“礼貌伦理”的生成及消解——一个行政伦理的视角

周家明,杨艳玲

(云南民族大学管理学院经济学院,昆明 650500)

(云南民族大学管理学院经济学院,昆明 650500)

公共管理的基本活动或任务就是有效为公众提供高质量的公共产品和公共服务,但不可忽视的是鉴于公共产品和公共服务的多样化以及公众对公共产品需求的差异化,使得公共产品和公共服务在提供时面临扭曲,其中一个突出的表现就是公共服务的异化,即不对称服务与强制性服务——从规范层面讲,政府提供的公共服务只有满足了社会、企业和公众的需要,并对他们的利益实现有所助益时,才有实质性绩效……政府要从事什么工作……而是以公民的需求为依据,……而现实情况有时却恰恰相反,政府在不了解社会、企业和公众的想法、需求的情况下,按照自己的想法给公众提供服务,确定提供服务的方式,甚至出现强制性服务。[1]学者路易斯·高思罗普称之为“礼貌的伦理”。并进一步指出:“官员们只能够遵纪守法,依照法规与标准行事,而不是依照人民的意愿行事;而且官员们本身也竭力想弃恶从善,可是他们无法确认究竟何者为善,但发现界定何者为恶却易如反掌;官员们自以为只要能详细地说明何者为恶,自然就能行善政。这使公共行政呆板机械,枯燥乏味,单调无聊,平庸无奇,缺乏回应力。”[2]探讨“礼貌的伦理”其生成过程、消解策略对促进公共管理伦理、有效提供公共服务、合理满足公众需求、积极回应公众期望、增强政府的公信力具有十分重要的意义。本文基于行政伦理的视角具体阐述“礼貌的伦理”的生成及消解策略。

一、“礼貌的伦理”的生成及表征

“礼貌的伦理”这一特异的政治现象在现实社会生活中屡见不鲜,通过 CNKI的查阅发现,学术界对其研究鲜见,成果较少,以至于对消解这一特异现象缺乏科学有效的方法作为指导。“礼貌的伦理”其生成过程比较复杂,还易受政治生态的影响。通过对公共产品生成的逻辑过程可以分析“礼貌的伦理”这一特定现象产生的脉络及逻辑过程。

根据公共产品理论,政府提供公共产品或者对公共产品的管理首先基于公众对公共产品的需要 (公共需要),这种需要反馈到政府部门,形成政府或决策部门对提供这一产品的当前考虑:有的是以实物形态向社会、公众提供,有的是以服务形式向社会公众提供,而无论何种提供及提供的方式即以书面、政策的形式出现 (公共产品和公共服务),再由执行部门具体执行 (公共产品的提供),对于产品提供后的质量、水平以及对公众和社会的满意度会通过各种方式反馈到政府部门,政府部门或官员也会对这些反馈尤其是负面的信息作出相应的回应 (官员的回应和反馈),以便为继续改进提供依据。按说这一过程逻辑严谨,环环相扣,能有效地防止和杜绝只按政策和上级部门的意志提供公共产品的可能,真正提供公众和社会需要的公共产品及服务,不会导致“礼貌的伦理”的产生。

可问题却显而易见,社会和公众对公共产品和公共服务的实际提供影响很小,出现问题后能被真切而有效回应的可能性也缺乏。首先,需要层面,公共产品和公共服务对于全社会而言本身就是抽象,对公共产品及公共服务进行科学有效的界定和分类却非易事,而对于社会公众个体而言,每项需要具体而明显,这容易造成这样一种局面:政府或官员认为该项产品和服务已经向社会公众普遍提供,而

“礼貌的伦理”这一政治现象在现实社会生活中的表现形式繁多,概括来说,有以下几个方面,第一,盲目性服务,服务行政本质上是社会本位、公民本位,政府提供什么服务以及怎么提供,全看社会和公民是否需要。但是实际情况下有时却恰恰相反。政府在不了解社会、企业和公众的想法、需求的情况下,按照自己的想法给公众提供服务,确定提供服务的方式。此种曲解民意、漠视公共需求的服务并不能收到比较好的效果,而且它所具有的低效性,不但不能让公众感到满意,甚至会造成社会资源的浪费。第二,强制性服务,即政府提供的公共产品和公共服务并不是公众和社会所需要的,或许是政府本身利益的需要所在而在社会公共领域的强行摊派及强制提供,前提却是基于“公共利益”。第三,官员语言的“冷暴力”,对于有疑议的公共产品和公共服务提供方式,公众往往会采取诸如抗议、申述等方式维护自身公共需求的合理性,但相关官员对于这种回应往往采取按法律规范行事的语言及态度、甚至以“自己回去看文件”等恶劣的态度和语言回应,而不是真正从公众及社会情感角度来回应。最后,执法行为的粗暴,近几年我国城市化进程加速发展,各地都在进行大量的拆迁工作,其中四川成都金牛区的拆迁自焚,江西宜黄的拆迁致死事件使得公众对政府的粗暴执法方式深恶痛绝,致使当地政府和公众之间的关系日趋紧张,官民关系日益恶化,政府的公信力受到极大的威胁,而类似于拆迁粗暴执法的现象在城管执法、工商执法、卫生执法等领域也屡见不鲜。这类粗暴的执法方式表面上说是遵循法律和相应规程操作,可在具体的执法中执法部门和单位被赋予了较大的行政自由裁量权,该自由裁量权原本是允许执法部门根据执法实际情况灵活运用和掌握的,可“在行政机关自由裁量的范围中,不当侵害行政管理相对人的利益,以及无法维持法律平等的事件屡屡发生,尤其是在高度集权的行政管理体制下,行政自由裁量权常有被滥用的危险。”[3]

二、“礼貌的伦理”生成的原因——行政伦理的视角

美国著名的行政伦理学学家特里·L·库珀在其名著《行政伦理学:实现行政责任的途径》一书中提到,在当代社会,行政伦理困境的实质是责任和义务的冲突性或对抗性,这种责任和义务的对抗性是现代和后现代社会中的角色扮演的多样化和个人身份认同的多元化现象造成的,而且随着现代社会向后现代社会的过渡,这种冲突趋势还会加强。行政人员在效忠组织义务与维护公共利益的职责之间,经常出现某种张力,使得行政人员陷入伦理的困境和冲突当中,他具体阐述了行政人员的三大类责任冲突和伦理困境,即权力的困境、角色的困境和利益的冲突。[4]在具体的行政活动中,“礼貌的伦理”这一现象生成的原因及其复杂,下面仅从库珀教授阐释的三个方面来具体分析。

权力的困境。产生“礼貌的伦理”的权力困境原因主要表现在两个方面,一是公共行政人员无法准确地把握职位赋予的行政活动的权力程度与边界。对某一职位的责权利进行准确地界定以及明晰的边界划分原本就非易事,而让行政人员准确地理解并按照规定的程度和界限从事行政活动就更难了。因此容易造成从事行政活动的实际行政权力与规定的行政权力在大小程度界限等维度上的不一致。二是公共行政人员从事行政活动的权限与上级授予的权限之间的矛盾与冲突;很多行政活动是上级部门临时安排的,这些活动的履行需要来自上级机关或部门的授权,在现实行政活动中,行政人员有时因为授权太小而无法当即作出决定处置事件,有时因为授权太大没有经过充分地考虑而草率地拍板。这些都容易导致公共产品和公共服务是按照法律规范和规程而非人民的意愿提供。

角色的困境。在现实社会生活中,行政人员既是公民的雇员又是公民中的一员;不仅是“大众公仆”,从属于某一特定的组织,又是普罗大众;这种不寻常的身份使得行政人员要进行双重角色扮演,承担双重义务:既有责任为公民提供服务,同时作为公民的一员又有权接受服务。在任何的行政活动中,行政人员都集这两种角色为一身。当公众现实需求与行政发生冲突和矛盾时,行政人员究竟是从维护政府部门的形象与利益出现,还是扮演维护公众利益的角色,都极大地考验着行政人员。而现实行政活动中,行政人员是组织人是实实在在的,而作为普通公民的角色和公民代理人的角色却是虚位的,因而行政人员都会从维护政府部门形象和利益的角度出发,“礼貌的伦理”随之产生。

利益的冲突。利益的冲突是导致“礼貌的伦理”产生的最根本、最深层次的原因。广义的利益冲突是指不同利益主体基于需求矛盾而产生的利益纠纷与掠夺,或同一主体不同利益之间的矛盾状态,在当代中国,由于社会急剧转型,利益主体多元化、利益格局多样化、利益矛盾复杂化特点鲜明,存在大量利益冲突的情形;狭义的利益冲突是指发生在领导机关、领导干部中公私利益冲突行为。[5]这里所指的利益冲突是指广义,也即不同的利益主体 (政府和普通公众)之间的利益冲突。在我国,虽然政府和公众之间不存在根本性的利益冲突,但公众的现实利益需求与国家长远利益之间存在差别,公众的长远利益需求与政府短期目标之间存在矛盾,公众需求与政府利益本身之间存在矛盾等等,都给行政人员带来伦理上的困惑。

三、“礼貌的伦理”的消解

对于行政伦理的实现,库珀教授认为应该从个人道德品质、组织制度、组织文化和社会期待四个方面结合的内外控制机制,形成一个负责任的行政环境。当前情况下,为有效消解“礼貌的伦理”这一独特现象,结合库珀教授的控制机制,应该从以下几个方面入手:

1.公民权利的良性回归

解决“礼貌的伦理”这一政治弊病,首先应该从转变权力观开始。虽然宪法和基本法、现代民主政治观念都告诉行政人员,政府的一切权力属于人民,政府行政权力是为民所用。但在具体的行政行为中,行政人员往往忽略了权力的真正目的和意图,在政府权力和公民权利以及相互转化的过程中实现了错位,没有从根本上实现权力本位向权利本位的转变。因此,应重点加强行政人员权力观和权利观的教育及制度建设,形成权为民所用的良好行政观,从而实现政府权力本位向公民权利本位的良性回归。第一,重构并尊重法律制度,实现公民权利的法制保障;第二,规范及约束权力的运行,深化政治体制改革及干部人事制度改革;最后,充分保障公民对政府及行政人员行为的监督、批评的权利。

2.社会期待的有效回应

公共行政的主要职能是向社会公众提供公共产品和公共服务。在对公共产品和公共服务进行科学合理分析的基础上进行公共产品和公共服务的决策。决策是政府的主要职能,具有伦理价值取向的决策必然影响并引导行政行为的价值取向,而行政决策的民主科学化程度则是政府在行政活动中能否遵循伦理价值取向的关键。库珀指出,公民参与不仅有助于政府澄清和明确法律和政策的意图,而且公民还可以通过与行政人员的互动而对行政人员施加影响,使行政主体在行政过程中注重公众意识。[6]

因此,实现“礼貌的伦理”的基础是要有效回应公众和社会的期待。为此,应科学分类公共产品和公共服务。根据公共产品的类型、特点及公众群体科学规划制定产品提供的数量、范围、方式尤其是质量;其次是在公共产品提供过程中积极收集社会公众的意见和建议,建立良性的反馈渠道以便有效改进。近期很多地方实行的“公众接待日”、“网络问政”、“办公电话的公布”等便是在以前调研、报表、信访基础上收集民意的创新;最后,要推进政府的“透明度”和保障公众的知情权。政府行政行为的有效性,取决于社会公众对政府及行政人员的信任程度和接受程度,而社会公众的信任感和支持度往往来自于自身对政府信息公开以及政府行为合理合法与否的感知。因此,通过电子政务、政务公开、财务公开、政务超市以及信息披露等方式增加政府工作的透明度,进一步保障公民的知情权,切实解决因信息不公开、行为不透明而导致的“礼貌伦理”的出现。

3.政绩考核的科学合理

绩效考核是对公务人员在某段时期内工作的评估与总结。政绩是一面镜子,是衡量一名干部能否正确对待群众和本职工作的试金石。[7]为此,加强及完善对公务人员的政绩考核,不仅是消除“礼貌的伦理”的重要方式,而且是政府公共管理高效运行的重要保障。当前我国在公务员考核上存在一些问题,如考核指标体系设置的不够准确、考核评价方式的单一、考核评价结果运用不够充分、考核评价制度不完善等直接影响着公共行政的效率,同时影响着行政人员的价值取向。

考核评价标准是党政干部考核评价体系的核心,考核内容和评价标准对整个考核工作至关重要。[8]科学制定考核标准,完善的政绩考核体系,良性的考核价值取向是行政人员政绩考核科学合理的根本所在。首先,政绩考核应该体现为人民服务、人民利益至高的行政宗旨;其次,科学制定并完善考核评价指标体系,明确考核指标权重;再次,提高政绩考核的质量和效果,增强考核的公开性与透明度,强化群众对行政人员考核的监督、参与与评价;最后,健全政绩考核的配套制度,形成政绩考核的长效机制。

4.行政伦理的重塑内化

行政伦理失范以及行政人员伦理的缺失是导致“礼貌的伦理”的内在因素,也是行政权力异化和行政行为扭曲的重要原因。重塑行政伦理,加强行政人员伦理道德教育并内化以至于指导行政行为实践是消解“礼貌的伦理”的又一重要举措。为此,应该从行政组织和行政个人两个层面加强伦理建设。具体措施表现在:

第一,加强行政伦理立法,用制度性的硬约束来规范和引导行政组织和行政人员的行为。例如制定公务员道德法、政府道德法等;第二,加强行政伦理教育,充分发挥行政人员伦理道德主体的自律性,通过伦理道德主体性价值内化为行政人员自觉的价值选择,在行政实践中真正以公民的利益、价值需求为依托,尊重并实现公众的需求;最后,加强行政组织文化及制度建设,防止组织集体道德失范,提高行政组织道德水平,从而实现制度伦理与个人伦理的统一。

[1]王洛忠.我国建设公共服务型政府的异化现象分析[J].内蒙古师范大学学报,2007(1).

[2]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[3]胥三燕.行政自由裁量权的滥用及其限制[J].辽宁行政学院学报,2009(4).

[4]特里·L·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径 [M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[5]建立防止利益冲突制度体系[J].瞭望新闻周刊,2010-10-25.

[6]陈鑫峰,郗永勤.库珀行政伦理理论对我国行政管理体制改革的借鉴[J].中国集体经济,2009(1).

[7]周天勇.科学发展观引领政绩考核导向 [J].环境保护,2009(16).

[8]毕力夫.完善党政领导干部政绩考核体系的几点思考[J].中国党政干部论坛,2007(1).