政治体制改革的动力机制探析

刘长发

(中共郑州市委党校党史党建教研室,河南郑州 450042)

政治体制改革的动力机制,是政治体制改革各动力因素的内在本质联系,以及在其有序运行中相互联系、协调、制约,从而实现政治体制改革良性循环功能所形成的综合体。动力机制功能发挥的如何将决定其生存能力大小和发展速度及水平。积极稳妥推进政治体制改革既是时代的迫切要求,也是中国共产党的既定方针。正如温家宝同志所说:“不仅要推进经济体制改革,还要推进政治体制改革。没有政治体制改革的保障,经济体制改革的成果就会得而复失,现代化建设的目标就不可能实现。”[1]但要在维持既有体制和保持政局稳定的前提下,推进政治体制改革健康有序发展,培育动力之间的协调互动就成为不可忽视的重大问题。我们的政治体制改革的发展既非单一自下而上的自生型,也不是单一自上而下的组织主导型,而是两种力量交互作用的复合型模式。这两种力量会因其地位和视角的不同而在作用的力度和方向上微妙复杂。在此情况下,如果没有强有力的动力为基础,没有有效的动力培育和整合,形不成各动力因素之间的协调互动,政治体制改革的各种方案就可能被打折扣,各种良好愿望也难免会落空,政治体制改革就将进展缓慢,扩大政治体制改革的安排也可能长期处于“试点”状态而难以推开。从这个意义上说,政治体制改革的可持续发展尽管有很多问题需要研究,但核心问题依然是解决动力问题。

一、经济体制改革的深入推进及经济的高速发展是政治体制改革的终级推动力

马克思主义唯物史观认为,经济基础对上层建筑起决定作用,经济基础决定上层建筑的产生、性质和发展。上层建筑是适应经济基础的需要而产生的,一定的经济基础必然会产生一定的上层建筑为它的巩固和发展服务。恩格斯认为:“一切社会变迁和政治变革的终极原因,不应当在人们的头脑中,在人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找,而应当在生产方式和交换方式的变更中去寻找。”经济发展状况对于政治体制改革起着根本的制约作用,从总体上规定着政治体制的发展状况。随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立,社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化。从一定意义上讲,中国的改革正处于由经济高速增长向经济发展转变、进而促使经济体制改革与政治体制改革互动发展。经济体制改革是中国全盘改革的先导,这一仍在持续的过程及其引发的经济高速增长状态,是中国政治体制改革的重大背景之一,对政治体制改革建设提出了新的更高的要求。经济体制改革的根本目的是经济发展,而不是经济增长。经济增长与经济发展是两个密切联系却又有着重大区别的概念。经济增长(economic growth)是指社会财富即社会总产品量的增加;经济发展 (economic development)不仅包括经济增长,还包括投入结构、产出结构、产品构成的变化与质量的改进、居民生活水平的提高、改善分配等方面的变化。当经济体制改革下发展市场经济这一模式成为世界范围内的主流时,中国顺应这一潮流是大势所趋;同样在中国经济体制改革进程中,基于这一改革给中国带来的翻天覆地的变化世界范围内都有目共睹,这也正是中国继续推进经济体制改革、大力发展市场经济的原因,同样也是中国为推进经济体制改革而为其扫清发展阻力和障碍的全部动力所在,这其中显然包括推进中国政治体制改革这一极。因而,以经济体制改革带来的发展市场经济的需要,是中国政治体制改革的物质推动力。

回顾改革历程不难发现:经济体制改革的推挤及经济的高速增长通过危机的方式来推动政治体制改革,政治体制必须不断地改革以适应经济增长和自身发展的需求。随着经济的快速发展,社会上的各种经济关系和利益关系空前多样化和复杂化,各种经济矛盾和纠纷大量出现,行政命令式的仲裁和贤人政治的权威受到质疑,法律权威得以确立,以法治代替人治、依法办事代替行政命令成了大趋势。反映到政治体制上,则是依法治国、建立法治国家。这也就是说,中国选择经济体制改革作为整个体制改革的突破口,当经济体制改革进行到一定阶段后,当政治体制掣肘经济体制改革时,或者用邓小平的话来说,当“阻碍经济体制改革,拖经济发展的后腿”[2]时,政治体制改革自然会提到议事日程上来。20世纪 80年代中期,邓小平就顺应经济体制改革的需要和国家政治生活中要求政治体制改革的呼声,提出了加强政治体制改革的思想。他指出:“只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通……从这个角度来讲,我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革。现在经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。”[3]政治体制改革敏感性极强,时机的选择非常重要,不论改革提出过早或过晚,都极大地影响着我国政治经济的改革与发展。如今,一方面经济高速增长,为政治体制改革做好了各方面的准备;另一方面经济体制改革与政治体制改革互为背景,互相推动,经济改革和经济发展每前进一步,都会不同程度地提出政治体制改革的要求。深化政治体制改革恰逢其时。

二、公民社会的发育是政治体制改革的本源推动力

一方面,随着改革开放的不断深入,我国社会出现了新的社会阶层和利益群体,导致社会关系更趋复杂化,各种不同利益造成人民内部矛盾也越来越多,要求政府实现职能转变,即由“全能政府”转变为“有限政府”。另一方面,随着市场经济体制的逐步完善和政治体制改革的稳步推进,一个相对独立的公民社会正在中国迅速崛起。社会主义市场经济催生了相对独立于政治国家的公民社会,为中国特色的政治发展提供了强大的体制外力量。

1.公民精神的不断发育有利于推动政治体制改革的深入发展。经济关系和经济发展水平直接影响人们的公民文化形成。中国的公民文化构建的最深厚的物质基础是社会主义市场经济。历史的发展已经证明并将继续证明,市场经济发展的成果可带来居民整体收入的增加和物质文化生活水平的提高,从而使更多的人受到良好的教育和享受足够的物质生活条件,使其具备从事民主政治活动的能力,并有闲暇时间从事民主政治活动,不断发展催生政治体制改革的要求。市场经济的等价交换原则,必然会衍生出政治上的平等要求,人与人之间的平等关系,提升公民的独立自主能力,锻炼公民的政治人格,形成民主、平等、自由等价值观念;市场经济中的利益主体原则,表现为政治体制改革政治中权利主体原则,公民为保护自身的经济利益和各种合法权益,必然导致对政治民主权利的迫切要求,要求有更多的自主权,要求国家发展战略和重大问题决策中能体现、兼顾他们自身利益,从而形成争取民主权利的内在动力;市场经济的公平竞争原则,冲击着过去长时期沿用的委任制为主的干部任用制度,必将代之以广泛的公开选举、竞争上岗、民主评议、责任追究以及任期制等新的制度所代替,使我们党必须建立和健全科学民主的决策机制和决策程序,而不能仅靠领导人个人的经验和能力实行决策;市场经济的开放性原则,已经对政治生活的公开性问题提出了新的要求,要求国家政治生活必须增加透明度和公开性,如公开决策和办事程序,公开领导人的财产状况,公开监督,公开重大事件处理结果等。所有这些都为民主政治发展提供了有利的条件并推动着政治体制改革的深入发展。

2.民间组织迅速发展有利于为政治体制改革奠定社会基础。民间组织既开展社会服务,也监督政府行为、影响政府决策,在公共事务中发挥作用,是推进改革的重要力量。改革开放以来,由于经济结构和社会结构的变化与国家治理的需要,党和国家也逐步谨慎地退出一些原来严格控制的领域,交由民间社会实行自治,并允许一些有共同利益的群体组建社团。这使得上世纪 80年代后中国的民间社团迅猛发展。据民政部网站消息,目前中国已有 1788个全国性社团,据初步统计,这些社团中设有分支机构、代表机构的社团为 960个,共设立分支机构 7795个,代表机构 167个。[4]民间组织的兴起对于在中国确认个人的价值和公民的社会地位,对于重构社会与国家的关系,对于中国的社会转型以及实现社会自治、建立民主化的社会条件、奠定社会稳定发展的基础等诸方面,均具有积极意义。作为新出现的现代社会组织,民间组织在保持基本自治的基础上积极地与国家进行互动。在个人力量无法完成利益诉求时,一些公民组成社团,利用可利用的资源和手段,努力参与到政治过程中去,以表达自己的利益诉求。民间组织可以促进不同利益主体间的信息沟通和意愿表达,拓展参与渠道和途径;民间组织的活动也可以提供公众参与机会,训练公民的参与意识和参与能力,为民主的运转提供组织条件。很多民间组织在开展活动的过程中,非常强调参与性和志愿精神,有利于培养群众的公民精神,为政治体制改革奠定社会基础。

三、人类政治文明的发展是政治体制改革的外在推动力

当前国际交往的广度和深度都大大超过以往任何一个时代。经济互惠与竞争、文化交融与冲突、政治民主与稳定成为世界性的发展潮流。任何一个政治共同体要生存和发展,都不可能独立于外在世界和脱离这个发展潮流,都须积极应对外在世界的挑战,做出有效回应。应该看到,世界各国创造的人类政治文明成果,尤其是近现代西方发达资本主义国家所创设的民主政治制度和运行机制,对我国政治权力运行机制的影响越来越大。邓小平同志在 1980年就指出,社会主义制度应该“吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素,成为世界上最好的制度”[5]。温家宝同志在 2007年 2月撰文说,“民主、法制、自由、人权、平等、博爱,这不是资本主义所特有的,这是整个世界在漫长的历史过程中共同形成的文明成果,也是人类共同追求的价值观。”[6]只要能达到“尊重和保障人权,维护社会公平正义,实现人的自由和全面发展”之强国富民目的,就不存在所谓“中国”、“西方”之分。因为“民主、法制、自由、人权、平等、博爱”不仅是普适价值,更是民主法治国家的重要标志,也是国家长治久安的基本保障。

当然,我们在学习和借鉴人类政治文明成果来建设我国的社会主义政治文明时,必须是“扬弃”的,是批判性的继承。凡是符合中国国情的,都可以成为我国政治体制改革的目标参照;不符合的,则给予剔除。我们决不能在人类政治文明面前自设禁区,画地为牢,作茧自缚。学习是为了超越,借鉴是为了创新。因此,十七大报告提出的“借鉴人类政治文明的有益成果”建设我国的社会主义政治文明,必将是我国全面建设小康社会时期政治体制改革的外在推动力,必将促进我国政治的现代化。

四.基层民主实践是政治体制改革的直接推动力

改革开放以来,许多地方出现了基层政治体制改革多向度发展与基层社会民主齐头并进、交相辉映的良好势头,成为国家政治体制改革的强大动力。在农村,以1990年代初吉林省梨树县探索的村民委员会“海选”模式的广泛推广,极大地推动了以村民自治为主要标志的农村基层民主的发展。不少地方创造了民主决策、民主管理、民主监督新机制。这种由局部试点到整体推广、由基层试验而层层递进的改革,成为国家层面政治体制改革的源头活水。在城市,1990年代末期以来,以社区居委会为中心的城市基层民主迅速发展,各地纷纷探索社区自治机制与基层行政管理机制联动的模式,形成了民主自治与行政管理之间的相互强化机制。在党内,党代会常任制的试点,取得了阶段性的成效。全国已有 300多个乡镇开展了领导班子直选试点,其中在提名阶段实行组织推荐与党员推荐相结合的“公推”方式已经得到普遍推广。一些地方通过党员旁听党委会、党员议事会等多种形式,进一步发挥了党员在党内事务管理、决策和监督等方面的作用。

基层民主的多向度实践和发展给政治体制改革带来了强大的直接的推动力。在民主政治蓬勃发展的情况下,如果政治体制改革进展缓慢或者停滞不前,那么党对政治体制改革的领导最终将会面临被基层民主实践否定的危机;如果政治体制改革不能及时跟上并有力引导基层民主政治的发展,社会民主和执政党之间就会形成不和谐的局面,党对社会走向的控制和驾驭能力必然下降,其发展前景是这种民主有可能走入拉美国家“坏民主”的泥潭,而且执政党也有被其边缘化的危险。这种滞后一定程度上又会制约民主政治的制度化水平,也会相应地影响到民主政治的可持续发展。这是必须引起我们全党高度警觉和正视的重大问题。由此提示我们,必须正确认识政治生态环境的这种变化,及时梳理政治体制改革的发展思路和技术,并在实践上作出相应的调适和周密的设计,在基层民主实践和政治体制改革的互动共进中及时将社会主义民主政治的压力转为推进政治体制改革的动力。

五、迅速普及的互联网是政治体制改革的技术推动力

截止 2010年 6月 30日,我国网民规模已达到 4.2亿,互联网普及率为 31.8%,超过世界平均水平。博客作者已达 1.81亿。互联网的发展,使公民有了前所未有的个人自由表达的空间,成为对公共政策和政府官员进行广泛地舆论监督的力量。“孙志刚案”、“怒江水电站”事件,都是网络影响政府决策的典型案例。互联网不仅使信息传播的速度和广度急剧扩大,也把政府决策和政府官员的行为置于了更为公开和透明的环境之中,同时还开启了民众表达民意,进行政治参与的新途径。使政府与民众的互动更为直接和高效,开辟了一种全新的政治沟通方式。互联网的发展对原有政府形态的进行改造,即利用信息技术和其它相关技术,构造更适合信息时代的政府结构和运行方式,即政府流程再造。它有助于促进政府行政目标和工作作风的转变,提高政府管理的专业化水平,降低政府的管理、运行成本,大大提高政府的工作效率。互联网向各级政府提供了一个极好的机会来建立一个能够更好地为居民和企业服务的政府,为政治体制改革提供了必要的物质前提。

党和政府日益认识到互联网的极端重要性,在利用网络技术加强社会事务管理、采集实时社情民意、深入研究社会治理规律方面,在利用网络技术发挥服务群众、协调利益、化解矛盾、排忧解难作用等方面做了初步探索。为了更好利用互联网对于政治体制改革的推动力,要提高全民信息素质,逐步拓宽网络监督的渠道,利用电子邮件、BBS、QQ和手机短信等开辟最经济、最便捷、最互动和最保密的网上举报方式,提供反腐线索、揭露腐败真相;规范举报受理处置的程序,保证监督的成效,及时在网上反馈处理结果,认真对待网上投诉、质疑和批评;为民间反腐提供制度化出口,使民间反腐与现有的反腐机制良性互动,不至于走向盲目,同时也使现有反腐机制在民间资源配合下,更有效地清除腐败。历史将证明,互联网对于中国的民主进程将发挥伟大的推动作用。

六、政治体制改革的制度化是政治体制改革的长效推动力

古人云:欲求木之长者,必先固其本;欲求流之远者,必先浚其源。制度建设带有根本性、稳定性、全局性和长期性。亨廷顿认为:“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”,“制度化中的制度是指稳定的,受珍重的和周期性发生的行为模式”。[7]政治体制改革制度化是制度规则以政治体制改革为价值取向的正向变迁过程,是指政治体制改革的价值理念、原则被具体化为党内生活的制度规则,以此规范、调控主体行为,使主体形成民主的习惯和行为模式。制度化在国家层面的含义和要求是宪法具有最高的权威 (即宪法至上),已经成立的规则应被普遍地服从,国家机器严格按宪法运行。政治体制改革的核心是制度建设,即制度化。任何制度都是价值精神与制度形式的有机统一,政治体制改革制度同样也是由宪法和与其相应的制度形式所组成。这个过程,是通过不断的法律化 (制度形式的完善)和内化 (民主精神的形成),使这个规范体系日益稳定的过程。只有通过这样的过程,政治体制改革制度才会不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。路径依赖理论认为,制度变迁存在路径依赖现象,即某种制度一旦形成,由于自我强化机制的作用,该制度将在一定时期内持续存在,并影响后续的制度选择。制度变迁似乎进入某种“路径”,将沿着该方向进行下去。路径依赖有两种相反类型:一种是良性路径依赖,即制度变化进入良性循环轨道,不断优化;另一种是恶性路径依赖,即低效率的初始制度在阻滞因素作用下,不断强化、恶性循环而陷入“锁定”状态。因此,政治体制改革制度化事实上包含两方面内容:一是“破”,逐步破除原有的不符合政治体制改革要求的正式或非正式的制度规则,以及与之相关的障碍性因素;二是“立”,即逐步建立新的规范合理的制度机制,不断强化、完善,以形成良性的路径依赖。两者都给予政治体制改革充分且持续的动力供给。

改革开放以来,特别是在党的十六大之后,随着经济体制改革的推进和社会主义市场经济的建立,我们在推进社会发展过程中同时推进了政治体制改革和党的自身转型,政治体制改革意识普遍增强,政治体制改革制度创新的步伐逐渐开始加快。对基本制度进行完善的措施和试点陆续出现,比如票决制的实行、党代会常任制试点的出现和扩大、中共中央政治局向中央委员会报告工作等。近年来,中央在调查研究、广开言路、集思广益、博采众长的基础上制定和实施了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党党员权利保障条例 (试行)》、《中国共产党地方委员会工作条例》、《党政领导干部选拔任用条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《党内监督条例》等一系列法规制度。在加强政治体制改革参与制度建设方面,我们已有许多成功的探索,积累了许多丰富的经验。应该充分肯定现有制度的价值与意义,激活已有制度中的民主因素,并使其有效运作起来,发挥制度的功能,确立制度的权威,使这些制度和程序得以实际运行而不是只停留在文本中,使政治体制改革制度走向形神统一。

[1]温家宝在深圳强调坚持改革开放推进政治体制改革.新华网,2010-08-21.

[2]邓小平文选 (第 3卷)[M].北京:人民出版社,1993,160.

[3]邓小平文选 (第 3卷)[M].北京:人民出版社,1993,164.

[4]中国全国性社团 1788个 共设立分支机构 7795个,http://www.chinanews.com/gn/news/2009/03-19/1608848.shtml中国新闻网 2009年 03月 19日.

[5]邓小平文选 (第 2卷)[M].北京:人民出版社,1993,337.第 2卷,337.

[6]温家宝.社会主义民主与法制不是悖离的.人民网 2007年 03月16日12:44.

[7]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京:生活·读书·新知三联书店,1989.12.