高附加值或高技术含量的农业产业项目实现盈利，吸引农民将其承包的土地以出租、入股等方式成为产业化经营项目的生产要素。带动主体多为大型农业“龙头企业”，运作的形式多为“龙头企业加农户”、“龙头企业加基地加农户”或“龙头企业加土地合作社加农户”等方式。实现这种流转方式具体方法主要是土地承包经营权入股，或者是土地承包经营权出租。在这种流转方式中，农户收入的主要来源或者是土地的股息、红利、租金;或者是向龙头企业出卖农产品;或者是在龙头企业打工的工资性收入。许昌县天和现代农业有限公司通过土地流转，规划建设有机蔬菜基地1万亩，目前已建成3600亩。鄢陵县花木科技园区吸引省内外97家企业入驻，流转土地6．3万亩发展高档花木。

这种流转形式的取决于两个条件，第一，投资方有能力参与，即投资方主要是一些高附加值或高技术含量的农业产业项目，有充足的资金与技术。第二，投资方愿意参与，因为农业产业化项目面临自然灾害与市场变化的双重风险，政府要根据市场原则，建立健全农业保险制度。这种模式存在一种不可忽视的问题是防止农地的非农化现象，一方面，作为流入方的企业在经营农业项目时，因为风险较大，其经营效益不能满足其资本的获利预期，企业可能有意无意地改变土地用途。另一方面，因为目前建设用地审批困难且程序复杂，不排除一些企业利用农村土地承包经营权流转的方式获得土地，进而进行非农开发。如，一些企业以农业项目的名义，通过土地承包经营权流转获得土地，然后以发展观光农业，休闲农业等名义建设休闲农庄，达到其变相房地产开发的目的。

2．土地承包经营权抵押模式。2008年9月14日，山东枣庄市山亭区政府向农户发放了全国首个《农村土地使用产权证》。山亭区有关领导介绍，农民凭着这个证，对自己的土地除拥有使用权外，还拥有转让权、收益权和抵押权，从而实现土地资本化。为保证土地抵押权的实现，枣庄市山亭区农村信用合作联社出台了《农村土地合作社贷款实施意见》，枣庄市也建立了市、县、乡三级农村土地使用产权交易网络。农民、合作社或银行拿土地使用产权证，可到乡镇土地交易所进行交易。

这一流转形式存在的问题是:我国现行的法律法规在土地承包经营权中并没有明确规定土地承包经营权可以抵押。首部规定土地承包经营权抵押的是《农村土地承包法》。该法明确规定可以抵押的土地承包经营权为通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的“四荒地”。至于通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，该法第32条规定，“可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”而不包括抵押。但是，这是否意味着禁止家庭承包取得的土地承包经营权抵押呢?其实不然。第一，从民法理论层面考虑，既然法律没有禁止，只要不违反公序良俗、损害公共利益，应是允许的，即“法无禁止即许可”。第二，从实践操作上看，法律既然允许通过家庭承包取得的土地承包经营权可以转让，而实现抵押权的方式也就是通过拍卖、变卖等方式，将土地的承包经营权转让，抵押权人就转让的价款优先受偿，因此，允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，并不违背立法的本意，也没有超过法律规定的允许流转方式的范围。当然，因转让承包经营权要经发包方同意，而抵押则蕴含转让的风险，也应经发包方同意方可进行。法律之所以没有明确规定土地承包经营权抵押的一个立法目的是因为农户在将土地承包经营权设立抵押后，因不能清偿债务，债权人实现抵押权，致使农户失去土地承包经营权，最终失去土地承包经营权的社会保障功能。但是，转让也能导致同样的结果。根据《中华人民共和国农村土地承包法》，无论以哪种方式取得的土地承包经营权都是可以转让的，允许其进行抵押，与其可转让性也是一致的。正如有些学者所言，凡是允许转让的土地使用，原则上应允抵押，这也符合担保法的原理。不承认抵押就是不承认转让。

在经济方面，财产通过抵押来实现其融资功能，进而体现财产效益的最大化。土地承包经营权在农民所拥有的全部财产中所占比例极大，如过多限制其流转，其财产价值得不到充分发挥。因为农民手中有土地承包经营权，但缺乏资金来充分开发土地。若以土地承包经营权设定抵押则有利于农民筹借资金开发利用土地，实现农民利益的最大化和农业效益的最大化。

3．农村产权交易所模式。2009年4月，作为武汉城市圈“两型”社会建设国家综合配套改革的核心区，武汉市率先开展农村生产要素市场化交易试点，成立中部首个农村综合产权交易所。它是继成都、重庆之后推出的全国第三家农交所。之后，上海农村产权交易所正式揭牌。目前武汉农交所交易品种涵盖了当前农村产权交易不存在争议的所有九大类品种，包括农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权和农业生产性设施使用权。其中，农村土地经营承包权的流转在交易中占比最大。统计显示，武汉农交所成立的一个多月内，完成16笔交易，涉及土地流转、农业类知识产权拍卖、集体荒地出租等几大类，流转面积达4．8万亩，交易额接近8亿元。

由于目前农村产权的流转受到较多制约，农民手上的土地证和房屋产权证，只是一种虚拟的权利，不能转化为市场资本。这不仅影响了农民的收益，也制约了农村经济的发展。农村产权交易所在这方面做出了大胆的探索。交易所推动了农村生产要素的市场化改革，将农村综合产权引入我国市场经济体系的大门。而这种形式的土地流转面临以下需要解决的问题:第一，农村土地产权管理制度不健全。农村土地产权所流转必须以明晰的土地产权为前提，即农村土地必须拥有独立化、法律化和人格化的产权特点。而我国目前农村土地产权保护和产权管理尚未健全，具体表现为:一是产权界定不清楚，缺乏明确的人格化代表;二是产权交易法规不健全，土地产权所流转仍然缺乏相应的法律保障体系。如农村土地财产出售、出让、转让、出租、抵押、信托、典当等交易的法律法规缺失。特别是农村土地产权所流转所涉及到的破产隔离制度、特设机构的建立及其监管、信用评估、信用增级、税收与会计制度等仍缺乏相应的法律规定。在现行的法律制度下，土地产权所流转在操作将遇到很大的法律制约。第二，农村土地产权交易专业性较强，对人员素质要求比较高。对于一些专用术语，非专业人士是难以理解的，更别提广大农村劳动者了。所以，这种模式需要培训大量的专业技术人才。第三，农村土地承包经营权产权所流转的定价模型仍需要进一步研究。

三、两种模式对我省的启示与借鉴

上述创新实践为我省的土地承包经营权流转提供了有益的经验，也提出了一些不容忽视的问题。

1．发展市场经济，充分发挥市场在土地承包经营权流转中的主导作用。如前所述，经济发展对推动土地承包经营权流转起着决定性作用。经济发展一方面凸现土地的价值，使土地(承包经营权)成为生产要素进入市场流通;另一方面能促进大量农村劳动力转移，大幅度增加农民的非农收入。只有非农经济发展到足以吸收大量的农村富余劳动力，并引导他们合理有序地进入城镇，成为城镇居民才能稳健和持续的推动土地流转。由于我国的经济发展是以城市利益为导向的工业化路线，长期实行“二元”就业政策和“二元”劳动力市场，城乡之间存在严重的壁垒，农民无法与城市居民拥有平等的就业机会，阻碍了农村富余劳动力非农就业的实现，也直接影响我省农村土地转移的实现。所以，在着力发展经济的同时，加快我省城镇化步伐，逐步消除户籍障碍，打破城乡壁垒，为农民工提供平等的就业机会。

2．规范政府和村民组织的行为，充分发挥市场在土地承包经营权流转中的引导作用。在土地承包经营权中，政府的作用主要体现在宣传、服务和监管等方面。在宣传方面，第一，宣传党的土地政策和农村社会保障政策，宣传现代农业和集约化经营对增加农民收入、抵御自然灾害和农产品市场风险的重大意义。重点突出我党土地政策的长期稳定性和农业保险，打消他们的顾虑，支持社会工商资本到农村租赁农户承包地，投资农业规模经营项目，兴办或与农民联办农业企业。在服务方面，创造有利于土地承包经营权流转的政策环境。在土地承包经营权流转上，政府要建立健全农村土地流转市场服务体系。尽快建立覆盖县、乡、村三级的土地承包和流转信息系统，构建完善的流转信息网络和畅通的流转渠道，及时收集和发布流转信息县乡两级依托农村经营管理机构成立农村土地流转服务组织。在监管方面，首先要规范基层人民政府的监管权利及权利行使的程序，特别要注意，土地承包经营权流转的主体是农户或村民组织，防止滥用权利，损害农民的合法权益。第二，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织。坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。第三，要严格土地承包经营权流转管理工作规程。要强化合同管理合同签订必须合法、公正、透明，防止欺诈行为。第四，政府要清醒地认识到工商资本长时间、大面积租赁农户承包地的潜在风险，注意一些带普遍性和苗头性的问题，把住关口，加强审查，严格监管。流转中不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途，保证国家粮食安全。

3．制订《河南省农村土地承包经营权流转办法》等地方法规，确定流转各方的权利义务，明确流转程序，确保承包权人的合法权益。创新和完善土地承包经营权流转和程序，最大限度地保护农民权益。立法中，放宽流转限制，强化对土地承包经营权的物权保护，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。在完善农村土地承包经营权流转法律制度方面，第一，应明确规定农民拥有占有、使用、收益和处分等土地物权的全部权能。明确农村土地属农民集体所有制的具体形式、土地所有权的行使和保护方式。第二，要明确土地承包经营权可以根据自愿原则进行抵押融资。第三，明确规定土地承包经营权流转的形式与程序，依法促进承包经营权的流转。

4．探索土地承包经营权流转的新方式。河南省正处于工业化、城镇化加速推进时期，土地资源不足是我们必须面对的长期的突出的矛盾。目前全省现有耕地保有量791．47万公顷，到“十二五”末将保持在790．38万公顷左右。从用地需求看，2015年全省城镇化率要达到48%，届时城镇人口将达到4800万，也就是说，未来五年需要从农村转移人口近800万，仅此一项用地需求近140万亩。所以探索多种形式农村土地承包经营权流转，对节约土地资源，带动农村经济发展具有重要意义。既然是创新或探索，必然要突破现有体制或者机制方面的限制。“反租倒包”、抵押就是典型的案例。随着市场经济的发展，资本市场逐渐形成，土地证券化的研究也在深入进行。上海、武汉、重庆等地的农村产权交易所也为土地承包经营权证券化奠定了基础。以土地承包经营权入股成立土地合作社事实上是土地承包经营权证券化的开始。如何通过资本市场的功能，推动农村土地承包经营权市场流转将成为农村土地流转的创新热点。但是，探索和创新必须建立在依法、自愿、有偿基础上，坚持农村土地流转中“三个不得”，即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。这是农村土地流转是必须遵循的重大原则。

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