建立和完善民族地区突发事件应急管理机制的探讨

金 淼 郭 玺

建立和完善民族地区突发事件应急管理机制的探讨

金 淼 郭 玺

近年来,我国民族地区突发事件频发,已明显阻碍民族地区的经济发展和社会稳定。建立和完善民族地区突发事件应急管理机制,需从完善相关法律制度、建立健全预警防范机制、加强危机防范意识以及建立科学的信息传递机制等四个方面入手,以最大程度地预防和减少民族地方突发事件的发生及其造成的损害,保障公众的生命财产安全,维护国家安全和社会稳定。

民族地区;突发事件;应急管理

民族地区突发公共事件是民族地区社会经济发展过程中积累的多种矛盾的外在表现,它不仅会造成民族地区的人员伤亡和财产损失,而且会危及到民族地区的公共秩序、社会安全乃至整个国家的安全和稳定大局。在当今国际国内形势下,民族地区引发公共危机事件的因素日益复杂多样,公共突发事件表现的形式多种多样,涉及面也极为广泛。面对各种错综复杂的突发性事件,作为承担公共事务管理者和公共安全责任者角色的地方政府,必须寻找积极有效的对策,以最快的速度、尽最大的努力化解各种危机,最大限度地保障公众和社会的安全,最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害,保障公众的生命财产安全,维护地区安全和社会稳定,这是民族地区地方政府全面履行职能,加强社会管理和公共服务职能的一项重要任务。

一、民族地区突发事件的现状

目前,我国民族地区社会经济发展水平与发达地区相比,呈现出极不平衡的态势。由于受历史和地理环境等因素影响,我国少数民族地区经济发展相对缓慢,生产力水平、文化发展与群众生活状况与发达地区差距较大。随着我国市场经济的快速发展,民族地区在社会经济发展过程中多种矛盾日益积累,加之国际不安全因素对我国民族地区影响的加大,导致近年来我国民族地区各类突发事件的频发度与危害性均呈上升趋势,已经明显阻碍了民族地区的经济发展乃至社会稳定。由于文化、宗教信仰等各方面差异的存在,民族地区的突发事件有其独特表现形式,而且往往表现得更为复杂多样。

由于民族地区突发公共事件的特殊性,与其他地区相比,对民族地区突发公共事件进行有效预警和防范的难度显得更大,凸显出预警和防范机制在整个危机管理体制中的重要作用。譬如,由于民族地区的地理特征、语言差距和文化差距,常常会使信息的搜集和政府对突发公共事件的准确预见变得十分困难,这些不但像放大镜一样可能扩大事件所造成的社会危害性,而且会加大民族地区地方政府的压力感以及应对和处理的难度。因此,是否能够准确抓住突发公共事件来临的征兆,并从这些征兆中做出及时的预测,迅速采取相应措施,对公众或涉及范围内的群体发布有关信息,引起社会的警觉,从而采取有效的措施,成为克服民族地区突发公共事件所具有的隐蔽性和复杂性,并把可能造成的危害减少到最低限度的关键。

探讨民族地区突发事件相关问题,离不开对突发事件频发的原因分析。民族地区突发事件有其自身的特殊成因:一是改革开放以来,我国的经济有了根本性的发展,人们的生活水平有了大幅的提高,然而东部与西部特别是民族地区的贫富差距进一步加大。二是民族地区多元的文化背景使得在民族地区居住的各民族之间存在生活方式、宗教信仰、传统文化和语言文字等多方面的文化差距。某些社会矛盾和问题很容易被国外反动势力和少数分裂主义分子操纵和利用,在特定的条件下可能导致矛盾激化。三是近几十年来,由于民族地区过度开垦、森林砍伐、植被破坏、水资源破坏性开采,以及环境污染,使原本就脆弱的民族地区自然生态环境持续恶化。有学者认为:“汉族与各少数民族的文化差异以及对少数民族传统文化的不尊重与地方性知识的缺乏和忽略,是导致我国民族地区生态恶化的根本原因。”[1]实际上,整个人类社会面临的生态灾难,从根本上说是人类目前所谓的现代化生产和生活方式导致的,不能把民族地区的生态危机简单地归咎为汉民族和少数民族之间的文化差异,这种观点显然有失偏颇。

二、民族地区突发事件危机管理方面存在的缺陷

目前我国民族地区突发公共事件的危机管理机制还处于一个探索和初步建立的过程当中,从这些年的实践来看,存在着一些缺陷:

(一)严重缺乏危机管理意识

民族地区的政府、公众和其他社会主体严重缺乏对突发公共事件的预警和防范意识,在民族地区落后的国民教育体系中缺失危机教育的环节,没有形成一个成熟的社会应急文化,地方政府尚未认识到社会转型期公共危机的常态化趋势,社会警觉性较差,危机承受力更弱。应急知识宣传教育和普及工作不够,公民缺乏自救、救护的防灾意识,安全防范意识和自救互救能力仍待提高,在突发事件来临时,易出现猝不及防的状况,惊慌失措,加大了生命伤亡与财产损失的几率。

(二)民族地区突发事件联动机制的缺失

我国民族地区目前危机处理系统中最大的问题就是部门协调机制的缺失。我国危机管理职能由不同的政府部门承担,相互之间的整体联动机制不健全,危机管理的资源无法有效整合,整体上没有形成相互协调、分工合作的格局。这种各自为政的管理模式导致了我国政府危机管理系统条块分割现象严重,不同部门之间缺乏应急的联动和协调,政府内部之间及政府与危机管理各方主体间难以形成危机综合协调机制,很难实现协同决策与资源整合。各部门横向协调不够,资源共享程度低,部门分割现象较突出,各层级各部门衔接不力,信息系统相互分割,沟通不畅,降低了应急能力。

(三)信息网络体系不健全

亟须建立科学的信息传递机制、信息监控机制以及信息分析和确认机制,以免出现突发公共事件的征兆时,反应迟缓错过预警和防范的最佳时机。民族地方政府对突发公共事件的监测预警机制不健全,突发公共事件信息发布机制建设相对滞后,缺乏统一的信息平台,预测预报尚不够准确、及时,迟报、漏报、瞒报事故现象仍不同程度地存在。信息分析处理环节薄弱,危情发布行政透明程度不够、危机信息流障碍引起信息不对称造成贻误时机,人为扩大受损范围。应急物资储备体系尚不完善,储备物资种类、数量偏少。[2]

三、建立和完善民族地区突发事件应急管理机制的对策

党的十七大报告明确指出,要进一步健全突发事件应急管理机制,加强应急体系和机制建设,提高预防和处置突发事件能力。民族地区地方政府要结合民族地方的实际,以保障人民群众生命财产安全为核心,以提高应急管理能力为主线,以加强基层应急管理工作为突破口,强化源头预防,完善突发事件应急管理机制;不断建立健全信息通报、预防预警、应急处置、舆论引导等方面的沟通协作机制,完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急管理办事机构综合协调的工作格局,为建设平等团结、互助、和谐的社会主义民族关系创造和谐稳定的良好环境。

(一)相关法律制度的建立和完善

我国目前已经初步形成突发公共事件响应的法律制度体系。民族地区应该依据《民族区域自治法》和国家突发公共事件响应的法律制度体系,制定符合民族地方实际情况的,与突发公共事件预警、防范相关的地方性法律法规。通过这些法规和条例,明确民族地区各级政府的权力、义务和权限,为突发公共事件的预警、防范和在紧急状态下处理突发公共事件提供法律依据和保障。

(二)建立健全突发事件预警和防范的管理结构和组织体系

目前我国民族地区地方政府尚没有设立突发公共事件响应的专门机构及人员,而传统的挂靠式、分散式和临时性的突发公共事件响应方式效率低下、运转困难。由于不同的组织架构会产生不同的政府能力,所以政府的组织机构和运转机制的创新,是提高政府的危机管理能力的基础和前提。因此,有必要在民族地区地方政府层面建立一个专门的危机管理常设机构,其针对突发公共事件预警与防范的职责主要有:⑴对突发公共事件的预警、防范提供法律和政策支持;⑵负责突发公共事件管理中的信息化工作,包括相关信息的收集、整理、报送、发布以及信息网络技术和设备的保障、维护等;⑶统一协调和组织政府各部门和其他社会组织在预警、防范中的行动;⑷对突发公共事件知识的宣传和培训,负责对公众在突发公共事件中的公共道德、社会心理教育,组织公众广泛参与预案演习等;⑸制定预案,准备应急资源,为实施突发公共事件的紧急救助和事后恢复做好提前准备。[3]

(三)加强民族地区公众的危机防范意识教育

在民族地区政府危机管理过程中,公众既是危机管理的直接受众,同时也是至关重要的管理主体。实际上在突发公共事件的自然灾害、技术事故、人为灾难等三种表现形态中,除了自然灾害以外,其他类型的突发公共事件都是可以预防和避免的。很多技术事故和人为灾难的爆发,都与公众自身的安全意识和安全防范能力薄弱有关。[4]因此,提高公众的危机意识和危机应对能力,可以在很大程度上减少突发公共事件爆发的频率。首先,应该把危机管理知识和技能的教育纳入国民教育体系,在各级学校开设相关课程,配备专职的教师和研究人员,把应对危机事件的基本知识和技能的教育作为素质教育的一个组成部分;其次,对公众进行经常性的危机培训,进行灾害预防、灾害发生后的自救、互救等基本知识与基本技能的教育,同时吸收公众和相关社会组织的参与,有针对性地进行危机处理演练,提高应对危机的操作能力,提高整个社会应对危机的心理承受能力和危机处理技能,配合支持危机发生期间的危机处置工作;最后,教育、科研机构和政府有关部门要加强危机管理的研究,对危机教育的需求进行分析,明确危机知识和教育的目标群体,形成系统化的理论体系,为危机教育和政府危机管理提供知识储备和理论上的指导。

(四)强化信息发布和舆论引导机制建设,建立科学的信息传递机制

民族地区危机的最大特点之一在于隐蔽性和环境的复杂性,因此,强化信息发布和舆论引导机制建设,建立科学的信息传递机制至关重要。民族地区的地方政府要完善政府信息发布制度和新闻发言人制度,建立健全重大突发公共事件新闻报道快速反应机制、舆情收集和分析机制,把握正确的舆论导向。要加强对信息发布、新闻报道工作的组织协调和归口管理,周密安排、精心组织信息发布工作,重视对社会热点问题的引导,积极开展舆论监督,充分发挥中央和省级主要新闻媒体社会舆论的引导和监督作用。

[1][4]杨安华.民族地区突发事件与危机管理机制研究[J].公共管理学报,2005,(3):43.45.

[2]杜孝珍,季峰.新疆建立完善政府危机管理体系的对策建议[J].新疆大学学报(哲学人文社会科学版),2007,(1):41-42.

[3]黄顺康.印度洋“12.26”地震海啸灾难及其启示[J].甘肃社会科学,2005,(3):8-11.

(责任编辑 马晓黎)

D631.4

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1672-6359(2011)01-0100-03

金淼,郭玺,西北民族大学法学院2008级宪法学与行政法学硕士研究生(邮政编码 730030)