关于县级公安机关实行警务督察派驻制的实践与思考——以杭州市公安局萧山区分局为例

□乐 华

（杭州市公安局萧山区分局，浙江 杭州 311200）

关于县级公安机关实行警务督察派驻制的实践与思考
——以杭州市公安局萧山区分局为例

□乐 华

（杭州市公安局萧山区分局，浙江 杭州 311200）

萧山分局通过实行警务督察派驻制，科学设置，设立三个督察派驻点；配强力量，建立三支督察队伍；明确标准，制定三项工作规范；加大监督，强化四项督察职能，提升了督察认可度、督察工作效能、贯彻力执行力、规范执法意识和公安队伍形象。进一步深化警务督察派驻制，督察着力点上要更加突出执法活动监督，督察功能上要更加注重事前、事中预警监督，督察结果运用上要更加体现建设性，督察力量建设上要更加注重整体作用的发挥。

警务督察；派驻制；县级公安机关；萧山分局

县级公安机关实行警务督察派驻制，主要是在不断完善警务大监督体系的基础上，结合公安工作和队伍建设实际，通过在基层一线设立督察派驻点，配强督察队伍，规范督察工作，进一步强化督察职能，实现对公安工作和队伍建设的全覆盖、全方位、全过程督察。自1997年《公安机关督察条列》颁布以来，公安警务督察制度不断完善，在加强对公安执法执勤活动的监督、保障政令警令的畅通、维护公安民警的合法权益、全面促进公安业务和队伍建设等方面起到了重要的作用。随着公安工作形势的不断变化和发展，对现行的警务督察制度在具体的运行机制、方式方法上也提出了新的要求。2010年初，杭州市公安局萧山区分局（以下简称萧山分局）坚持以“零容忍、零懈怠”为导向，在不断完善警务大监督体系的基础上，结合工作和队伍实际，创新推行警务督察派驻制，在萧山全区构建起“半小时督察圈”，实现了对公安工作和队伍建设的全覆盖、全方位、全过程督察。笔者以萧山分局的工作实践为例，对县（区）级公安机关实行警务督察派驻制作一粗浅的探讨和思考。

一、萧山分局实行警务督察派驻制的背景

警务督察工作必须紧紧围绕公安中心工作，全面为公安工作和队伍建设提供服务、保障。早在1997年，萧山分局就率先成立了专门的警务督察部门，实行纪检、督察联署办公。多年来，这支专门的警务督察力量紧紧围绕全局执法活动的突出问题、内务管理和警风警纪的薄弱环节，深入开展警务监督工作，在确保公安民警依法履行职责、促进公安工作和队伍建设方面开展了大量卓有成效的工作。但随着公安工作的自身发展和外部形势的不断变化，特别是队伍正规化建设、和谐警民关系建设、执法规范化建设等工作的推进，警务督察工作有了更高的标准和要求，原有的督察运作模式已难以实现横向到边、纵向到底的有效监督，迫切需要建立一种更加有效的督察机制。

（一）工作任务的倍增需要更加有效的监督机制来抓落实。随着萧山经济社会的快速发展，社会治安日趋复杂，打击违法犯罪、维护社会治安的任务日益繁重。据近5年来的统计数据，萧山的年刑事发案总量一直在15000起左右，比1997年的3025起增长近5倍；年破刑事案件9000余起，比1997年的1478起增长近6倍。此外，近年来各类重大安保活动、专项行动任务不断加重，特别是北京奥运会、国庆60周年和上海世博会安保等，工作头绪繁杂且要求极高，使得公安机关的日常任务成倍增加。在警力严重不足的情况下，要保质保量地完成上级部署的各项工作任务，除了有科学的勤务机制作保障，还必须建立一套更加健全、更加高效的监督机制来抓落实，确保各项工作措施和要求切实执行到位。

（二）公安队伍的不断壮大呼唤更加到位的内部监督管理。1997年至2010年，萧山公安队伍从541名民警发展到1250名民警，从51个部门增加到近70个科所队，已成为全市乃至全省最大的一支县（区）级公安队伍。随着公安队伍的发展壮大和外部诱惑因素的不断增多，民警思想更趋活跃、开放，队伍中的苗头性、倾向性问题时有反映，甚至出现个别民警违法违纪现象，队伍管理形势十分严峻。究其原因，除了民警个体思想和素质外，督察工作不够及时深入，不能很好发挥抓早、抓小、抓苗头、抓预防作用是其中的一个重要因素。为此，迫切需要建立一个新的警务督察平台，更好地履行“督促、查纠、防范、保障”职能，有针对性地开展队伍内部预警督察，有效防止和减少民警违法违纪问题的发生。

（三）规范化执法的要求迫切需要更加严密的执法监督机制。当前，各级公安机关正在轰轰烈烈地开展执法规范化建设，一场公安执法工作的变革已经全面拉开。公安执法执勤活动涉及案件受理、侦查、审查、采取强制措施以及治安、交通管理等方方面面，任何一个执法环节出现偏差，都有可能发生执法过错甚至导致民警的违法违纪问题，对公安整体形象、构建和谐警民关系造成负面影响。如何通过严密有效的监督机制和手段，强化对各个易发生问题的执法环节的事前、事中监督检查，最大程度减少执法过错和执法瑕疵，已成当前急需解决的问题之一。而对于身处执法执勤一线的民警来讲，在承担繁重的执法执勤任务的同时，更是希望通过及时有效的执法监督来发现和避免问题，从而达到规范执法和自我保护的目的。

（四）督察力量的随警作战力度不足促使变革原有督察制度。经过多年的投入，网上监督、视频监督、语音监督等多种科技手段广泛运用到日常督察工作中，但现场督察始终是警务督察工作的灵魂和核心，对深入执法一线的实地查、经常查、随时查始终是最直接、最有效的手段。但萧山地域面积达1420.22平方公里，从分局机关到偏远所队的车程超过1个小时，而原先又只有3名纪检监察兼督察民警，路远人少的现实矛盾十分突出，导致督察部门随警作战、现场督察的先天不足，不能实现全程、实时的督察，降低了督察的效能。

二、萧山分局实行警务督察派驻制的主要做法

从2009年起，萧山分局认真贯彻浙江省公安厅关于“零容忍、零懈怠”和杭州市公安局提出的建设“敬业、专业、公正、廉洁”现代公安队伍的要求，通过深入调研，立足萧山实际，突破传统的督察模式，创造性地提出了在县（区）级公安机关实行警务督察派驻模式的思路，并积极进行探索和实践，从而构建起了警务大监督工作新格局。

（一）科学设置，设立三个督察派驻点。根据萧山地域特点和全局各科所队的分布情况，分局在警务督察大队下设了东片、南片、中片三个督察派驻点，实行分片驻点办公，三个派驻点按副科级编制分别配备1名中层干部。其中东片派驻点设在东片中心区域坎山派出所，负责对萧山东片11个派出所、3个交警执勤中队和刑侦大队重案二中队等共15个单位的督察；南片派驻点设在南片中心区域戴村派出所，负责对南片10个派出所、1个交警执勤中队、刑侦大队重案三中队、审案中队以及看守所、拘留所、经侦大队等16个单位的督察；中片派驻点设在中片中心区域新塘派出所，负责对中片6个派出所、机关实战单位和机关科室等38个单位的督察。通过派驻点的设立，在全区形成了“半小时督察圈”，构建起了横向到边、纵向到底的督察网络。

（二）配强力量，建立三支督察队伍。在整体警力严重不足的情况下，萧山分局坚持内部挖潜、科学用警，建立了专业督察员、兼职督察员、督察联络员三支队伍，最大限度地加强督察力量配备。专业督察员即在各派驻点设驻点督察民警2名，三个派驻点共配备警力6名，主要履行《公安机关督察条例》规定的职责和权限，其中4名由分局专职督察员担任，2名由分局后备干部轮流担任，以实训锻炼形式，每期安排一周时间到派驻点参与督察。兼职督察员从一线办案单位中挑选综合素质较高的民警担任，督察联络员以各单位政工干部为主，主要是在分局督察大队的安排和指导下，参与全局范围内交叉督察，同时对本单位队伍建设和业务工作进行现场督查，及时向分局提供督察信息。

（三）明确标准，制定三项工作规范。为确保督察派驻制的规范运作，萧山分局制定了《警务督察派驻制工作规范》，从运转方式、督察流程和督察考核三个方面作了规范。运转方式上，明确在分局督察大队的统一领导下，各驻点督察民警实行轮换制，原则上每半年进行交叉轮换；督察流程上，根据分局督察大队的统一部署并结合驻点实际，各派驻点制定一周督察计划，经督察大队审批后实施，每周上报工作小结，重大督察活动单独上报；督察考核上，实行派驻点实绩排行制，将派驻民警发现问题、督促整改问题等日常工作情况纳入排行榜和个人绩效考核，促使督察民警提高工作实效。

（四）加大监督，强化四项督察职能。萧山分局充分发挥督察派驻点立足基层的优势，做到警令一下达、工作一部署，督察监督就即时跟进，把督察监督融入决策、执行的全过程和执法管理、队伍建设的各个环节，不断加大事前、事中的监督力度，切实提高督察实效性。一是围绕中心工作开展集中督察。集中时间、集中人员对年度公安中心工作落实情况开展全方位督察，及时发现纠正有令不行、行动迟缓、工作不落实等问题，确保政令警令畅通。2010年重点对世博安保、“一查二打三整四建”综合行动、执法规范化建设、城乡社区主动警务等中心工作落实情况进行了集中督察。二是紧扣重大警务开展专项督察。围绕专项行动、大型活动安保、大要案（事）件处置等重大警务部署，深入一线开展专项督察，2010年已对世博安保护城河系列集中行动及“两会”、动漫节等30余次专项行动、重大活动开展了实时督察，确保各项工作措施落到实处、取得实效。三是对执法执勤进行现场督察。坚持以现场督察为核心，建立联动督察机制，紧贴执法执勤活动，强化对立案、侦查、审查、采取强制措施、外出辨认、监所管理、涉案财物管理等易发生问题的执法环节及治安、交通管理等社会关注的执法领域的监督检查，加大突击检查和暗访力度，查纠和解决执法执勤过程中不作为、乱作为等问题，确保严格公正文明理性执法。四是抓住队伍突出问题开展经常性督察。紧紧围绕“敬业、专业、公正、廉洁”的队伍建设总要求，形成对思想政治建设、党风廉政建设、领导班子建设、教育训练、内务管理等方面情况的经常性督察机制和廉政回访机制，加大对执行警规警纪情况的明察暗访力度，及时发现查纠苗头性、倾向性问题，最大限度地杜绝和减少民警违法违纪案件发生。此外，各派驻点通过在督察网页编写警句、转发相应案（事）例、节假日发送温馨提醒短信等多种形式，经常性地对民警进行督察提示，做到警钟长鸣、防微杜渐。

三、萧山分局实行警务督察派驻制的阶段性成效

萧山分局实行警务督察派驻制，通过设立分片督察派驻点、派驻专业督察民警、建立科学督察制度，不仅使警务督察工作更加贴近基层、贴近实战，更是在保障和促进全局政令警令畅通、工作任务顺利完成、队伍健康稳定发展上发挥了重要作用，而且及时发现并督促整改各类问题869处，将一大批隐患消除在初始状态，取得了事半功倍的阶段性成效，赢得了广大民警的广泛好评。

（一）理念更新，务实主动，督察认可度得到提升。警务督察派驻制首先在督察理念上有了更新，它破除了对立性、批评性、查纠性、单一性、封闭性的督察思维，树立了合作性、建设性、预防性、系统性、开放性督察理念，使警务大监督机制得到了进一步深化和发展。特别是在派驻点力量的配备上，以设立兼职督察员和督察联络员的形式，安排基层一线单位的领导和民警共同参与督察工作，很大程度上打破了督察工作的封闭模式，切实改变了督察部门单打独斗的局面。督察派驻民警经常深入一线开展督察，与被督察单位共同查找分析存在的问题及其原因，主动提出针对性意见和建议，协助制定对策和措施，受到了基层单位和民警的一致认可，真正变以往的被动接受督察、抵触督察为主动配合督察、欢迎督察，营造了理解督察、支持督察、服从督察的浓厚氛围。

（二）反应加速，及时高效，督察工作效能得到提升。以三个督察派驻点为轴心，建立 “半小时督察圈”，每天有6名专职督察民警在基层一线开展督察工作，不仅极大地缩短了督察距离，节约了督察成本，而且扩大了督察覆盖面，提升了督察工作的及时性、全面性和高效性。特别是在处置突发事件和复杂警情时，各督察派驻点更是发挥快速响应的优势，根据分局的指令和基层单位的要求，在第一时间赶赴现场同步开展督察和维权工作，有效解决了督察滞后的难题。如2010年7月13日晚上，义蓬派出所民警在处警过程中遭到二三十人的围攻殴打，有4名警务人员不同程度受伤，督察派驻点民警第一时间赶赴现场进行取证，督促有关部门迅速及时开展调查处理，最终将3名违法犯罪嫌疑人予以刑事拘留、2人予以行政拘留。

（三）全程跟进，无缝对接，贯彻力执行力得到提升。督察派驻点扎根基层、贴近实战，在对决策执行、工作落实的全程跟进监督上具有独特而明显的优势。如2010年初，萧山分局在制定世博安保、“一查两打三整四建”综合行动、执法规范化建设、中层干部月工作评价机制等一系列重要方案时，督察部门均根据《公安机关督察条例》的相关规定，提前介入，从明确工作要求、细化工作责任、便于检查监督的角度对方案进行审核把关，以便日后各警务督察派驻点开展检查监督和责任追究。同时，制定严密的督察计划，对各项工作的时间节点完成情况、整改情况进行实时跟踪督察，定期通报点评。通过全程跟进督察，极大地提升了各单位和广大民警的贯彻力执行力，有力保证了上级和分局党委的决策部署落实到位。

（四）关口前移，监督严密，规范执法意识得到提升。在强势推进执法规范化建设的过程中，萧山分局依托督察派驻点，前移执法监督关口，严密执法监督流程，进一步加大对具体执法活动和重点执法环节的督察力度，及时将一批执法安全隐患消除在苗头阶段。2010年以来，三个督察派驻点共检查案卷280册，抽查、走访民警500余名，及时发现并督促整改执法问题72处，发《督察通知书》3份，并以《督察信息》、《督察情况反映》、《督察通知书》等形式进行通报，很好地发挥了执法监督员的作用。如2010年4月7日，中片驻点督察民警在督察中发现某派出所办案民警在三楼办公室审讯犯罪嫌疑人后，当场予以指正，并发放《督察通知书》责令整改。随着执法督察的持续深入和不断拓展，各办案单位和民警执行执法规范化要求的自觉性逐步提高，进一步增强了规范执法、秉公执法、廉洁执法的意识。

（五）以人为本，突出预防，公安队伍形象得到提升。通过派驻点对各单位执法安全、值班人员在岗在位、贯彻执行“五条禁令”、警用车辆使用管理等情况开展常态化督察，民警遵章守纪的自律性得到明显增强，警容风纪、内务卫生、规章制度执行较过去都有了较大改观。特别是随着督察领域的拓展和督察触角的延伸，民警的惰性思想和侥幸心理在减退，工作责任心和自律意识在提升，防范、警示和教育作用明显，队伍纪律作风、精神面貌进一步改善。2010年以来，萧山分局实现了“零违法”、“零违纪”，有力助推了公安形象的提升。

四、对进一步深化警务督察派驻制的思考

在当前日益复杂的治安形势和繁重的工作任务面前，作为县（区）级公安机关警务督察工作创新之举的警务督察派驻制，必须结合本地实际，紧贴经济社会发展和公安自身建设的需要，不断更新督察理念，不断完善运行机制，进一步提升督察预防问题、发现问题、解决问题的能力，更好地为公安中心工作服务。

（一）督察着力点上要更加突出执法活动监督。执法工作是公安工作的主业，而执法活动往往是民警最容易发生问题的环节，是公众和媒体最关注的焦点。尤其是在当前公安机关大力推进执法规范化建设的大背景下，督察工作要在注重队伍、业务并重的同时，进一步向公安执法监督的领域深化。要发挥督察派驻点直接设在基层一线、督察民警与基层民警“零距离”接触的优势，紧紧围绕民警的日常执法活动，坚持纠防并举、重在防范的工作方针，重点对执法环节和执法过程开展现场督察、专项督察，做到民警的权力行使到哪里，督察工作就跟踪到哪里，最大程度消除执法活动中的不规范、不安全因素，为推进公安执法规范化建设提供强有力的保障。

（二）督察功能上要更加注重事前、事中预警监督。要前移监督关口，拓展督察功能，努力实现从事后监督向事前、事中预警监督的深化。作为督察部门要不断增强预见性意识，在实践中创新预警监督的方式方法，并灵活地加以运用，把督察工作的手段和方法切入到各项警务活动中，对方案的制定、警力的部署、措施的落实，都要纳入预警督察的范围。通过重心前置，在抓工作落实的同时，抓苗头、抓防范，既能预防和减少公安民警违法违纪违规问题的发生，也能做到对新出现的问题及时发现和纠正。

（三）督察结果运用上要更加体现建设性。督察工作的成效关键看结果的运用。在结果运用上，除了采取通报点评、责令整改等常规形式外，必须破除批判性思维，树立起建设性督察理念，既要严肃查纠工作和队伍中的反面个案，又要发挥督察派驻点熟悉基层情况的优势，善于发现和分析普遍性、深层次的问题，提出解决问题的建设性意见。同时，督察派驻点还要善于发现和总结基层的好经验、好做法、好典型，积极向有关部门反映、推介，为公安工作和队伍建设作出建设性贡献。

（四）督察力量建设上要更加注重整体作用的发挥。警务督察是一项系统工程，涉及面广、涵盖内容多、具体事务繁杂，仅靠督察部门单打独斗，难以取得最佳效果。为此，要以督察派驻点为平台，建立督察部门、业务部门、基层单位为主体的三级监督网络，实现督察、督导、督查的有机结合，形成整体监督合力，有效弥补督察部门人力、精力上的不足，使监督的触角延伸到公安工作和队伍建设的各个方面、各个环节，消除督察“盲区”、“死角”，确保督察作用的真正发挥和督察目标的有效实现。

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1674-3040（2011）01-0080-04

2010-11-16

乐华，中共浙江省杭州市萧山区委常委、杭州市公安局萧山区分局局长；本刊杭州市公安局萧山区分局理论研究基地首席研究员。

（责任编辑：蒋国长）