论中国地方政府间横向府际合作“囚徒困境”及其消解

曹海明

(中国矿业大学文学与法政学院，江苏 徐州 221116)

府际关系是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系。包括中央政府与地方政府之间，地方政府之间，政府部门之间的关系，它所关注的是管理幅度、管理权力、管理收益的问题。［1］据此，地方政府间权利配置和利益分配的关系就是地方政府府际关系的核心。府际关系涉及到三个层面的关系，本文只探讨地方政府间的府际关系这一层面。

在改革开放之前，中国实行计划经济，全国各地方政府都是在中央的统一部署下工作，其实各地方政府只是中央的执行机构，财政体制采取统收统支，地方政府没有促进辖区经济发展的动力，也没有地方利益之说。改革开放之后，中央下放权力到地方政府，地方政府有促进当地经济发展的权利和义务，各地方政府处于相互竞争的状态，地方政府间竞争也是促进经济发展的动力。

长三角、珠三角、京津唐、大上海经济合作区的出现是府际合作推进的标志，是地方政府间鼎力合作的典型事例，它们体现了经济发达地区之间的合作共赢，除此之外，还有广西北部湾、西三角的发展，这些经济区的形成体现了中西部地方政府间合的加强。地方政府间府际合作能够有效利用各地方的资源禀赋，形成合作共赢的战略优势，发挥区域内地方政府的整体效能。地方政府间合作优势体现为:首先，合作可以减少基础设施重复建设，提高资源利用率以及减少浪费，进而达到区域内资源整合的目的。［2］其次，在经济全球化和区域经济一体化的趋势下，各地方政府来自外部的竞争压力增加，加强地方政府间合作是提高地方政府竞争力的有效途径，不致在竞争中处于弱势和被动的地位。再次，地方政府间合作可以缓解地方政府各自为政以及追求“个人利益最大化”的局面，改善地方政府的本位主义思想以及打破地方保护主义的束缚，让合作取代割据，通过区域内的合作实现提高国家整体竞争力和整体发展水平的效果。最后，地方政府间合作也是各地区协调发展，缓解区域发展的不平衡性的有效途径。在府际合作理论的指导下，各地方政府间合作得到了一定开展，有效促进了区域经济一体化的发展，但是由于府际合作的初级阶段性，在地方政府府际合作中还存在诸多困境。

一、当前中国地方政府府际合作的“囚徒困境”及原因分析

导致府际合作困境的因素可以归纳为三个维度:制度、组织、法制。制度保障是府际合作开展的前提，组织保障是府际合作实施的结构载体，法制保障则是府际合作的坚实后盾。［3］然而我国府际合作存在府际合作制度建设缺位，府际合作组织结构保障非正式化，府际合作法制几乎为空白的现状，因此府际合作困境的存在是不言而喻的。

1.地方政府间利益博弈的困境。自1994年分税制改革后，地方政府权力得到进一步强化，进而各自成为单一的利益主体。［4］作为“理性经济人”的各地方政府把实现自身利益最大化作为政府行为的导向，直接使用行政手段抓取资源，地方政府间的“零和博弈”导致恶性竞争的出现，导致地方政府行为的短期性、局部性，影响区域内整体利益的实现，进而无法达到帕累托最优。各地方政府间的利益博弈导致合作出现“瓶颈”。

2.缺乏规范化的合作协调机制的困境。首先，地方政府间合作组织松散，缺乏制度化的合作机制和组织机构。地方政府间的合作通常是以集体磋商的形式在地方领导的撮合下完成的，地方领导的调动便会形成合作的架空。其次，中央政府职能缺位，地方政府间府际合作缺少中央政府在宏观层面上的制度保障和政策支持。

3.地方保护主义困境。各地方政府作为辖区“理性人”的特点决定了其行为的“本位主义”性。地方政府通过一系列行政手段，如贸易关税，对商品进行数量控制、价格控制、工商检查，实现“禁止外来商品进入，限制本地商品流出”的目的。［5］地方政府的地方保护主义行为导致市场封锁、条块分割的后果。在没有法制性的组织和法律法规有效限制地方保护主义行为的情况下，任何不进行地方保护主义行为的政府都会处于弱势地位，然而地方保护主义带来的是地方政府的短期和局部效益，其代价却是整体利益的受损和资源内耗。

4.财政经费困境。地方政府间府际合作过程需要各种费用，如合作意向信息收集费用、讨论拟定政策的费用、执行费用、监督费用等。但作为理性“经济人”的各地方政府遵循最少投资最大回报的原则以谋求地方利益最大化，而且地方政府的财政一般处于拮据状况，尚需中央政府的转移支付，因此，地方政府间关于府际合作的经费分担常存在争议。［6］

5.功绩制升制的困境。随着我国工作重心从政治管制向经济发展的转变，对地方官员的考核机制经历了从“政治挂帅”为中心到以“经济增长”为中心的转变。上级组织为了完成任务指标，向下级组织定调子、定指标，并以完成指标的程度作为考核官员政绩的标准。由此，唯GDP增长的调子进一步加剧了地方政府“理性人”的地方利益最大化行为。

6.相关法律和制度缺失的困境。我国宪法第八十九条规定:“中央政府统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”;“宪法与地方政府组织法都规定了县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生等事务，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”宪法和组织法只规定了各级政府在其辖区内的职责以及对上下级的权责，但对于同级政府间的合作、权责关系没有提及，由此导致地方政府选择“上级路线”，竭力讨好上级政府，而忽视同同级政府间的合作关系。［7］同时在法制不健全的前提下，府际合作容易演变成“争权诿责”的局面，进而滋生更多问题。

二、中国地方政府间府际合作“囚徒困境”的消解方案

在分析地方政府府际合作困境的基础上，根据中国的现实政治背景、政策和文化环境，下面拟提出有利于促进我国地方政府府际合作的合理化建议。

1.建立协调地方政府间利益分享和补偿制度。作为独立利益主体的地方政府时刻以“经济人”的立场权衡成本和收益进行决策，地方政府间合作的实现是各地方政府利益博弈的结果。因此，分享合作利益是各地方政府进行府际间合作的初衷，地方政府间利益分享机制的建立以及完善与否决定着府际合作的实现与否以及成效大小。但是由于各地方政府在资源禀赋、区位优势、产业布局以及经济发展水平上存在优劣势的差异，处于优势地位的地方政府在合作中的收益往往高于处于劣势的地方政府合作收益，如果放任不管，则会影响处于劣势地位的地方政府参与合作的积极性，甚至会撤出合作，进而导致府际合作的流产。［8］因此，中央政府应制定相应的利益补偿机制，通过合作收益的补偿机制使利益分配合理化、公平化，保证各地方政府共享府际合作的利益。

2.实施科学的晋升考核机制。在“数字出政绩，政绩出干部”的导向作用下，地方领导为了自身仕途，把GDP增长当做地方政府政策制定和政府行为的标竿，政府一切活动都围绕GDP的增长转。为了GDP的增长，各地方政府在争夺资源、基础设施的建设、投资产业的结构等方面出现恶性竞争和短期行为，造成资源浪费和严重内耗。这种竞争状态不利于府际合作的实现，因此，要降低对GDP在官员政绩考核指标中的重视程度，应根据科学发展观和五个统筹，制定新的政绩考核体系，通过综合的考核体系来衡量晋升与否。如通过对当前地方经济状况与上任前经济状况进行比较以及可持续发展能力的考核来衡量官员政绩。

3.建设区域政府间的合作协调机制。首先，各地方政府应根据资源禀赋理论盘点自身的资源优势和劣势，作为与其他地方政府开展合作关系的客观依据。其次，建立长期的互动机制。“博弈论”揭示了“囚徒困境”的解决方案，即是通过长期合作才能减少道德风险和逆向选择，增进彼此信任。府际合作中建立长期互动机制可以有效减少地方政府的投机行为和短期行为，保证府际合作的顺利进行。再次，设立府际合作协调机构。府际合作通常是在中央或上级政府的领导下完成的，府际合作协调机构的设立应包括上级政府和同级政府，釆用多层次的组织机构形式推进府际合作的进行。

4.嵌入协商机制。协调不同区域政府间的利益关系，单纯寄希望于中央政府的宏观调控，难免成本过高且目标会偏失。促进府际合作应成为协调不同地区政府利益矛盾、走出“公地悲剧”的必然选择。所以建立一套利益权衡的激励机制来化解不同区域政府“过度离散性”的协商机制是势在必行的。它既可以纠正“命令机制”僵化的弊端，又可以弥补“利益机制”局部化的缺点，并以灵活多变的行政协议等方式发展合作关系，追求政府间信息分享，如2001年成立的沪苏皖浙省(市)长座谈会制度。［9］

5.加强府际合作法律法规体系建设。我国涉及府际合作方面的法律法规是空白的，而西方发达国家在府际合作方面有一套完整立法。因此，必须通过立法使地方政府间府际合作法制化，以使府际合作主体有法可依，以及保证政策具有合法性和连续性;同时制定区域内法律规范，明确各地方政府的责权，使府际合作分工明确、权责相符，井制定相关责任追究机制以及惩罚措施。

6.鼓励非政府组织的建立与发展。企业和人才的“用脚投票”导致经济圈内公共物品和公共服务供给上的过度竞争。完善和发达的非政府组织可以提供区域间的公共服务，以满足公众需要的多样性，应看到非政府组织的发展对府际合作有很好的推进作用，能够很好地破除经济圈内“公用地悲剧”现状，有效地改变当前缺位的区域公共物品供给机制。”［10］

总之，形成地方政府间府际合作困境的因素是多维度的，随着市场经济和区域经济的发展会出现更多问题，因此通过多角度剖析找到府际合作困境的原因，进而为地方政府间府际合作构架一套新的模式，对我国府际合作珍有重要的意义。

［1］杨宏山.府际关系论［J］.北京:中国社会科学山版社，2005:313.

［2］李金龙，李朝辉.公共行政视角的府际关系研究［J］.汕头大学学报(人文社会科学版)，2010，26(2):76.

［3］谢庆奎.中国地方政府体制概论［M］.北京:中国广播电视出版社，1998:7－8.

［4］刘祖云.政府间关系:合作博弈与府际治理UL学海，2007(1):81.

［5］林尚立.国内政府间关系［M］.杭州:浙江人民出版社，1998:22、71.

［6］刘祖云.政府间关系:合作博弈与府际治理［J］.学海，2007(1):83.

［7］李金龙，王敏.城市群内府际关系协调:理论阐释、现实困境及路径选择［J］.天津社会科学，2010(1):86.

［8］陈瑞莲.区域公共管理导论［M］.北京:中国社会科学出版社，2006:171.

［9］严强.政府间关系:体制与行政UL江苏行政学院学报，2009(1):108.

［10］李金龙，王敏.城市群内府际关系协调:理论阐释、现实困境及路径选择［J］.天津社会科学，2010(1):87