当前地方政府合作的现实途径<br/>——以北部湾“三港归一”战略为例

当前地方政府合作的现实途径
——以北部湾“三港归一”战略为例

2011-08-15成为杰马晓黎

中共济南市委党校学报 2011年1期

成为杰马晓黎

当前地方政府合作的现实途径
——以北部湾“三港归一”战略为例

成为杰马晓黎

在区域经济发展中,地方政府合作既具有可能性,也具有必要性,并呈现出三个步骤和三种机制。北部湾“三港归一”战略是地方政府合作的典型案例,反映了当前地方政府合作的三个特点。在中央政府或上级政府的有力推动下,充分利用行政和市场两种协调机制,以特色项目为突破口深化地方合作是当前地方政府合作的现实途径。

地方政府;合作;北部湾;三港归一

1949年中华人民共和国成立之后,我国迅速建立了从中央到地方的一整套政府体系,基本完成了现代意义上的国家建设。[1]改革开放以来,我国致力于经济建设,逐步建立社会主义市场经济体制。这一政治与经济的互动过程与西方国家市场经济与现代国家建设几乎同步发展的过程完全不同。首先完成国家建设,而后进行市场经济建设的过程使我国市场经济发展受政治影响较大,呈现出典型的政府主导特征。这一特征反映在区域经济发展上就是出现了“行政区经济”现象。这一现象有悖于市场经济对国内统一市场的要求。解铃还须系铃人。建立健康的市场经济和国内统一市场,必须实现地方政府之间广泛而深入的合作。“在中国的制度背景下,地方政府合作是指没有领导和被领导关系的地方政府之间的合作,大体包括两种情况:一是平级的地方政府之间的合作,比如省级政府之间的合作,被称为‘横向’合作;二是虽然不是平级的地方政府,但没有直接的上下级关系的政府间的合作,比如某地级市与该市辖区之外的某县的合作,被称为‘斜向’的合作。”[2]

一、地方政府合作理论探讨

1.地方政府合作的必要性

在计划经济体制下,“中国多年来一直以行政单元作为组织经济发展的单位,有省、市(地)、县等层次。这种以行政区为单位组织经济发展的现象被称之为‘行政区(域)经济’。”[3]在市场经济体制下,它一方面在一定阶段对推动地方经济发展起到了巨大作用,另一方面随着经济发展水平的提高,也引发了很多问题。[4]

第一,重复建设。在推动地方经济发展的过程中,地方政府往往直接干预经济,甚至直接上项目,建企业。经济条件、自然条件等生产条件相似的地方政府都上马相似的项目,表现为全国或者区域范围内各地一哄而上。供小于求的情况一下就变成了供大于求。而新上马的企业往往规模小,生产成本高、产品质量得不到保证,产业效益差,造成各地资源的极大浪费。这就是经济学上所说的“规模不经济”。

第二,地区大战。各地一哄而上,重复建设,造成了全国性或者区域性的供大于求,使各地企业都处于恶性竞争状态,甚至地方政府也参与进来。表现为各地产品的地区大战。一方面,必然造成原材料的地区大战。另一方面造成销售市场的地区大战。

第三,市场分割。各地政府参与到了市场竞争中来必然会利用自身的行政管理权力阻止外地商品进入本地销售,以帮助本地企业。这就是深受诟病的地方保护主义行为。最明显的莫过于啤酒的例子。2000年,黑龙江省龙江县政府以整顿啤酒市场秩序为由,依据齐齐哈尔市人大颁布的《酒类管理条例》以及齐齐哈尔市政府办公厅签发的《关于整顿酒类市场的通知》,成立了由酒类专卖局牵头的龙江县啤酒市场稽查队,多次封锁、扣押、没收外地啤酒。[5]而同类现象,在不同行业、不同地区都不同程度地存在。

第四,公共治理失灵。地方政府具有“经济人”行为倾向。必然会出现大量的“搭便车”和外部性行为,而出现“公用地”悲剧。如1998年特大洪水暴露出长江上游生态破坏严重、森林过量砍伐水土流失加剧;中下游河道人为设障,泄洪能力减弱;中下游湖泊由于淤塞和围垦,面积大为减少,调洪能力降低。[6]

总之,在当前发展模式下,地方政府往往介入当地经济,而引发地区经济的恶性竞争,对国内统一市场的形成造成危害,最终导致各方利益受损。而只有地方政府之间积极合作,才能避免这种情况,实现各方“共赢”的局面。

2.地方政府合作的可能性

市场经济体制是地方政府合作的前提条件。在计划经济条件下,地方政府主要与中央政府或者上级政府发生关系,而不必与同级政府或者没有管辖关系的政府发生关系。这种情况下,地方政府合作也就不可能大量出现。在市场经济条件下,地方经济不能像计划经济一样依靠中央政府计划命令发展,也不能单纯依靠“跑部钱进”的方式,而必须想尽办法求得本地经济的发展。尤其是分税制改革后,地方政府财政收入与当地经济发展挂钩,使地方政府具有了“经济人”行为倾向。[7]在利益的驱动下,地方政府之间必然产生大量的竞争和合作关系。

中央或者上级政府推动是地方政府合作的催化剂。在中国,中央政府与地方政府之间、上级政府与下级政府之间是领导与被领导的关系。没有中央政府或者上级政府的推动或者认可,地方政府或者下级政府之间的合作不可能走向深入。同时,为了解决扶贫、流域治理等问题,中央也一贯重视地方合作。如1979年,国家确定由北京支援内蒙古、河北支援贵州、江苏支援广西和新疆、山东支援青海、上海支援云南和宁夏、全国支援西藏,就是在积极推动地方政府合作。[8]

3.地方政府合作的过程与机制

地方政府合作的过程。一般来讲,地方政府合作有以下几个步骤。第一,达成共识。主要是要对于合作的范围、方法、利益分享等各方面进行讨论。最典型的是目前大量存在的各种论坛。例如2010年5月22日,青岛举行的“蓝色经济大家谈·首届半岛市长论坛”,就是为形成“山东半岛蓝色经济区”达成共识做的舆论准备。第二,中央或者上级部门推动或者认可,建立区域协调管理委员会。第三,在此基础上,地方政府合作向深层次宽领域发展,逐步形成完善的利益分享机制、纠纷解决机制,使合作常态化、多样化,逐步走向区域经济一体化。

地方政府合作的机制。有学者认为,我国地方政府合作有以下三种模式[9]。

第一,互利模式。其基本条件是合作成员都能从合作中受益,而且获益基本均衡。这种模式下,关键是地方政府之间在利益分享、纠纷解决等问题上达成共识,并建立谈判机制,从而实现合作。

第二,大行政单位主导模式。其基本条件是在合作各方中,一方获益较多,以至于它能独立负担地方合作的成本。这种合作的关键在于主导单位在合作中获益得到保障,并愿意付出合作成本。

第三,中央诱导模式。其基本条件是中央政府或者上级政府制定鼓励地方合作的相应政策。这种合作主要存在于中央政府为缩小地区发展差距的战略,或者作为一定区域发展的战略中。

二、北部湾“三港归一”战略:地方政府合作的典型案例

“三港归一”是广西北部湾经济区发展形势下的最新战略。2009年3月,广西自治区政府对防城、钦州、北海的港口资源进行整合,防城港、钦州港、北海港三港统一归并管理。“广西北部湾港”以崭新的姿态展现在世人面前。从此,广西北部湾经济区“三港归一”战略成型,并逐步成为广西北部湾经济区发展的新方略。

1.中央政府或上级政府为“三港归一”提供政策支持和指导

中央政府或上级政府对“三港归一”一直持支持和诱导态度。2000年我国西部大开发战略的实施,特别是中国

-东盟自由贸易区建设的推进,2004年中国-东盟博览会永久落户南宁,中越“两廊一圈”和“泛北合作”战略提出,都为广西北部湾经济区的发展提供了有力条件。2008年2月22日,实施的《广西北部湾经济区发展规划》(下称《规划》)正式将北部湾作为广西发展龙头。为了整合“三港”港口资源,2009年3月,广西自治区政府对防城港、钦州港、北海港三港统一归并,纳入广西北部湾港港口统计范围。随后,交通运输部发布公告,从2009年12月2日起正式对外统一启用“广西北部湾港”名称。

2010年5月5日,《广西北部湾港总体规划》(下称《总体规划》)发布,正式确立了广西北部湾港“一港、三域、八区、多港点”的新港口布局体系。2010年2月广西自治区政府公布了《关于做大做强做优我区工业的决定》,进一步肯定了之前的建设成果。

2.防止重复建设和恶性竞争是基本出发点

(1)“三港”存在着重复建设和恶性竞争现象。实际上,北海、钦州、防城港,“三港”由于自然条件和经济层次相似,一直存在着恶性竞争问题。[]

首先,各市忽视自身定位,纷纷向综合性城市发展。各市政府在实施产业规划中,均力图突破城市定位的束缚,纷纷向以商贸、物流、高新技术产业、旅游、现代农业、临海重化工业为特征的综合性城市发展。

其次,各市港口基础设施重复建设。北海港2009年有4个万吨以上泊位,北海港石步岭港区三期工程拟新建4个深水泊位并建设堆场等配套设施,三期工程竣工后,北海港将步入千万吨大港的行列。钦州港2009年吞吐能力超过4000万吨,按照市政府的计划,年内要确保钦州保税港区1#、2#集装箱泊位等一批码头竣工投产,使总吞吐能力提高至5700万吨。防城港2008年吞吐能力已达到5600万吨,随着年内10万吨级东湾航道、20万吨级西湾航道工程和501-502号泊位等工程的建设,年吞吐能力将超过6000万吨。“三港”规模远远大于自身运输需求,造成了严重的重复建设和资源浪费。

再次,各市产业同构现象严重。各市都瞄准我国钢铁、石油化工、电力等重化工业加快向沿海港口转移的趋势,纷纷提出要建立“国内外重化工业转移基地”,努力建设“临海工业产业集群”。主导产业的雷同,加剧了各市相同产业之间的内耗,企业难以产生规模经济,最终影响了整个城市群的整体竞争力。

(2)对重复建设和恶性竞争的协调。针对大量存在的重复建设和恶性竞争问题,广西自治区政府及各市政府进行了协调。

第一,进一步明确各城市功能定位。2008年《规划》提出,“北海市按照特大城市规模规划建设,发挥宜居优势,促进城市发展。”“钦州市按照大城市规模规划建设,依托港口开发和临港工业发展,促进城市发展。”“防城港市按照大城市规模规划建设,依托深水港和企沙重工业基地开发,促进城市发展。”

第二,三市港口进行一体化建设。2010年5月5日,《总体规划》发布,正式确立了广西北部湾港“一港、三域、八区、多港点”的新港口布局体系。其中,“一港”即广西北部湾港;“三域”指防城港域、钦州港域和北海港域;“八区”指广西北部湾港规划区内重点发展的八个枢纽港区(渔万港区、企沙西港区、龙门港区、金谷港区、大榄坪港区、石步岭港区、铁山港西港区、铁山港东港区);“多港点”指主要为当地生产生活及旅游客运服务的规模较小的港点。

3.形成区域管理组织并完善地方政府合作机制

地方政府的合作需要多种形式的区域协调机构为协调地方利益提供机构和机制保障。除了行政色彩较浓厚的区域管理委员会外,在特色项目合作中还可以充分利用企业形式来协调地方利益。

2006年4月,作为区域管理性质的行政组织,北部湾(广西)经济区规划建设管理委员会成立,从港口建设、重大产业布局和重大产业项目建设、基础设施建设、南(宁)北(海)钦(州)防(城港)城市群的规划建设等四个方面对北部湾发展进行协调。在这一管理机构之下,三港管理体制改革有了较大进展。该委员会副主任陈瑞贤说,目前他们的主要任务是,“推动加快钦州保税港区管理委员会的成立和组建;加快推进经济区港口管理体制改革,争取年内组建管理机构;研究制定铁山港(龙潭)工业区、凭祥综合保税区管理机构的方案并上报;推动经济区六市尽快健全北部湾办公室机构,今年上半年以前实现职能理顺、人员到位、有效运转。”[11]

事实上,某些企业也起到了协调地方政府利益关系的作用。广西北部湾国际港务集团有限公司成立于2007年2月14日,是广西自治区政府直属的国有独资企业。公司由广西沿海三港重组整合设立而成,现由广西壮族自治区人民政府国有资产监督管理委员会直接监管。集团公司主营港口建设经营管理、铁路运输、道路运输等,注册资本20亿元人民币,现有资产超55亿元人民币。目前,该公司基本上囊括了“三港”货物运输,使三个地方政府的外部性问题“内部化”,探索出了协调各方利益的新路。

4.坚持港口项目导向及特色功能定位,而后带动城市多层次、宽领域全面合作与城市群建设[12]

港口合作只是三市合作发展的开始。随着北部湾区域经济的发展,合作必然从港口建设和港口运输的单一化合作向贸易服务,石油化工、电力、冶金、制糖、建材等化工业和利用海洋资源开展海洋油气资源开发,海水养殖、海产品加工、滨海旅游等为内容的海洋产业多样化合作发展,形成功能互补、结构合理、共同发展的现代化城市群。

防城港为广西第一大港口、中国西南最重要的对外贸易口岸,东盟走向中国最便捷的“海上门户”。应逐步建设物流中心、加工中心、消费中心,以构建服务大西南与东南亚的区域性物流中心为目标,大力发展中转贸易和加工贸易,尽快形成铁矿、非金属矿、粮食饲料的仓储市场、批发市场和中转配送中心。

钦州是典型的临海工业城市,应加强城市化、工业化建设,打造一批有规模、有竞争力的工业企业,围绕港口建设,带动钦州工业企业的建设。在港口建设中要注意合理配置资源,通过市场运作,加快码头、公路、供电、供水等基础设施建设,抓紧配套通信、商业、卫生、教育、文化、体育等设施,增强港区的城市功能,加快城市化进程。

北海作为一个沿海开放城市,是北部湾“三港”中最先进的城市,扮演着区域经济龙头的角色。在以后的发展中,必须发展一批高附加值、出口型、无污染、充满活力的高科技企业,重点抓好高新技术园建设,主要引进和培育软件业、电子业、生物制药业、海洋生物业、高科技农业等产业。配套地应高薪吸引一批高学历、掌握高科技的高级人才投身北海的经济建设,将北海建设成为一个美丽的海滨环保高科技城市。

三、当前地方政府合作的现实途径

从北部湾“三港归一”案例中,我们可以发现,在中央政府或上级政府的有力推动下,充分利用行政和市场两种协调机制,以特色项目为突破口深化地方合作是当前地方政府合作的现实途径。同时,我们也可以认为这是当前地方政府合作的三个特点。

第一,上级政府推动和协调扮演着重要角色。中央政府在地方政府合作中可以作为超脱于地方政府间利益争端的公正裁判,[13]在这方面的优势无法替代。而在区域经济发展问题上,中央政府就是要“从弥补市场失灵的角度,在地方事务公共化的基础上强化中央政府在全局性公共事务方面的制度化权威,改革传统的地方发展绩效评价体系,加强对地方政府的法律约束、风险约束和组织约束,规范地方政府行为,建立一种规范的地方政府间利益关系的‘利益分享和利益调节机制’”。[14]在北部湾地方政府合作中,作为上级政府的广西自治区政府起到了巨大的推动作用,为北部湾地方政府,尤其是“三港”提供了政策支持、区域管理机构等方面条件,为地方政府利益分享和纠纷解决提供了解决机制。可以说,“三港归一”战略的成功离不开广西自治区政府的支持。

第二,地方政府合作要利用好行政和市场两种形式。地方政府合作的方式可以是以区域管理机构的形式,也可以通过其他市场经济组织形式,比如企业。在上级政府的大力推动下,2006年4月成立的北部湾(广西)经济区规划建设管理委员会发挥了巨大作用。“广西北部湾经济区管委会办公室副主任管理年介绍,‘有形之手’实现了广西北部湾经济区内各城市的定位‘回归’,南宁提出‘区域性国际化城市’的发展方向,防城港将自己定位为‘商贸、物流、港口城市’,北海和钦州则要作‘区域性中心城市’,区域内的同质竞争将得以避免。”[15]但是由于行政权力的排他性,有很多方面问题需要解决,有相当的时间加以磨合。而在一些市场导向比较强的领域设立企业,通过企业的形式来处理地方政府的关系可以有效避免这些问题,大大促进地方政府之间的合作。“2007年广西成立了北部湾国际港务集团有限公司,将沿海的防城港、钦州港、北海港三个港口进行整合,对港口发展统一规划、统一建设、统一管理,并明确了三个港口的功能:防城港为以大宗散货运输为主的国家跨区域综合运输大通道出海口和综合性港口;钦州港为以临港工业开发服务为主的地区性重要港口;北海港为以商贸和旅游服务为主,兼有临港工业功能的地区性重要港口。”[16]

第三,特色项目合作为地方政府合作提供了重要的平台。地方政府之间的合作并非一定是全面的合作,而往往是由一种领域的合作开始,逐步深化、扩展,形成深层次、宽领域的合作。北部湾“三港”在港口经济方面的合作为以后在城市建设与发展,工业产业化发展等领域的进一步发展奠定了坚实的基础。特色项目成为地方政府合作的突破口。

地方政府合作是当前区域经济发展的有力推手。只有在中央政府或上级政府的有力推动下,充分利用行政和市场两种协调机制,以特色项目为突破口,深化地方合作,“分”头发展,“合”力共赢,才能整合资源,乘风破浪,实现区域经济的协同发展。

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[7][9]杨龙.地方政府合作的动力、过程与机制[J].中国行政管理,2008,(7):98.98.

[8]中共广西壮族自治区委员会宣传部编.建设学习型党组织学习读本[Z].广西人民出版社,2010.137.

[10]黄丽娅.“南北钦防城市群”发展慎防无序竞争[J].广西经济,2009,(6):24.

[11]吴家跃.以非常措施和实干精神掀起北部湾经济区开放开发新高潮——访广西北部湾经济区管委会副主任陈瑞贤[EB/OL].http://www.nnwb.com/News/09/01/09/NNNEWSQ55604T20090109NGXTBFJ T0.html.

[12]官锡强.环北部湾经济圈南北钦防沿海城市群的构建[J].广西财经学院学报,2006,(1).101.

[13]谢庆奎.中国地方政府体制概论[M].中国广播电视出版社,1998.355.