多元主体构建:社区民主建设的路径选择

李宽松

(中共广州市委党校海珠分校,广东广州510235)

社区民主是居民实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的具体形式,是居民对社区事务行使知情权、参与权、决策权和监督权的有效途径,是推动社区民主政治发展的必然选择。随着社会发展转型,城市管理体制改革加快,城市社区民主的参与主体逐渐多元化,社区党组织、基层政府及机构、居民委员会、各类民间组织、居民群众,成为社区民主舞台上的最主要角色。当前,必须结合社区民主发展的实际,构建多元化的主体结构,形成总体优势,发挥整体功能,共同推动社区民主的科学发展。

一、强化党组织在社区民主中的领导作用

社区民主是社会主义民主政治的有机组成部分,离不开党的领导。党组织在社区民主建设中居于领导地位,以街道党工委和居委会党(总)支部为代表的社区党组织对社区民主起着直接领导作用。社区党组织应把党的路线、方针、政策与社区实际相结合,加强自身建设,注重基层实际,合理规划、科学领导社区公共事务,有效实现党的意图与社区建设有机统一,发挥党组织对社区民主的领导作用。

1.加强党对社区工作的统一领导。以街道党工委为核心,社区各单位党组织参加,建立健全社区党建工作联席会,探索创新党组织与社区各单位民主参与的合作治理模式,发挥党组织在社区民主中的统筹协调作用。正确处理好党的领导和社区自治的关系,在确保党的政治领导基础上,建立党组织与社区自治组织之间面对面的协商机制,遵循社区自治的内在规律,支持社区民主自治。

2.注重社区党组织的自身建设。积极探索党组织自身建设的新举措,在社区实现党的组织全覆盖、党的工作全覆盖,发挥党组织在社区民主中的主要引导作用。充实社区党组织领导干部的力量,加强教育与培训,优化队伍结构,增强社区党组织整合、协调各方的能力和水平。要改革领导方式,增强民主意识,提高依法治理的自觉性,在原则立场上,发挥党组织的领导作用;在具体操作上,发挥其他主体的自主作用。

3.发挥社区党员的先锋模范作用。加强党员的教育与管理,提高党员素质,发挥党员在社区民主中的示范带头作用。根据社区自身的特点,深入开展党群联谊活动、党员责任区等活动,引导党员积极投入社区建设。加强社区思想政治工作和群众工作,充分发挥党员在社区生活中的先锋模范作用,成为争取群众、赢得群众、服务群众的代表者,增强和巩固党领导和执政的社会基础。

二、界定政府在社区民主中的指导作用

社区民主绝不可以离开政府,但政府究竟如何定位自身功能、发挥作用,是必须搞清楚的重要问题。的确,在自上而下的城市管理体制改革中,政府的积极推动收到了立竿见影的改革效果,但是,也容易形成一种错觉:社区事务是政府的事情,社区执行政府决策就可以了;造成的后果是:政府“行政全能”,包揽社区事务习以为常,而社区自治组织民主参与严重不足,两者角色错位、功能失调。实际上,政府包括其职能部门、街道办事处与社区之间绝非是上下级关系,而是指导与被指导的关系,应该合理界定政府在社区民主中的指导作用。

1.要实现社区民主目的与手段的辩证统一。社区民主是政府自上而下推动和社会自下而上催生的双向互动过程,是目的与手段的辩证统一。作为目的,它要求建立与市场经济体制相适应的社会民主机制,把“单位人”向“社会人”转变的城市居民不断动员和吸纳到现行政治体制内。作为手段,它既要通过创新管理模式去提高公共服务能力,又要激发培育社区民主意识去实现新的社会整合。鉴于此,政府在指导社区民主实践中,就必须避免政府行政全能行为造成基层社区代表性不足的问题,也要避免居委会因行政功能上升而造成民主自治能力下降的问题。

2.要实现政府管理与社区自治的辩证统一。社区民主不能游离于行政体系之外,没有政府支持的社区民主不可能成功,但是,若没有自治力量的形成,社区民主也会失去意义,必须合理界定政府管理与社区自治的边界,实现“政社分开”。既然,政府和社区不是上下隶属关系,而是指导与被指导的关系,就必须进一步明晰政府职能部门、街道办事处与社区的各自职责,把政府的行政权和社区自治权、协管权、监督权分开,真正做到政府职能由相关部门独立履行,不随意转嫁到社区。政府在社区民主中的作用定位于服务、协调、保障和监督,对社区公共事务注重引导、扶持、前期启动以及建章立制,一旦民主参与和自治组织发育成熟,政府就应当有序撤出,走政府支持与社区主导相结合的“合作主义”道路,真正实现政府管理与社区自治的辩证统一。

3.要实现转变职能与简政放权的辩证统一。在推进社区民主自治的过程中,要把政府职能的转变与简政放权的实施同步推进,培育社区民主自治能力,最终实现政府与社会的分离共治。政府各部门和街道办事处要进一步转变观念,改进工作作风,创新工作方法,实现由领导、管理到指导、服务的角色转变,积极为社区依法自治创造必要的制度条件和社会环境。政府对社区民主应该适度介入,要按照“责、权、利相配套”的原则,积极探索建立政府与社区互动的有效运行机制。需要社区居委会协管的事,按照“权随责走、有偿协管、费随事转”的原则,落实好相应的人员和经费,减轻社区工作负担,为其创造必要的民主自治条件,保障社区民主的落实,使社区居民真正享有民主自治的应有权力。

三、确定居委会在社区民主中的核心作用

社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织,是社区的法定代表组织,是社区民主的核心主体和基本运作载体。国家通过法律形式,赋予居委会管理社区公共事务的民主自治权,使其具有无庸置疑的合法性。居委会要在接受各级党政机构领导、支持和帮助的基础上,努力把自身建设成为功能完善、充满活力、作用明显、群众满意的基层自治组织,充分发挥社区民主的核心作用。

1.加强居委会组织体系建设。加强居委会自身组织体系建设,对发展社区民主至关重要。按照“社区自治、议行分设”的原则,通过民主选举逐步建立健全社区协商议事委员会、社区居民代表大会、社区居委会、社区社会组织、社区监督委员会”等社区自治组织体系。社区居民代表大会要履行选举、罢免、撤换、补选社区领导成员的权利,对涉及全体居民的公共事务进行民主表决。将社区协商议事委员会设为社区常设议事机构,发挥监督社区居委会日常工作的作用。依法建立健全各项规章制度,确立居委会在社区的主体资格和法定代表的地位,保证居委会依法开展自治活动,充分尊重居委会民主自治的权利。保障社区居民的民主权利,充分体现代表的广泛性,保证由社区居民直接选举议事层或执行层的社区领导成员。

2.加强居委会干部队伍建设。居委会作为社区民主的核心主体,其作用的发挥与居委会干部队伍建设戚戚相关,必须努力建设职业化、高素质的居委会干部队伍。一是加强对居委会现有工作人员的培训,提高他们从事社区工作的专业素质。充分利用党校、行政学院等培训机构,加大培训力度,并鼓励社区干部不断提高自身素质。二是加强人才的引进。可以大胆尝试从党政机关中选派干部到社区工作,也可录用大学毕业生和社会上有文化、素质好、年富力强,以及有一定社会工作经验的人员充实社区干部队伍。甚至,可以考虑探索建立社区共建委员会,吸收辖区内居民代表、机关企事业单位负责人、知名人士参加,集思广益、共同为社区建设献计献策。三是提供必要保障。社区干部走向职业化后,突出的问题是要建立正常的考核机制和薪酬体制,应该将社区干部的工资福利待遇纳入市区财政预算,使之逐步得到提高,以吸引优秀人才从事社区工作,维护社区干部队伍的稳定。

四、发挥民间组织在社区民主中的补充作用

1.肯定社区民间组织的积极作用。民间组织是由非官方机构或民众自发组织产生,以服务民众为宗旨,积极参与社区管理,是社区民主的积极力量,其形式多样,包括中介组织、志愿型社团、物业公司、业主委员会等。民间组织对社区民主具有重要的补充作用,有利于促进社区稳定和民主自治的发展,有利于社区的民主化。当前,着力培育和引导社区民间组织,是社会主义民主政治的内在要求,是完善城市基层民主自治体系的要求,也是实现社区管理多元主体共同参与的要求。

2.引导社区民间组织的科学发展。社区民间组织的产生为居民参与社区公共事务提供了区域性的组织保障,为居民参与社区管理提供了实践载体,为居民管理社区公共事务提供了发挥自主权的场域,有力地促进了社区民主的发展。一方面,社区民间组织有利于降低居民参与民主生活的台阶,提高民主参与的程度。社区民间组织是吸引居民融入社区的中介,掌握着居民的生活状况和需求信息,能够结合各种活动有针对性地对居民开展社区服务,在政府和居民间发挥上传下达的作用,从而广泛参与社区建设和发展。另一方面,居民以社区民间组织为依托积极参与社区生活,有助于促进居民自我管理、自我教育、自我服务,促进居民对政府政策的理解和支持,促进居民与政府的合作,培育参与性的公民文化,有效扩大居民参与,提高居民的自治能力。要加强宣传社区民间组织的重要性和必要性,提高相关主管部门、社区干部和居民群众对其积极作用的正确认识。特别是对社区已经成熟的民间组织的经验、做法,要结合实际,贴近群众重点宣传,形成培育发展社区民间组织的良好氛围。在外部环境上,要继续深化社区管理体制的改革,确立完善社区民间组织的法律制度,明确社区民间组织的法律地位、权力和义务、职能、资金来源、运行机制以及激励机制等,确保社区民间组织有法可依,将社区民间组织纳入制度化、规范化管理轨道。在内部管理上,要增强社区民间组织的自身发展能力。社区民间组织要真正在社区组织体系中发挥作用,就必须切实加强科学管理,提高自身的能力。既要加强以章程为核心的内部管理,注重制度建设,提高自我约束能力;也要加强人才队伍建设,实现队伍的政策理论水平、法律意识、工作能力和专业化水平的全面提高。

五、保证居民在社区民主中的根本作用

居民是社区民主的最重要主体。社区民主是属于全体社区居民的民主,其落脚点是居民参与。居民参与是社区居民参加社区各类公共事务的行为,体现了居民对社区发展责任的分担和对社区发展成果的分享。随着我国基层民主建设的不断深入,居民的民主参与日益成为社区发展的重要动力,必须确保居民在社区民主中的根本作用。

1.保障“自我民主”。凡涉及居民切身利益和本居住地区工作的重大事务,都要由居民相互协商、共同决定,不能由个别部门或少数居民说了算,这需要保障居民的“自我民主”,促使居民直接参与社区公共事务。通过建立“三会”机制(社区听证会、评议会、协调会),制定《社区自治章程》、《居民公约》、《社区成员代表职责》、《社区成员代表会议章程》、《社区协商议事委员会职责》、《社区居委会工作职责》等规章制度,确定居民在社区中的主人翁地位,让居民自主决定社区内部事务。如,社区居民依法选举、罢免、监督社区领导人员,自主决策社区内部重大事项,自主管理和支配社区财务等。

2.实施“放权民主”。社区民主需要具备良好的体制环境,逐步实现政府部门与社区自治组织之间关系的协调化,探寻政府依法行政与社区依法自治相结合的互动机制,对居民及居民自治组织实施“放权民主”,保障居民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。通过健全的组织机构作为载体,以及相应的决策、议事、管理和监督等方面的规章制度和民主自治的运行机制作保障,确保居民各项民主权利的实现。通过“三推一选”,推动广大社区居民由漠不关心到充满热情,由漠视选举权利到正确行使权利,使每个居民有机会为谋取社区共同利益而施展和贡献自己的才能,真正为居民搭建宽广的自治平台,并使社区自治组织在社区公共事务民主中真正做到权、责、利的对等。

3.加强“监督民主”。通过制定《社区评议街道办事处和政府职能部门派出机构的实施意见》等规章制度,让社区居民对党政机关、社区组织及其工作人员进行实施评议、考核和监督,考评的结果作为年终考核的主要依据,有效落实居民的民主监督权利,促进工作作风的改进和工作效率的提高。比如,实行社务公开、事务公开、财务公开,让居民充分享有知情权、监督权,形成良好的社区内部监督机制,强化社区的民主化、规范化管理,确保社区居民各项民主权利的行使。

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