论公安指挥中心在政府应急管理中的协调联动作用——以金华市110应急联动工作为例

□潘宏德，张永佳

（浙江金华市公安局，浙江 金华 321000）

○公安理论与实务 主持人：一凡

论公安指挥中心在政府应急管理中的协调联动作用
——以金华市110应急联动工作为例

□潘宏德，张永佳

（浙江金华市公安局，浙江 金华 321000）

应急管理机制是一项庞大的社会系统工程和公益事业，事关党和政府的形象，事关维稳大局，它必须通过日常行之有效的联动工作来体现其高效率的应急管理能力。浙江省金华市公安局指挥中心（110报警服务台）实现了由“110社会联动”到政府“应急联动”的转变。这种独其特色的110应急联动工作，既有效避免了诸如“市长热线”、“民生热线”等政府应急管理平台的重复建设问题，更有利于为民提供便捷、高效的政府应急服务。实践证明，公安指挥中心是能够胜任政府应急管理中协调联动的特殊角色的。

政府应急管理；公安指挥中心；应急联动工作机制；110；金华市

众所周知，政府应急管理机制建设是一项庞大的社会系统工程和公益事业，事关千家万户，事关党的形象，事关政府职能部门服务水平，事关维稳大局。作为政府行政的一个战略性管理手段，它必须通过日常行之有效的联动工作来体现其高效率的应急管理能力。目前，在全国各级政府应急管理联动运行体系中，公安指挥中心（110报警服务台）最具备作为牵头单位的条件。换言之，将110作为政府应急管理战略下应急联动的牵头单位，既可以有效避免诸如“市长热线”、“民生热线”等应急管理平台的重复建设问题，更有利于为民提供便捷、高效的应急服务。本文以浙江省金华市公安局指挥中心（110报警服务台）的实践为例，谈谈公安指挥中心能够胜任政府应急管理中协调联动特殊角色问题。

一、金华110应急联动工作概述

（一）应急联动工作的确立来源于对十年“110社会联动”机制的回顾与反思。1997年，全国各级公安指挥中心根据公安部要求开通 “110报警服务台”以来，公安110不分白天黑夜，风雨无阻，不间断地运转着，参与指挥中心建设的新老民警也一茬一茬地更换着，但普遍采用的“110社会联动”机制一直处于波澜不惊、松散无序状态。指挥中心作为一个24小时运转的公安综合部门，始终存在着做大做强的工作压力与警力资源配备的巨大矛盾，再加上公安110“有警必接、有求必应”的超前服务意识使政府其它职能部门无法同步跟进等问题的制约，导致“110社会联动”工作逐步陷入淡忘状态，使“110社会联动”机制对整个政府行政服务职能的效率化带动无法长效体现。如何在政府应急管理中更好体现公安指挥中心的协调联动特殊职责，如何避免应而不急、联而不动，如何通过110应急联动减轻公安机关非警务活动的压力……这些问题显然值得调研。

2009年，金华市公安局指挥中心等到了机构升格的历史机遇，发展格局豁然开朗，由此争取到的金华市财政每年专项拨款100万为应急联动提供了经费保障，全方位服务于政府、服务于基层、服务于群众，逐渐形成了一条具有金华特色的以110为牵头单位的应急联动之路。越来越多的政府职能部门把110应急联动当成展示本部门工作的契机，迸发出主动服务的作为意识，“应急联动”正式取代“110社会联动”。

（二）应急联动工作的开展来源于各级领导高度重视，全力推进联动工作上新台阶。通过对10年“110社会联动”机制的回顾与反思，2007年，全新的应急联动工作方案被提上议事日程，公安指挥中心肩负上级重托，开始重新履行市应急联动指挥中心的牵头督促职能。2009年6月，金华市委、市政府专门成立了由常务副市长任组长，市政府副秘书长、政法委副书记、宣传部副部长、公安局副局长、应急办主任为副组长，各联动成员主管部门分管领导为成员的应急联动工作领导小组；同时成立以市政府副秘书长为主任，公安局副局长、应急办主任、公安局指挥中心主任为副主任的金华市应急联动指挥中心。金华市应急联动指挥中心与市公安局指挥中心实行“两块牌子一套班子”的做法，明确联动成员单位工作职责、运行模式和要求，并将应急联动工作纳入 《年度市级机关社会治安综合治理和维护社会稳定工作目标管理考核办法》，从而使成员单位的应急联动工作做到“领导到位，措施到位，责任到位，服务到位”的“四到位”，有效提高了应急联动单位快速响应和高效处置水平。

目前，金华市本级已整编成三级65家应急联动单位。其中，自来水、电力、液化气等32家单位为一级联动；市政园林、安全监察等17家单位为二级联动；国安、民政、司法等16家单位为三级联动。各联动单位在处置突发性事件时通力合作，发挥了积极的作用。2009年，通过金华市公安局指挥中心（110报警服务台）受理并指挥调度分流的非警务联动单位处置数，从2008年全年的2512次上升到3438次，增长了36%；2010年1至6月，110报警服务台受理并合理分流的非警务联动单位处置数达13235次（市区3754起），与去年同期8836起（市区1463起）相比增长了149.8%，切实减轻了基层民警的处警压力，有效化解了非警务警情对公安工作的困扰，也调动了政府其他职能部门的工作主动性，在展示公安机关全心全意为人民服务的同时，也为金华市政府赢得了广大市民的印象分。如2009年8月11日，指挥中心在接报金华市江南开发区苏孟街道发现本市第一例甲型H1N1流感病例后，立即调动公安、卫生、教育等部门按照应急联动预案要求和职责分工开展工作，充分发挥出110情报信息平台的上传下达优势。由于领导有力、措施到位，确保人民群众身体健康的各项措施得以顺利落实，避免了疫情的扩散，维护了社会稳定。再如2009年8月14日18时26分，指挥中心接到报警，金华市区最大的安地水库决定于当晚7时放水泄洪，但由于电话线路遭雷击全部中断，无法通知下游各单位和人员进行防范，将直接影响沿线30余万人的生命财产安全。为此，110全力运转启动应急预案，30分钟内，电信公司处警人员成功排除电话线故障，确保了信息畅通，及时在泄洪前化解了重大安全事故隐患。

（三）应急联动工作的成绩来源于创新拓展联动范围，努力树立110应急联动品牌形象。110应急联动工作开展后，公安指挥中心的桥梁和纽带作用凸显，为积极拓展联动范围，扩大联动覆盖面，需尽可能地把具有应急处置和紧急救援职能的部门吸纳到联动体系中来，以提高110应急联动工作整体救助服务能力。2009年，通过相关单位的申请，金华市应急联动指挥中心将市中级人民法院执行局、市质量监督局、杭金衢高速管理处、高速交警支队等九家单位吸收到110应急联动成员单位中；2010年以来，根据公安大型警卫任务和反腐败工作的需要，还将市无线电管理局和市纪委效能办等吸纳到联动体系中，初步形成了以市应急联动指挥中心为中枢，以政府各部门为骨干，在重大消防、自然灾害、供电、供水、通信、交通事故等各种突发事件应急处理机制中上下协调、左右畅通、覆盖面广的社会应急救援体系，促进了政府有关职能部门工作作风和服务能力的转变。据统计，2009年金华市公安局指挥中心（110报警服务台）在处置市本级832起较大规模突发事件（总人数达1.9万余人）中，为群众提供咨询5万余起，提供救助服务8.3万次，打牢了“平安金华”建设和社会治安综合治理的社会基础，受到了广大群众的赞誉，得到了市委、市政府的肯定。

为进一步树立金华应急联动工作的品牌形象，指挥中心积极进行探索创新，推出了《2009年金华市应急联动工作考核办法》和《金华市应急联动工作人员着装、车辆规范化实施方案》，确定应急联动“统一制度、统一标识、统一着装、统一考核”的“四统一”工作要求。2009年下半年，在前期征求意见的基础上，在三个直属区政府、市电业局、自来水公司、液化气公司等16家单位进行试点推行，并明确规范化建设的工作目标、推进时间和方法步骤。截止2010年4月底，已顺利完成第一批35辆应急联动处置车辆的统一外观标识的喷涂、警灯、GPS卫星定位系统安装，制作下发了110应急联动制式反光背心210套。2009年底，市应急联动指挥中心首次对各联动成员单位进行考核通报，确定了5家单位获得特殊贡献奖、12家单位获得先进单位，还有5家单位在考核中被扣分通报。通过上述“四统一”规范化建设，各应急联动成员单位的认可度、向心力和荣誉感都有明显增强，初步树立起了应急联动工作的品牌和形象。如2010年初，金华市区公交国有一体化改造工作在市委、市政府的领导下，在市应急联动指挥中心成立指挥部，常务副市长带领婺城、金东、江南开发区政府和市公安、交通、信访等部门领导亲自坐镇指挥部，组织协调各应急联动成员单位统筹有序地开展工作。由于指挥得力、信息灵通、措施到位、处置得当，1月1日凌晨，首批75辆私营中巴车车主顺利交车，签约改制率100%，取得了市区公交一体化改造工作的阶段性重大胜利，得到省市领导的高度肯定。

二、金华110应急联动工作的权威和应急联动效率来自敢于直面问题的大胆通报

通过如火如荼的运作，金华市本级应急联动工作获得了社会各界普遍好评，但应急联动工作整体服务水平与金华经济社会发展还有不相适应的地方，与人民群众的高要求还存在一定的差距，特别是公安以外的政府职能部门作为不到位等问题还较突出。对此，指挥中心敢于揭短，敢于碰硬，在实践中显示了作为应急联动牵头单位的权威和促进政府职能部门转变工作作风、提升效率的能力。

（一）部分单位对应急联动工作重要性认识不到位被应急联动指挥中心通报。如2009年12月4日16时，群众打110投诉从金华汽车西站坐浙GJ20xx客车去临海，被车主强行多收费数百元。110接警后马上通知了交通运管96520处理，但96520以该车已驶离金华、投诉人不该坐黑车、投诉人手机为外地用户等为由推脱。对此，指挥中心代表金华市应急联动指挥中心对金华市交通局以推诿扯皮、不服从指令为由考核扣除10分。这将直接影响该局作为省属单位在地方政府全年专项考核中的成绩。

（二）部分单位对联动工作制度未完全落实到位被应急联动指挥中心通报。如2009年10月31日上午9时，群众打110举报金华市区通元路99号存在传销人员上课情况。按照应急联动规定，110即通知工商12315调查处理，结果12315无人接听。对此，指挥中心代表金华市应急联动指挥中心对金华市工商局考核扣除5分。工商部门以此为鉴，严格落实了24小时值班制。

（三）少数单位处置队伍素质技能不能适应任务的要求被应急联动指挥中心通报。如2009年12月12日凌晨，有群众打110投诉，到金华救助站门口求助被救助站人员拒之门外，叫他们明天再来！指挥中心立即通过应急联络电话询问该单位值班人员，结果该单位值班员态度恶劣，当上门查询时，该值班员拒绝开门，说我在睡觉，我不知道！对此，指挥中心代表金华市应急联动指挥中心对其主管单位金华市民政局考核扣除10分。该救助站领导被民政局领导严厉批评后，亲自到指挥中心听取录音核实，并心服口服地做了解释和书面保证。经过通报，2010年6月30日下午，江南公安分局将30余名传销人员移交到该救助站，因传销人员钱财没有追回不肯返家。为此，该站不谈条件、不畏困难，及时解决了传销人员的住宿、吃饭和车票等事宜，并积极配合民警进行疏导教育，成功将滞留的传销人员劝返回家。

三、金华110应急联动工作的四点共识

应急联动作为地方政府应急管理机制中的一项特色工作，其实施战术的规范化有助于增强联动成员单位的服务意识，推动文明城市创建，提升城市文明形象，营造良好的投资环境。因此，应急联动工作在金华市运行以来，已在以下四个方面达成了共识。

（一）应急联动工作需要进一步做强做大，做到“有联必动、动而必畅”。具有鲜明地方特色的《金华市110应急联动成员单位工作职责》、《金华市110应急联动运行模式和工作要求》、《金华市110应急联动规范化建设实施方案》是金华市应急管理的指导性文件。按照文件要求，还需进一步分解落实工作责任，各司其职，各负其责，解决工作中“冷、硬、横、推”，以及举报投诉热线无人接听、处置迟缓等群众反响强烈的问题。

（二）应急联动应通过不定期应急演练保持应急管理机制的活力。2009年以来，指挥中心牵头对金华市首批16家处置单位的工作人员着装和车辆进行了“四统一”试点建设，督促各成员单位积极开展了实战应急演练活动，如市电业局组织 “保障迎峰度夏”、市质监局组织“电梯救援”、市电信公司组织应急通信保障演练等；2010年4月，举办了具有军事战勤保障意义的消防大演练，12家具备24小时快速反应能力的一级联动单位通过指挥中心协调参与演练，创造了民用后勤能力和军用后勤能力有机结合的成功范例。通过演练，提高了各单位的临场指挥、队伍调动、处置技能和后勤保障等能力，达到了检验预案、锻炼队伍、磨合机制、协同作战的目的。

（三）进一步探索“应急指挥网络化”、“物资保障集约化”和“工作预案数字化”的理想工作目标。2009

年11月底，指挥中心选派5名110指挥调度大队长、值班长到上海、常州等地考察110联动机制，研究解决110应急联动指挥网络化和应急预案数字化的问题，实现市应急联动指挥中心与水、电、气等24小时值班为民服务单位的网络连接，改变“应急预案放抽屉，应急处置拍脑筋”的窘状，真正实现预案数字化、方案程序化、流程图表化、处置便捷化。为实现与应急联动指挥中心的快速响应，水、电、气、医等部门均通过市公安局内外网接入平台与应急联动指挥中心相连接，做到了应急联动指挥工作的网络化；积极探索建立应急物资的保障集约化工作，将分存在各单位的应急物质进行登记造册，明确储存种类、数量、地点、联系人和联系方式，实现“分点储存、集约保障”的工作目标。同时，将上述工作纳入市公安局警用电子地理信息系统建设，逐步建成应急预案的数字化，为指导处置突发事件、抢险救灾等工作提供分工明确、程序明了、高效便捷的应急保障。

（四）奖惩机制是保证应急管理机制顺利运行的重要保证。发挥与市政府、纪委效能办联动的优势，公安指挥中心负责每季度抽查考核通报，年底组织召开应急联动工作表彰大会，对优秀单位和个人予以表彰；对反应迟缓、敷衍塞责、群众反映差、考核成绩差的单位予以通报；对造成严重后果者一视同仁追究责任，坚决杜绝有令不行、应而不急、联而不动等问题的发生。通过奖优罚劣、通报后进、激励先进，唤醒了相关单位的作为意识，充分调动了各联动成员单位的积极性，开创了应急联动工作竞争向上的新局面。

四、结语

2010年4月29日，国家行政学院应急管理培训基地魏晓欣主任考察了已经荣膺 “巾帼文明岗”和“青年文明号”称号的金华市公安局指挥中心（金华市应急联动指挥中心）具有金华特色的应急联动工作。通过考察，魏晓欣主任对金华市应急联动工作的特色机制和独特经验十分赞赏，他表示，金华市公安局指挥中心（金华市应急联动指挥中心）已经具备了作为国家级应急管理培训实践基地的条件，相关理念和运作机制在全国处于领先地位。

实事求是地说，应急联动之路，是在摸索中总结经验，在总结经验中吸取教训，在吸取教训中获得提升、获得威信的一个长期的过程。应急联动成为政府应急管理战略下低成本高效率的有效实施战术，避免了政府在日常应急信息管理和沟通指挥协调方面平台重复建设问题。根据浙江金华市公安局指挥中心的实践经验，较低成本的24小时有效运转而又具备极高效率的公安指挥中心，作为履行政府应急管理中协调联动特殊职责的牵头单位，有理由将其做强做大。

D631

A

1674-3040（2011）01-0039-04

2010-08-16

潘宏德、张永佳，均系浙江省金华市公安局指挥中心民警。

（责任编辑：庄 稼）