论城市社区建设中的政府角色转变

崔 凤 王 龙

论城市社区建设中的政府角色转变

崔 凤 王 龙

城市社区建设是指在社区党组织的领导下,由社区党组织协同其他社区建设主体,共同做好社区居民各项服务工作的一种社区建设体制。城市社区建设主体包含多个,政府是城市社区建设中的一个重要主体。基于多重原因,政府在社区建设中还存在着大量职能失范现象。全面有效地开展城市社区建设,客观上呼吁政府在城市社区建设中的角色转变。

社区建设;职能失范;角色转变

一、城市社区建设的内涵及主体

城市社区建设作为社会主义和谐社会建设的一个重要组成部分,一直以来受到党中央的高度重视。城市社区建设作为重要的基层社会建设命题也引起了国内学者的广泛关注。综合各专家学者的观点以及社区建设的实践经验,可将城市社区建设界定为:在社区党组织的领导下,由社区党组织协同其他社区建设主体,共同做好社区居民的各项服务工作的一种社区建设体制。社区建设是一项系统工程,社区建设的有效开展需要各建设主体通力合作、协调配合。

首先,社区党组织是城市社区建设的领导核心。在社会转型期各项工作全面推进的大背景之下,社区建设作为维护城市社会稳定、推进城市经济社会协调发展的重大举措,必然越来越凸显在全党面前,也必然要求党努力成为推动社区建设的核心力量。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,党在城市社区建设中要充分发挥思想上的导向作用,决策上的把关作用,组织上的保证作用以及生活中的表率作用,全身心地投入到社区建设上来。[1]

其次,社区居委会是推进城市社区建设的核心组织。社区居委会是法定的基层群众自治性组织。2001年11月,中央转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,该意见明确规定:“社区居民委员会的成员经民主选举产生,负责社区日常事务性工作。社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。”不容否认,在社区发展初期,由于社区居民的自治意识比较淡薄,社区居委会的自治功能发挥的极为有限。经济社会的发展对社区居委会提出了新的更高的要求,社区居委会不仅要在充分调动社区居民的民主参与意识、自治意识从而保障社区居民的民主权利方面发挥作用,更要积极构建与社区内各类社区非营利组织的合作关系以增强社区自治的组织基础。只有社区居委会的自治功能高效地运转起来,社区自治才有可能实现。

第三,政府是城市社区建设的管理者。这里可作两个层面的理解,一是政府作为社区建设的管理者是政府积极履行社会职能的体现,二是政府与社区组织之间存在着相互依赖关系,必须彼此交换资源、合作互动、持续协调才能顺利实现各自目标,[2]因此政府履行好管理者角色才能实现“政社共赢”。“小政府,大社会”是我国行政体制改革的大势所趋,然而“小政府”并不意味着管的越少的政府就是好政府,问题的关键在于“什么该管,什么不该管”。实践证明,城市社区建设离不开政府的宏观监督、政策扶持以及规划指导。从社区的划分、社区组织的建立、社区硬件设施的配备到社区居委会工作任务的确立、社区工作人员的工资及日常办公费用、社区服务的开展,市、区两级政府和街道办事处及民政等部门都广泛介入。介入过程中政府要适时解决社区建设面临的难题,积极为社区建设创造良好的内外部环境,切实履行好城市社区建设中的管理者角色。

第四,社区非营利组织、社区居民是城市社区建设的直接参与者。非营利组织可以承担提供公共物品的社会功能,广泛充当第三方管理者的角色。鼓励支持非营利组织的发展是社会良性发展的必然要求,实践证明城市社区建设更是离不开非营利组织的功能发挥。以业主委员会为代表的社区服务组织在提供社区服务,便利社区居民领域发挥着日益重要的作用。社区居民同样是城市社区建设的重要参与者,城市社区建设离不开社区居民的积极参与、建言献策。

二、城市社区建设中的政府职能失范

前已述及,政府是城市社区建设的重要主体,充当监管者的角色。然而,计划经济体制下的“大政府,小社会”的社会结构导致行政权过分膨胀,受到了种种诟病,社区建设中的政府职能失范现象广泛存在,极不利于社区建设的有序开展。

首先,政社不分。政社不分的最主要表现是行政权过分干预社区居委会事务。城市社区居委会是推进城市社区建设的核心组织,其具有在社区建设中的自主权,不受行政权的越权干预,而社区居委会一旦受到行政权的过度干预就会丧失在城市社区建设中的自主性,成为政府机构的附属。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确指出,“城市居民委员会是居民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织”。此外还规定“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作予以指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或它的派出机关开展工作”。可以看出,居民委员会是群众性的自治组织,而非国家的行政机关,政府与居委会之间没有行政上的隶属关系,而只有工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。然而在实际中,政府对社区居委会存在过多的越权干预行为,政府对居委会工作事务的干预涵盖了从人员配备等重要事务到居委会日常琐细的较大范围,使社区的行政性色彩非常明显。[3]街道办事处还常常掌握着居委会的财权。以北京市为例,北京市对基层社区组织做了一次调查,Z街道规定居委会的全部收入都要上交街道,再由街道按一定比例返还居委会。更严重的是这些返还资金的管理权和使用权、审批权仍在街道,居委会每个月只有200元的活动资金,立项开支需街道审批,最后到街道报账。[4]社区居委会长期以来一直充当着基层政府的附属机构,承担着大量行政职能,这当然与其基层自治组织的身份格格不入,更与政府职能转变的目标相背离。

其次,重控制,轻培育。近几年来,城市社区非营利组织在提供志愿服务、增强基层自治领域取得了很大成绩,但不容否认城市社区非营利组织在数量上与提供服务的质量上都与理想目标相去甚远,造成这一现象的最主要原因是政府对社区非营利组织管得过严、约束过多,同时缺乏培育、扶持。一方面社团“双重管理体制”存在制度上的漏洞,主要表现在社团准入建设过程中重社团资格的确认而轻社团资格的培育。对社团管得过严、过死,各级政府上行下效,使社团的发展步履维艰。社团只能够在登记管理机关的行政管辖范围内从事活动,不能从事跨地区的活动,而且在同一行政区域范围内不准设立相同和相似的社团,仅政策本身就大大地限制了城市社区服务组织的发展。另一方面,在社团组织发育不完善的社区缺乏政府的相关的政策引导与扶持培育。社区范围内的非营利组织发育迟缓或不完备就不能有效承接政府和企业转移出来的社会职能和服务职能,从而影响其在社区建设中的作用发挥。[5]

再次,供给不足,产出低下。城市社区建设是一项系统工程,政府所具有的权威和资源,决定了政府在社区建设中的作用不可替代。有学者指出推动城市基层社会群众自我管理模式形成并构成政府社会管理新方式是政府主导社区建设所要达成的两个基本目标。[6]实际上任何一个社区建设目标的达成都是以政府资源的充分供给为前提的,资源供给一旦中断或不到位都不利于社区建设工作的正常开展。政府在城市社区建设中发挥作用是以拥有特定的权威和资源为前提的,事实上,政府权威在社区建设中运用的比比皆是,通常以令行禁止为表现形式,而资源的调动与供给却相当匮乏,呈投入不足、产出低下态势,表现在:一是政策资源的供给缺乏,缺少完整的有利于社区居委会组织运行,社区非营利组织培育、发展以及社区居民参与意识提高的政策体系;二是财力资源供给的短缺,社区居委会工作的开展需要一定的财力作为支持,而社区居委会的自治性决定了其筹集财力的有限性。政府对社区居委会的财力支持是有限的,更有甚者部分辖区政府及其派出机构还非法截取社区居委会的活动资金,严重影响了社区居委会工作的有效开展。

三、城市社区建设中的政府角色转变

城市社区建设中的政府职能失范现象严重影响了社区建设的有效开展。充分调动各社区建设主体的积极性,建设充满活力安定有序的和谐社区,客观上要求政府在城市社区建设中的角色转变。

(一)由微观管理者向宏观管理者转变

社区居委会工作的正常开展离不开辖区政府及其派出机构的指导,但行政权一旦过度干预社区居委会就会丧失其独立性与自治性,社区领导班子就会缺乏工作的积极性从而不利于社区建设工作的正常展开。政府在社区建设中应由微观管理者向宏观管理者转变。一方面,政府要还权于基层自治组织,积极调整政府与社区居委会的关系,将政府不该管、管不了及管不好的职能转移给社区居委会承担,比如社区居委会的人员配备、财务收支以及制度安排等,使社区居委会充分发挥自治性。另一方面,相关政府职能转移给社区居委会后并不意味着政府将会一劳永逸,相反,政府要实时对社区居委会的具体工作依法进行宏观上的监管和指导,以确保居委会工作的顺利开展并及时解决居委会工作展中遇到的具体困难。政府在城市社区建设中的这一角色转变必将带来理想的效果,一是推动基层自治组织的建设,二是有利于节约政府的行政管理成本,提高行政效率,防止和滋生腐败。

(二)由控制型管理者向培育型管理者转变

社区非营利组织是城市社区建设的重要参与者,社区非营利组织为社区居民提供了各种类型的便捷服务极大地丰富了社区居民的生活,大力发展社区非营利组织既迎合了“还政于社”的行政体制改革方向也优化了社区治理结构。政府在社区建设中应由控制型管理者向培育型管理者转变。这一角色转换对政府提出了两方面的要求。一方面,政府要放宽对社区非营利组织的准入控制,通过立法的形式在确保相关组织申请注册为非营利组织必须满足完善的资格条件下,简化审批程序、弱化业务主管部门对非营利组织准入过程的控制。另一方面,政府要加大对社区非营利组织的培育,积极为社区非营利组织的发展创造条件。具体来说就是对社区非营利组织的发展提出规划并提供诸如财政支持等各类型的扶持政策。要通过建立和合理布局社区文化活动中心、社区医疗卫生中心、社区生活服务中心等组织和机构,推进社区服务的社会化和产业化,倡导和发展互助性、公益性组织,形成多样化的服务形式,满足居民群众层次多样化的要求。[7]

(三)由资源的垄断者向资源的配置者转变

拥有大量权威资源和财力资源助长了政府在城市社区建设中的越权现象。“小政府,大社会”的理想社会治理结构要求政府在城市社区建设中要从资源的垄断者向资源的配置者转变。就权威资源的分配而言,政府的主要任务是要通过制定完备的政策体系增强社区居委会的自治性,在统筹社区建设中的主导性;要通过供给相关的扶持、培育、监管政策,加快社区非营利组织的发展,完善社区非营利组织公共物品提供机制;要通过政策宣传提高社区居民参与社区建设的积极性,加强基层民主政治建设,扩大群众参与。就财力资源的配置而言,政府要充分发挥财政在社区建设中的积极性,完善社区基础设施建设,扶持社区服务组织的发展。

[1]谭建.领导核心:社区党组织在社区建设中的角色定位[J].桂海论丛,2003,(4):35.

[2]徐祖荣.社区治理中的政府定位:以杭州市为例[J].城市问题,2006,(6):79.

[3]陈桂生,张霁星等.准政府组织管理[M].人民出版社,2009.181.

[4]雷杰琼.转型中的基层社区组织—北京市基层社区组织与社区发展研究[M].北京大学出版社,2001.43.

[5][7]胡祥.城市社区治理的热点问题研究[M].中国地质大学出版社,2009.164.163.

[6]崔运武.论当代中国城市社区建设中政府的地位及其目标[J].学术探索,2003,(6):35.

(责任编辑 马晓黎)

D267.7

A

1672-6359(2011)01-0071-03

崔凤,中国海洋大学法政学院副院长,教授,博士;王龙,中国海洋大学法政学院2009级行政管理专业研究生(邮政编码 266100)