论我国小额贷款公司法律制度的完善

王晗

(河南工程学院人文社会科学系，河南新郑451191)

小额贷款是一项持续向那些具有潜在偿债能力但无法满足正规金融放贷要求的自然人或企业发放贷款的金融业务。该业务起源于二十世纪70年代孟加拉国著名经济学家穆罕穆德·尤努斯教授的小额贷款试验。格莱珉银行关于贫困农户小额贷款的成功模式，得到世界各国，特别是亚洲、非洲和拉丁美洲欠发达国家的广泛效仿。1994年，小额贷款被引人中国。2005年10月，央行尝试新的小额信贷模式，在山西等五省区开展了小额贷款公司试点。2008年5月银监会与人民银行出台了《关于小额贷款公司试点指导意见》(以下简称《指导意见》)，对设立小额贷款公司作出了总纲性的规范，小额贷款公司在我国进入快速发展阶段。

一、我国现行立法对小额贷款公司的设立及运行情况的规制

1．小额贷款公司的性质。根据《指导意见》的规定，小额贷款公司由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立的有限责任公司或股份有限公司，不吸收公众存款，经营小额贷款业务。第一，小额贷款公司是以营利为目的的企业法人。小额贷款公司有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，以其认缴的出资额或认购的股份对公司承担有限责任。第二，小额贷款公司是经营特定产品的公司。小额贷款公司经营小额贷款业务但又不吸收公众存款，它不同于一般的有限责任公司或股份有限公司，也不同于非银行金融机构。第三，小额贷款公司具有一定的公益性。在《指导意见》的立法目的中，明确提出“为全面落实科学发展观，有效配置金融资源，引导资金流向农村和欠发达地区，改善农村地区金融服务，促进农业、农民和农村经济发展，支持社会主义新农村建设，现就小额贷款公司试点事项提出如下指导意见”。我国《公司法》第5条也规定:公司从事经营活动，必须遵守法律、行政法规，遵守社会公德、商业道德，诚实守信，接受政府和社会公众的监督，承担社会责任。可见小额贷款公司既具有营利性，又有公益性。

2．小额贷款公司的设立条件。小额贷款公司的股东需符合法定人数。有限责任公司应由50个以下股东出资设立;股份有限公司应有2－200名发起人，其中须有半数以上的发起人在中国境内有住所。小额贷款公司的注册资本来源应真实合法，全部为实收货币资本，由出资人或发起人一次足额缴纳。有限责任公司的注册资本不得低于500万元，股份有限公司的注册资本不得低于1000万元。单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。小额贷款公司应有符合规定的章程和管理制度，应有必要的营业场所、组织机构、具备相应专业知识和从业经验的工作人员。小额贷款公司的组织形式是有限责任公司或股份有限公司，其设立还应符合我国《公司法》的相应规定。

3．小额贷款公司的资金来源。小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。融入资金的利率、期限由小额贷款公司与相应银行业金融机构自主协商确定，利率以同期“上海银行间同业拆放利率”为基准加点确定。小额贷款公司不得进行任何形式的非法集资。

4．小额贷款公司的监督管理。申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。此外，还应在五个工作日内向当地公安机关、中国银行业监督管理委员会派出机构和中国人民银行分支机构报送相关资料。

二、我国现行法律框架下小额贷款公司制度存在的问题

1．《指导意见》为设立小额贷款公司设定的行政许可违反了上位法的规定。根据《指导意见》的规定，设立小额贷款公司除了具备法定条件外，在设立程序上还要经过两项行政审批，即经省级政府主管部门批准后，到当地工商行政管理部门办理注册登记并领取营业执照。小额贷款公司的设立，属于《行政许可法》第12条规定的可以设定行政许可的事项。人民银行、银监会发布的《指导意见》，在我国法的渊源中属于部门规章。根据《行政许可法》第14条和第15条的规定，部门规章是不能设定任何行政许可的。因此《指导意见》授予省级金融办批准设立小额贷款公司的行政许可权，违反了上位法的规定。该项行政许可权的行使缺少法律依据。

2．小额贷款公司的监督主体不明确。第一，《指导意见》将小额贷款公司的监管权力授予了省级金融办或相关机构。但是各地制定的管理办法有的将监管权一分为二，准入监管由省级金融办负责，运营监管则由区县政府负责，如《浙江省小额贷款公司试点暂行管理办法》;有的将准入监管授予省中小企业服务局，而运营监管授予了相关多个部门，如《河南省小额贷款公司试点管理暂行办法》。目前这种多头监管的局面，实质是没有确立一个真正的监管主体，使得小额贷款公司无所适从。由于监管部门众多，实践中出现了互相推诿的局面。第二，区县政府缺乏对小额贷款公司运营过程监管的专业能力。小额贷款公司经营小额贷款业务，其运行中会涉及大量金融专门知识，对其监管必须具备专业知识、经验和专业的监管人员。第三，现行立法对于小额贷款公司的行政处罚权的设置存在缺陷。当前在关于小额贷款公司的立法中，位阶最高的当属人民银行、银监会发布的《指导意见》，但其对小额贷款公司的行政处罚问题并未作规定。各地制定的管理办法虽对小额贷款公司的行政处罚有规定，但因其行政处罚设置权有限，造成在当前的法律制度下，负责小额贷款公司监管的省级金融办以及区县专门工作机构所拥有的行政处罚权极为有限，除警告和一定数量罚款以外，无法行使没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证等行政处罚权，这种情况既影响了对小额贷款公司的有效监管，又不利于对其违法行为的制裁。

3．我国现行有关小额贷款公司的立法没有平衡好小额贷款公司自身营利性和公益性的关系。

小额信贷从产生的第一天起，就承担了扶贫和实现社会公平等社会发展目标的责任。小额信贷可分为制度主义小额信贷和福利主义小额信贷两种模式。所谓制度主义小额信贷强调小额信贷的社会发展目标，也强调机构本身的可持续发展;福利主义小额信贷强调小额信贷的扶贫目标和宗旨，但不强调机构本身的可持续发展［1］。在我国，小额贷款公司既是营利性的组织，又具有一定公益性，承担一定的社会责任。国家立法应当注意小额贷款公司公益性与商业性的平衡，不能侧重商业性而忽视公益性，否则就违背了设立小额贷款公司的初衷。从我国现有的小额贷款公司的立法规制来看，小额贷款公司公益性和商业性的平衡问题并没有得到很好的解决。具体表现在以下几方面:第一，《指导意见》对小额贷款公司注册资本的门槛规定比一般公司要求要高，但和金融机构相比并不算高，并且对其出资方式和要求，是比照金融机构设置的。对于小额贷款公司注册资本的高要求，可以在一定程度上保证小额贷款公司的资金来源，减少其非法集资的可能性。但是过分抬高准入门槛，会使小额贷款公司设置难度加大，阻碍了大量民间资本进入小额贷款行业，并且过高的资本要求突出了小额贷款公司的营利性，对其社会公益性重视不够。第二，现行立法没给小额贷款公司应有的“名分”。在政策上小额贷款公司也不享受金融机构的待遇。《商业银行法》第2条规定:本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。根据《指导意见》的规定，小额贷款公司不能吸收公众存款，这就决定了小额贷款公司的性质只能是公司，而非金融机构，是依照《公司法》经营金融产品的公司。小额贷款公司从事金融业务，又无金融机构身份，其生存和盈利空间均受到影响。小额贷款公司身份和定位比较模糊，但现行立法对其注册资本及运行情况又要求较高，这样的立法安排，既影响其持续发展，也影响其公益目的的实现。第三，小额贷款公司的资金来源单一。根据《指导意见》的规定，小额贷款公司在资金来源问题上坚持“只贷不存”，不允许吸收公众存款和进行任何形式的内外部集资。在“只贷不存"的法律框架下，光依靠股东的资本金是难以维持其持续发展的。但小额贷款公司后续资金从哪来?这既事关小额贷款公司的持续发展，也事关其公益目的的实现。

4．小额贷款公司改制为村镇银行的要求过高，相关规定也不尽合理。根据银监会发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，小额贷款公司改制为村镇银行必须满足村镇银行市场准入的基本条件，包括必须有银行业金融机构作为主发起人等。《暂行规定》对小额贷款公司规范经营、持续稳健发展具有积极的引导和推动作用。但是从实际来看，现实中的小额贷款公司很难符合这些条件。此外，《暂行规定》还要求小额贷款公司改制设立村镇银行必须由“己确定符合条件的银行业金融机构作为主发起人”，这就意味着小额贷款公司要想改制设立村镇银行，就必须把原有的控股权拱手让人。这一规定既违背了风险与收益对等的基本原则，也是对股东权益的侵害。

三、我国小额贷款公司法律制度的完善

小额贷款公司在我国的发展还处于起步阶段，需要国家为其发展创造一个良好的法律环境。鉴于目前我国小额贷款公司的立法缺陷，国家应加强和完善小额贷款公司法律制度。小额贷款公司法律制度的完善，应从以下几方面着手:

1．提高有关小额贷款公司的立法规格，解决设立中的审批障碍。目前我国规制小额贷款公司的规范性法律文件只有2008年5月银监会与人民银行出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》以及2009年6月银监会发布的《小额贷款公司转制设立村镇银行暂行规定》两个规章。规制小额贷款公司的立法不仅不健全，规格也较低。《指导意见》中对小额贷款公司市场准入的行政许可设定，违反了上位法《行政许可法》的规定。在人大常委会制定《小额贷款公司法》的条件还不成熟时，至少也应由国务院制定小额贷款方面的行政法规，来解决法律冲突问题。提高有关小额贷款公司的立法规格，解决现行设立制度中的审批障碍，消除法律中的矛盾与冲突，就成为完善小额贷款公司法律制度的题中之意。

2．明确监管主体，加强监督管理。监管问题直接关系到小额贷款公司能否朝着健康的方向发展。监管主体不明确，不仅不利于其竞争，还会给社会经济的发展带来不利的影响。笔者认为，根据小额贷款公司的业务性质及相关法律，应由中国银监会对其进行监管。因此，在以后出台的有关完善小额贷款公司的规范性法律文件中，应确立银监会对小额贷款公司的监管主体资格。就银监会来说，它作为我国目前唯一法定的银行金融机构和非银行金融机构的监管机关，可以实施其他机构所不能任意实施的监管措施，包括对被监管对象检查、询问、查阅、复制与封存等，完全有能力对潜在或已有问题的小额贷款公司加以查处。由它对小额贷款公司进行监管，可以参照、适用我国《银行业监督管理法》的相关规定［2］。在小额贷款公司发展的起步阶段，需要政府对其加以严格的监管以规范其发展。但是随着小额贷款公司发展的逐步完善和抵御风险能力的不断增强，政府的过多干预，反而会束缚其进一步发展。因此，随着小额贷款公司的不断成长、发展，政府应逐步弱化对其的监管，由市场对其进行调节，政府起到其应有的宏观调控作用即可［3］。与此同时，为了实现对小额贷款公司的有效监管和对其违法行为的有效制裁，在制定更高规格的关于小额贷款公司的规范性法律文件中，需要为小额贷款公司的监管部门设定包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证等行政处罚权。

3．立法应尽量平衡好小额贷款公司公益性与商业性之间的关系，促进其持续发展。在立法上如何平衡小额贷款公司公益性与商业性之间的关系，这一问题的解决不仅会影响小额贷款公司公益性与商业性目标的实现，同时也会对相关立法是否公平合理产生影响。第一，立法应明确规定从事金融服务的小额贷款公司是非银行金融机构。依据我国现有法律，从事经营贷款业务的小额贷款公司设立需经行政审批，其运行要受行政监管，虽不是金融机构，但注册资金却是比照金融机构的规定和要求。所以，在以后制定的规制小额贷款公司的规范性法律文件中，应明确规定从事金融服务的小额贷款公司是非银行金融机构。第二，合理分配小额贷款公司运行中的权利义务关系。小额贷款公司作为从事金融服务的有限责任公司或股份有限公司，在对其设立和运行规则提出较高要求的同时，也应给它设定一些权利或减少些限制。如在税收方面对小额贷款公司制定优惠的税收政策、降低小额贷款公司办理业务过程中的相关行政事业性收费等，以减轻小额贷款公司的负担。同时实现小额贷款公司资金来源的多元化，如可以允许外国的金融机构、公司等主体适当参股。此外，在融资方面，取消“小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额不得超过资本净额的50%”的限制，参照金融企业执行［4］。

4．合理设置小额贷款公司改制设立村镇银行的条件。法作为调节人们行为的社会规范，教育作用是其规范作用中的主要形式之一。只有对绝大多数社会成员起教育作用的法律才是稳定持久的。在我国银监会出台《小额贷款公司转制设立村镇银行暂行规定》中，规定了小额贷款公司改制为村镇银行的准入条件、改制工作的程序和监督管理要求等。这是我国体现法的教育作用的立法例之一。该项立法对于鼓励更多人投资设立小额贷款公司以及引导小额贷款公司规范经营有着重大的意义。但是体现教育作用的法，如果权利义务配置不合理不公平，也不利于法的实施，有可能成为一纸空文。针对现行立法关于小额贷款公司改制为村镇银行，改制条件设置不合理的问题，在以后出台的规范性法律文件中，应当对改制条件适当地放宽，增加发起人的持股比例，改制后的小额贷款公司应按照其原有的经营机制来运作。这样，就会吸引更多的民间资本投资小额贷款公司，并促使小额贷款公司加强管理，完善公司治理结构。

［1］杜晓山．小额信贷的发展与普惠性金融体系框架［J］．中国农村经济，2006，(8)．

［2］陈斌彬．完善我国小额贷款公司法律监管的思考［J］．南方金融，2009，(12)．

［3］［4］梁志红．对小额贷款公司相关法律问题的思考［J］．金融发展研究，2010，(8)．