浅议化解地方政府融资平台债务风险的对策

赵 红,杜 爽

(1.郑州牧业工程高等专科学校,河南郑州450002;2.中共河南省委党校经济管理教研部,河南郑州450002)

近期,针对地方政府融资平台债务风险问题,有关部门出台了不少相关的政策和措施,专家学者也积极献言献策,但问题并未得到很好地解决。笔者认为,有效化解地方政府融资平台债务风险,必须全面了解融资平台的现状、认真查找其运行中存在的问题、深刻分析其产生的背景和原因并采取有针对性的解决办法。只有这样,才能对症下药、取得实效。

一、目前地方政府融资平台债务风险的状况

地方政府融资平台是地方政府通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,借此向银行进行借贷的一种融资工具。在现实中,它常常被冠以“XXX城市投资开发公司”、“XXX城市建设公司”等名称。这类公司一般由地方政府以全资或控股的形式设立,其主要目的就是以“合法负债”的方式解决地方基础设施建设等方面的资金短缺问题。

我国地方政府融资平台由来已久,此类融资工具最早成立于上海。上世纪90年代初,上海市组建了城市建设投资公司,该公司的主要目的就是以资本手段代替传统的行政手段和财政手段进行基础设施建设融资。此后,其他一些地方的城市也开始效仿,陆续组建了一些不同类型和名称的融资平台。其中,最著名的当属重庆组建的“八大投资公司”。2009年3月24日,中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出:支持有条件的地方政府通过组建投融资平台、发行中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。这被视为是对地方政府组建投融资平台的支持和鼓励。此后,地方政府融资平台“遍地开花”,不仅省、市、县乃至一些乡镇也开始组建融资平台公司。有关资料披露,截至2010年6月30日,地方政府融资平台的总数已达8300多家。其中,县级政府融资平台有4000多家,占全部融资平台总数的一半。就地方政府融资平台的贷款情况来看,据银监会相关资料,截至2010年6月末,各商业银行对地方融资平台贷款已达7.66万亿元[1]。从融资平台未来的发展趋势看,中金公司研究报告以及中国社科院金融所经济评价中心主任刘煜辉均认为,考虑到今后两年地方政府后续贷款约需2万亿到3万亿元,到2011年末,地方融资平台负债将达到10万亿元左右[2]。美国花旗银行中国经济学家彭程则认为,2011年底中国地方政府融资平台贷款将达到12万亿元。以上情况说明,尽管目前还难以十分准确地把握地方政府融资平台各方面的详细情况,但可以毫无疑问地肯定,这类债务不仅规模庞大而且风险也极高。原因在于,融资平台债务资金有相当大一部分是用在很少乃至根本不可能产生现金流的公益项目上,许多地方政府的负债规模事实上已经远远超过了其可支配财力。审计署2009年对18个省、16个市和36个县的融资平台及债务情况审计结果表明:这些地区共有各级融资平台公司307家,其负债数量分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%。另据2010年9月28日浙江省人大财政经济委员会的报告,截至2009年底,浙江省69个市县中,负债率、债务率、偿债率等3个指标均超过警戒线的市县有29个,两个指标超过警戒线的市县6个,一个指标超过警戒线的市县6个[3]。由于现实中的融资平台债务占地方政府债务的绝大部分,因而地方政府债务风险实质上就是由融资平台债务导致的。其融资平台的债务风险突出表现在以下方面:

1.平台自身的财务风险。据了解,目前地方政府融资平台的资产负债率都比较高,有的高达80%以上,远远超过了我国公司资产负债率的平均标准。尽管融资平台贷款大多由地方政府提供了隐性担保,但由于这种担保并没有明确的法律保障,如果地方政府财政收入增长缓慢或者出现其他情况,融资平台公司凭借自身的实力难以偿还贷款,极其容易出现财务风险。

2.地方政府的财政风险。融资平台债务是地方政府的或有显性负债。尽管我国预算法明确规定地方政府不能举债,但这些融资平台的债务融资,基本上都是依靠地方政府提供担保的形式来实现的。一旦出现偿债困难,地方政府就不得不充当还贷人的角色。这样,地方政府的或有显性负债就会转变成直接负债。一旦债务负担超过地方政府的可支配财力,就必然会影响到地方政府财政的正常运行。

3.银行系统的金融风险。由于地方政府融资平台在借贷过程中,不仅操作程序、财务信息不够透明,而且还常常存在“多头融资、多头授信”的情况,加之背后有政府的支持,银行很难对其信贷资金的使用情况进行追踪监控。特别是近两年来,随着大量的银行信贷资金涌入地方政府融资平台,必然会造成未来某个时期密集的偿债高峰,如果到期这些债务无法顺利偿还,不可避免地会影响到我国金融系统的稳定性。

二、地方政府融资平台运行中存在的问题

1.法人治理结构不健全,投资主体单一。据调查,目前不少地方政府融资平台的董事会和监事会成员基本上都是由机关公务人员兼任的,其法定代表人一般也由政府相关部门党政负责人挂职。事实上,地方政府成了融资平台唯一的投资主体。这种单一化的投资主体往往会给地方政府融资平台的日常经营管理带来诸多问题,如政企不分、民主化决策难以实施、不按经济规律办事等等,这给地方政府融资平台的健康发展埋下很大隐患。

2.资金结构不合理,影响金融稳定。目前,由于我国尚未建立比较规范和完善的地方政府债券制度。地方政府通过融资平台筹集的资金中有90%以上都来源于金融机构贷款。这种单一的、不合理的资金来源结构把大部分财政性风险都转嫁给了银行。这不仅大大影响了我国金融系统的稳定性,也有可能会妨碍银行货币和信贷政策的抉择,导致央行反复在加息与不加息之间左右徘徊。如果加息,虽然有可能促使地方政府增加还款量,但利息升幅过高,又会加重其负担,导致融资平台问题更加严重。

3.违规问题严重,风险难以掌控。在现实中,地方政府融资平台往往都是由地方财政部门或人大出具“安慰函”作担保才能够从银行获得贷款的。这种做法不仅与现行法律相悖,而且风险极大。因为这种担保大多都是建立在地价上涨预期之上的,一旦预期落空,风险必然会成为现实。另外,为了满足基础设施建设项目所需的大规模建设资金,融资平台还常常从多家银行分别贷款,然后将其放入一个“资金池”里统一调配使用。这种暗箱操作的方式,也使得金融机构很难对其资金的使用情况进行监督,无法准确评估自身的贷款风险。

4.项目效益低下,偿债主体不明。目前,地方政府投融资平台大多缺乏举借债务的总体规划,对所投资的项目也很少进行严格、科学的论证,这不仅极易造成资金使用上的浪费,使融资平台的经济效益低下,甚至会导致投资决策的严重失误,使得投入资金血本无归。再加上目前地方政府融资平台债务的偿还主体很不明晰,一旦出现投资失误的情况,往往很难找到具体的责任人,这无疑也加大了融资平台的债务风险。

5.对土地收入的依赖程度过高。在我国地方财政收入中,土地收入占很大比例。2010年全国土地财政收入高达2.9万亿。正因为如此,融资平台才能够以土地收入作为抵押获得资金。但土地收入并不是稳定性的财政收入,极易受到国家土地政策和宏观调控的影响。如果地价上涨且土地能够顺利出让,无疑会为地方政府带来可观的收入,债务偿还会有所保障。相反,如果土地财政没有了来源,必然会出现债务难以偿还的问题,使得地方政府财政风险加大。

三、地方政府融资平台扩张的原因

1.不完善的税制引起。1994年的分税制改革,虽然使财政收入占GDP的比重以及中央财政收入占财政总收入的比重有了很大程度的提高,但也出现了财权事权不匹配的现象。分税制改革以后,地方政府尤其是基层政府要做的事情越来越多,但财政收入却不能同步增长,其结果是地方财政收支缺口越来越大。由于现行法律不允许地方政府负债运行,地方政府为了满足各方面开支的资金需求,不得不以隐性担保或土地抵押的方式通过搭建融资平台向银行进行借贷。因此,从根本上说,融资平台的产生主要还是由于中央政府与地方政府财权事权不匹配造成的。

2.经济扩张政策所致。地方政府融资平台由来已久,但其数量和负债规模的大量增加则是金融危机爆发以后的事情。2008年11月,为了扩内需、保增长,中央出台了4万亿投资计划。在这一计划中,中央给地方政府明确规定了资金的配套比例。然而,由于地方政府的财力有限,资金配套问题遇到了巨大的困难。基于这种情况,借鉴过去一些融资平台的成功经验,各地纷纷开始大量组建新的融资平台,有的省份甚至专门出台文件要求省、市、县三级政府搭建融资平台以解决资金困境。再加上前述中国人民银行与中国银行业监督管理委员会《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》的出台,各地融资平台的数量和融资规模均呈现出了飞速增长的势头。

3.投资“饥渴症”使然。金融危机以后,各地在中央适度宽松经济政策的刺激下,投融资胃口大开,除了4万亿元投资计划配套项目之外,还自行上马了许多新的项目,这更导致地方政府不得不借助于融资平台筹集建设资金。例如,在2010年,仅河北一个省就安排重点项目1300项,总投资1.6万亿元,年度投资计划逾2500亿元。江苏省当年安排了200个重点项目,计划完成投资3200亿元。最引人注目的当属湖北省发改委公布的未来6至8年总规模为12万亿元的投资计划。可见,地方政府的这种投资“饥渴症”也为融资平台的“疯长”起到极大的推动作用。

4.畸形的政绩观作怪。地方政府融资平台的大量出现,与当前一些地方干部尤其是基层干部不良的政绩观有直接关系。由于我们的干部考核制度还不够合理,一些地方在选拔任用干部时过分注重表面现象,一谈到政绩,往往就是要大楼多少、马路多宽、广场多大等。在这种导向下,地方干部为了快出政绩、多出政绩,常常不顾现实条件,盲目追求所谓的跨越式发展,大搞劳民伤财的政绩工程。缺乏建设资金,就想法设法集资、借贷。一届班子卸任之时,往往就是债台高筑之日,有的甚至还留下一个烂摊子。而地方政府融资平台正是这种畸形政绩观的必然产物。

四、防范地方政府融资平台债务风险的建议

1.进一步深化财税体制改革。追根溯源,地方政府融资平台债务问题是由于财政管理体制不合理而引起。1994年分税制改革以后,中央和地方政府长期存在着财权上收、事权下移的这种极不合理的现象。现实中,地方政府在国家财政收入中的比例只有30%—40%左右,但却负担了教育、医保等各类公益事业60%以上的开支。近年来,虽然中央转移支付的力度有所加大,但仍然远远不能满足地方各方面支出的需要。“既要马儿跑,又要马儿不吃草”,在城市建设、医疗和教育等多方面资金需求的强大压力下,地方政府就只能或明或暗地通过各种不正当的渠道解决资金来源问题。因此,要想真正解决地方政府融资平台的问题,就必须进一步深化财税体制改革。一是要进一步完善税制,赋予地方政府必要的税收征管权,努力使地方政府的财力与事权相匹配。二是要进一步加大转移支付的力度,最大限度地满足地方政府运转的基本需要。三是要进一步深化投融资体制改革,使地方政府有一个正常的融资渠道,早日摆脱对土地财政的依赖。

2.提高地方政府融资平台的透明度。提高融资平台透明度,需要做好三方面的工作。一是要建立严格的管理制度。无论融资平台的设立、运行、融资、项目评估与建设等各个环节,都应遵循一定的规范,防止因暗箱操作而形成监管盲区。二是要建立完善的信息公开制度,不仅要向有关部门公开,也要采取适当形式向社会公开,接受公众及市场主体的评估与监督。三是要建立有效的监督制约机制。地方政府应将其融资平台的债务情况,定期向同级人大报告,接受人大的监督和审查。

3.建立有效的债务风险防控体系。一是要建立完善的地方政府债务风险预警系统,通过设置科学的风险评估指标全面反映政府债务的基本状况。二是要制定科学的评价标准。衡量地方融资平台债务风险程度的大小,除了要有完备的评价指标体系以外,还要设定科学的评估标准。只有这样,才能客观准确地衡量其风险的真实状况。三是要筑牢审计监督的“防火墙”。为了能够及时发现融资平台运行中存在的问题,各级审计机关应把融资平台资金的筹集、使用以及效益等情况作为审计监督的重要内容,充分发挥审计的“免疫系统”功能。

4.加强融资平台债务的制度建设。一是要建立科学的地方政府融资平台债务预算制度。科学编制债务预算不仅能对债务资金的筹集和使用作出合理规划,也能够提前对可能发生的各种风险做好预案。从某种意义上讲,预算的编制过程实际上也是对风险的评估过程。更重要的是,编制债务预算还能够实现对地方政府债务的民主管理与监督。二是要建立有效的债务管理制度。建立债务管理制度,就是要严格界定融资平台运行各环节(包括举借权限、债务计划、使用范围、会计核算及偿债主体等)的操作规范,努力实现“举债有度、用债有效、还债有信、管理有力”的目标。三是要建立严格的责任追究制度。要将地方政府融资平台债务的借、用、还等情况纳入领导干部任期经济责任审计的范围,使其成为评价和任用干部的一项重要依据。对那些不计后果、盲目举债导致严重后果的行为,应当严厉追究相关部门领导和当事人的责任。

5.尽快建立并完善地方债券制度。解决地方政府融资平台问题的有效途径之一是允许地方政府通过适度发行债券筹集必要的建设资金。目前,由财政部代地方政府发行债券的办法仅仅是一种权宜之计。因为这种地方债券的发债主体不是地方政府,发多少、怎么用等都需要按照中央政府的规定来执行,而且,无论各地财力如何,管理水平高低,利率也基本上都是一样的。这种方式很难对地方政府的随意举债行为形成有效的约束,也无法从根本上解决地方政府的投资“饥渴症”。因此,必须尽快建立并完善地方债券制度,使地方政府能够早日拥有债券发放的自主权。这既有利于提高地方政府债务的透明度,也有利于加强对地方政府债务的管理和监督。

[1] 谈佳隆.银监会:1.7万亿元地方债有坏账风险[N].中国经济周刊,2010-08-17.

[2] 毛军华,罗景.在发展中动态解决融资平台问题[R].中金公司研究报告,2010-03-11.

[3] 浙江省人大财政经济委员会.关于全省地方政府性债务管理情况的调研报告[DB/OL].http://www.z.jrd.gov.cn,2010-05-10/2011-01-15.