平阴镇城中村改造的实践和思考

范嘉池

平阴镇城中村改造的实践和思考

范嘉池

近年来,随着经济社会的快速发展,城镇化进程明显加速,我镇过去处于城郊的农村被逐步纳入了城区的范围,并为城市建成区所包围,由此形成了“城中村”。按照县委、县政府“拓展城市空间,建设现代山水园林城”的定位,平阴镇几经探索,本着“先易后难、试点先行”的原则,依法建设,稳妥推进,掀起了一轮又一轮城中村改造的热潮。目前,全镇城中村修建性详规已有26个片区完成报批或待批,投资187.93万元,规划用地464.67公顷,规划建筑面积383万平方米,在建9个片区,167.19万平方米,完成回迁20万平方米。

一、认识上不断提升

这是城中村片区改造实践的思想基础。具体体现为思想境界的三次跨越。

思想境界的第一次跨越——在摸索中前进。干工作需要满腔热情,这是前提条件,但又不能单纯的依靠热情来干工作,还要保持冷静的头脑,谋定而后动。2008年,我们领导班子组织相关人员分组分片到村,对不同群体、不同户型、不同建筑的城中村居民,逐一入户调查了解,对全镇城中村状况进行了系统的摸底调查,全面了解掌握城中村的面积、人口、房屋结构等一手资料,并建立了相关台帐。通过一年的调查,我们查清了一个关键问题,这就是改造的主体是群众,是城中村居住的广大群众;弄清了一个根本问题,这就是主体的利益如何调整,是通过改造让群众受益还是利益受到损害。这些相对细枝末节的基础性工作可以说为以后城中村改造的真正铺开打下了无比坚实的基础。

思想境界的第二次跨越——全镇工作重心的大转移。2009年,城中村改造列为县重点工程,我镇把城中村改造定位为全镇工作的核心,城建工作的灵魂,切实将全镇上下的思想和行动统一到县委、县政府对城建工作的重要部署上来。镇主要领导带队分别于2009年5月7日至9日行程2000公里到邹平、桓台、广饶、青州、青岛、寿光六个县市区的12个示范村居参观考察城中村片区改造工作。6月19日至21日,到天津市东丽区、枣庄市滕县、山亭区,济宁市汶上县参观学习“宅基地换房”模式。通过“走出去、请进来”,镇、村干部进一步解放了思想,拓宽了思路,坚定了片区改造的信心和决心,进而统一了六方面的思想认识。统一干事创业的思想,由平推平庸向干事创业转变;统一为民奉献的思想,由为民服务向为民奉献转变;统一迎难而上的思想,大干小难,不干大难,真干不难;统一改革创新的思想,创新是魂,为民是根;统一自力更生的思想,内因、外因都很重要,但内因是前提,主客观都重要,但以主观为基础;统一抢抓机遇的思想,用早、用活、用足上级政策。

思想境界的第三次跨越——吹响“干事创业、跨越发展”百日会战的号角。2010年8月,县委书记朱红方同志要求全县上下要把百日会战作为推进平阴跨越发展的重要抓手,以前所未有的胆略、气势和速度,以决战的姿态、气魄和力度,紧张每一刻,干好每一件,成就每一天,大干一百天,打好攻坚战,推动干事创业、跨越发展取得新突破。我镇干部群众思想达到了空前统一:决心要当好三个主力军,打好三大攻坚战,一心想事,真心做事,干净干事。即当好服务县城的主力军,打好驻地镇工作战略转移攻坚战;当好建设县城的主力军,打好城中村片区改造攻坚战;当好管理县城的主力军,打好综合整治攻坚战。围绕县委、县政府“拓展城市发展空间、打造山水园林城”的定位,我镇重新诠释驻地镇的含义,全面推进工作大转移,决心由服务县城当配角,转变为当主角,由旧村改造做客体,转变为做主体,由综合整治县城参与者转变为主力军。

二、实践中持续推进

这是城中村片区改造实践的必由之路。具体可分为三个阶段。

一是调查摸底阶段:吃透实情,理清思路。2008年,我镇利用《县城总体规划修编》和《平阴县城中村控制性详细规划》编制的有利契机,本着“立足现状实际、尊重群众意愿、充分利用资源、方便群众生活”的原则,镇政府委托山东鲁建城市规划设计研究院编制了《平阴县平阴镇新型社区布点规划》,按照村并村,村下山和城中村社区化以及县城总体发展规划,把47个行政村(居)分为城中、城郊、城外三部分。其中,城中9居为单独社区,城郊17个村划为8个社区,城外19个村划为6个社区。以规划为龙头,镇党委政府明确了“城区抓改造,打造综合型社区;城外搞对接,建设新型社区”的总体思路。2009年4月,平阴镇城中村改造所有片区均完成了《修建性详细规划》。同时,不断加大规划的宣传力度,让群众真正了解规划,进而理解、支持、拥护、参与。

二是示范带动阶段:试点先行,创新举措。加强“城中村”规划建设管理,不可能实施“一揽子”方案,应针对不同类型的城中村,实行“一村一策”,先易后难、试点先行,分片启动,做到成熟一片,启动一片,成功一片,保持村级经济的可持续发展和城乡建设的和谐并进。我镇采取的主要做法是“先试点、后推开,典型带动,样板引路”,确定了先建后拆型西桥口试点,先拆后建型白庄叠叠山片区试点。在县旧村改造总指挥部的领导下,镇里打破部门界限,抽调精干力量,组建了西桥口、白庄两个片区指挥部,一线办公,靠前指挥,全程跟踪,吃住在工地,工作在现场,为改造工作提供了有力的组织保障。

三是全面铺开阶段:众舸争流,竞相赶超。试点的成功,打消了更多村居等待观望的情绪,调动起了干事创业的热情。2010年初,全镇开展片区改造和农村新型社区建设的村居已达到12个,规划建筑面积167万平方米,在建面积10万平方米。镇党委、政府乘势而上,再次祭出大手笔。首先,顺应县城发展需要,对《平阴镇新型社区建设规划》进行调整。其次,实行一线工作法。全面实行指挥部推进机制,强化领导干部分工分线,一个片区,一个指挥部,一位领导干部,一套工作班子,一套奖惩激励办法,一线处理解决问题,一线督战,积极为服务县城、建设县城、管理县城、发展县城贡献全部力量。第三,大魄力加速推进。从今年开始,力争用3年时间全面完成新一轮县城总体规划中38个村居的旧村改造和新村建设任务,同时尽可能实现规划区内所有土地的统一管理和集约利用,为县城发展拓展足够的空间。今年重点建设水利局南、北门、叠叠山、西桥四个片区,建设面积达到18万平方米。明年,新开工建设三桥片区、南门片区、东关片区、东南沟片区、东三里片区、十里铺社区、子顺南队社区等片区,开工面积30万平方米。后年,进入社区服务和居民管理工作。结合旧村片区改造,加大专业市场建设和便民服务市场建设力度,3年内将完成5万平方米家居家装市场建设和5万平方米社区服务场所建设。通过以上工作,在县城实现大拆迁的场面,营造大建设的局面,达到大改观、大提升的效果。

三、规律上大胆探索

这是城中村片区改造实践的理论升华。经过这些年的大胆探索,我镇从城中村片区改造实践中形成了五条规律。

一是要把握借助好大气候。所谓大气候,是指国家的政治经济形势、地方的社会风气、社会思潮、风俗习惯、地域历史传统等对人的影响等。我镇城中村片区改造之所以形成今天的可喜局面,要感谢国家、省市、县极力促成的推进城中村片区改造的大气候。从国家层面上,相继出台了各项宏观调控政策,但对于城中村拆迁改造,进而获取开发用地,却是从中央到地方都是鼓励的,即立足于存量土地资源搞开发。从地方层面上,围绕片区改造,省、市全力扶持,推出了一系列的优惠利民政策,譬如土地增减挂、土地置换等。从我县来讲,县委、县政府高度重视,不仅专门成立了城中村改造指挥部,下发了相关文件,出台了相关政策。并且县委书记多次过问,县长亲自主抓,分管县长靠上调度,人大、政协领导经常性的深入片区改造一线督促指导,提出具有针对性、可操作性的意见和建议。政府各部门积极给予协助支持,为全面推进城中村片区改造创造了宽松的大环境和良好的基础条件。在县里制定的“配套费、出让金”减免优惠政策的基础上,我们自2008年开始,也连续3年每年拿出100万重奖“真重视、真拆迁、真改造”的村居。2009年发放奖金80余万元,进一步调动起了各村居参与改造的积极性和主动性。

二是要明确村两委为主体。在推进城中村片区改造过程中,我镇探索建立了“政府扶持,村为主体,有偿改造,产权入股、市场运作”的机制,明确村两委是城中村片区改造的领导者、组织者、实施者。政府不直接参与城中村改造,而是根据情况和财政状况,对规划建设设计方案及公共设施、基础设施予以适当支持。主要精力投入到统筹、服务和督导上,通过“一图一表一周报一月评”及刚刚制定的“百日会战”督察通报狠抓工作落实;通过“大会点评、现场观摩、现场点评”,狠抓工作效果,让片区改造不再停留在文件上、会议上、讲话上、汇报上,而是尽快形成实物工作量。各村居暂时保持土地所有权性质不变,由各村居自行制定拆迁补偿安置方案,自行筹集资金进行改造,自行完成拆迁补偿安置工作。这样做的好处,首先是解决了政府模式改造主体单一,改造成本高和资金缺乏等问题。其次是激发了村一级参与改造的积极性,变被动为主动。第三是通过片区改造的推进,巩固了基层党组织的地位,在群众中树立起了威信。

三是要把握好群众是城中村改造利益主体。城中村片区改造涉及方方面面,关乎百姓利益。片区改造工作千难万难,有群众支持就不难。为此,我镇把片区改造工作着力点放在找准上级政策、法律法规、本村实际和群众意愿的结合点上,把群众作为利益主体,算好老百姓、村集体、开发商三者之间的经济账。首先,探索形成了“自下而上做决策,自上而下抓落实”的双向工作法。让群众全程参与城中村片区改造决策和管理,成为该项工作取得巨大进展的关键所在。即在片区改造方案的形成上,群众提议和决策,两委引导和执行;在片区改造班子的组建上,群众推荐和选举,两委组织和审定;在片区改造工程的实施上,两委牵头负总责,群众实施和监督,确保群众四权落实,有效规避干群矛盾。各村结合不同实际,衍生出了许多创新的工作模式。其次,将还利于民、合理分配作为根本原则。片区改造使村民失去了赖以生存的土地,群众期冀补偿自己可能因征地、拆迁造成的损失,为其今后生活提供出路和可靠保障。参与开发的投资方要求在投资改造中获得应有利益。而政府则希望,建设山水园林城,提升县城品位,保障社会的和谐稳定。我们认为,在三方利益无法兼顾公平的情况下,首先应一切从群众的根本利益出发。同时,还要让群众真正理解实施片区改造正是政府为他们谋取更加长远的利益,重点解决好群众最关心、关注的生活保障问题。

四是要坚持依法建设。依据上级的各项法律法规政策,结合前期的经验,镇里制订了城中村片区改造十步工作程序,成为了片区改造的工作指南。即民主决策:召开村两议会,户代表会、两委会,通过票决方式通过片区改造意见,同意率85%以上方可实施。成立班子。成立村(居)片区改造领导小组,即工作班子、监督班子和财务班子。现状测量:对改造片区的村(居)房产逐户拍照、录像。房屋调查表由户主现场签字认可,形成一户一表的原始调查资料。编制详规:聘请有资质的规划编制单位编制片区修建性详细规划,并张榜公示。政府报批:规划必须经县政府批准,方具法律效力。确定方案:拆迁安置方案初稿,经90%以上户代表签字同意,公示,并经镇政府审核批复。签订协议:按照村(居)民的意愿依法逐户签订拆迁安置协议书。依法建设:拆迁、勘探、图纸设计都要依法进行,建设队伍依照规划和设计方案进行施工建设。完善手续:依法办理土地、建设等相关手续,尽可能压茬进行。规范社区管理:居民以抓阄方式取得安置楼房号进行回迁,村(居)自主选择有资质的物业管理机构对新建小区进行管理。

五是要把握好疏与堵的关系规律。“疏”是大力推进片区改造,“堵“是坚决制止违法违章建设,实现片区改造工作良性循环。首先,确定镇、村两级主体,不推,不托。各村居书记为第一责任人,主任为第二责任人。其次,将村居的具体任务,完成时限纳入全方位目标管理绩效考核。通过签订责任状,一级抓一级,层层抓落实。不听理由,只看现场。对两违建设拆不了、完成不好的“一票否决”。第三,成立镇城管执法中队。对各村居“两违”建筑分门别类,摸清底子,建立台账,符合规划已经建立起来的,要严厉处罚,使其没有任何收益。对半拉子工程要彻底拆除,以儆效尤。对拒不执行的采取强制措施,绝不姑息。对参与违法违规用地和建设的党员干部,一经查实,移交有关部门处理。第四,各村居设立联络员。发现违法违章建设24小时内报镇政府或有关部门,镇政府24小时内上报县政府。

总之,我们将根据城市建设和功能定位,结合经济结构现状、文化风貌、城市景观、各类居住人群生活能力和需求等各种复杂原因,通过我们更加扎实有效的工作,力争把城中村改造成为功能布局合理、配套设施齐全、经济健康发展、群众和谐共处的现代化文明社区。(作者系济南市平阴县平阴镇党委书记,人大主席)

(责任编辑 孔祥敏)