论治安行政指导的性质及表现形式

●田显俊,朱慧杰

(1.四川警察学院治安系,四川泸州 646000;2.山东省东平县明湖中学,山东东平 271500)

(本栏责任编辑、校对 刘彦超)

治安行政指导措施作为一种反映了现代民主与效率提升以及公众对警察行政民主化的期望与要求的新型行政行为,代表了“自由、平等、民主、责任、宽容”的人文精神。在治安行政管理实践中,适时灵活地实施治安行政指导,有利于缓解和平衡各种利益主体间的矛盾和冲突,起到协调和疏导作用,对损害社会利益行为起到抑制作用。但是,对治安行政指导的研究,尤其对性质和表现形式的理论研究尚处于初级阶段。本文探讨治安行政指导的性质和表现形式,有利于治安行政指导其他问题的研究。

一、治安行政指导的性质

治安行政指导在治安管理中扮演着重要角色,符合公安机关强调的服务功能,甚至在某种程度上,行政指导是一种治安管理必然的方式。罗豪才教授认为,行政指导是现代政府施政的中心。我国台湾地区学者罗传贤也认为：行政指导是现代民主国家的产物。虽然治安行政指导在实践中已大量运用,但作为一种治安管理行为运用,目前在我国还处于探索研究阶段,在治安学界也没有专门对治安行政指导进行探讨,对其概念的界定也很难下一个准确的定义。有人认为治安行政指导是治安管理主体基于治安管理法律、法规和国家的有关政策的规定而作出的,旨在引导治安管理相对人自愿采取一定的作为或者不作为,以实现治安管理目的的一种新型行政行为。

笔者认为,治安行政指导是行政指导在治安管理领域的一种具体表现形式,是治安管理主体依据治安管理法律原则、规则和国家的有关政策,在其法定职权范围内,针对治安管理对象采取具体的示范、建议、劝告、警示、鼓励、指示等方式,并施以利益诱导,促使管理对象作为或不为某种行为,以实现治安管理目的新型的非强制性行政行为。治安行政指导也是对其他治安管理行为的一个有效补充。治安行政指导的基本性质可以从以下几方面去把握：

(一)治安行政指导关系是一种治安行政法律关系

在行政指导中,行政主体与行政相对人之间是否存在行政法律关系?国内学术界多年来一直对此持否定态度,认为行政指导是一种非权力性事实行为,不可能产生法律关系。所谓事实行为,是指国家行政机关及其工作人员在没有法律依据的情况下,实际作出的与行使行政职权有关的,涉及公民、法人或其他组织权益的行为。对照此定义,行政指导并非与行政事实行为完全吻合。首先,行政指导并非全部没有法律依据,该行为至少或者有组织法上的依据,或者有行为法上的权限依据,甚至两者均有;其次,行政指导常常并非仅仅是“行使职权有关的行为”,而本身就是一种独立存在的职权行使行为;第三,行政指导也并非全部都不能独立存在,很多行政指导行为一经作出,行政主体就完成了该职权的行使,而不再有其他的权力行使行为等。我国大多数指导性法律、法规、法律性文件通常也规定了行政指导的行为模式和权利义务内容,一旦相对人接受了行政指导,就在行政主体与相对人之间存在法律上的权利义务关系。

笔者认为,当公安机关作出指导以后,一旦相对人接受治安指导,治安行政主体有认真履行指导时承诺附设的义务;相对人则有要求其兑现指导时附设义务的权利,通过双方的权利义务的享有和履行,从而达到一定的行政目的,产生相应的行政效果。所以,如果治安行政相对人接受治安行政指导,治安行政指导的性质必然发生变化,成为一种行政法律行为,治安行政主体与相对人之间也必然形成一种新型治安行政法律关系。

(二)治安行政指导以治安法律、法规以及政策作为依据

行政指导行为作为复杂多变的经济和社会管理的需要而产生的新型现代行政管理的重要手段,其指导方式的多样性、灵活性及行为强度的柔和性,客观上必然要求行政指导行为要有一定的法律依据。也就是说,既要以宪法、法律、法规及规章等作为行为依据,也要在一定程度上以非规范性的政策为依据。但政策性依据不能作为主要依据,只能作为补充依据。我国治安行政指导的依据主要是现行治安法律、法规、规章和有关的治安政策,包括组织法和行为法。

二、治安行政指导的特征

由于治安管理具有不同于其他行政管理的特点,治安管理行为也具有它的特殊性,治安行政指导行为作为一种特殊的治安行政行为,也具有不同于其他治安行政行为的特点。

(一)治安行政指导的性质具有治安行政性

治安行政指导的治安行政性可以作如下理解：一是治安行政指导仍是基于警察权作出的,因此它也是治安管理主体行使警察权的职权行为。行使主体只能是作为行政机关的公安机关,其承受人也是作为行政相对人的治安管理相对人。二是治安行政指导是发生在治安管理领域中的一种新型行政行为,它是基于治安管理职能作出的,必须在公安机关的职权、职责、职能或治安管辖事务范围内加以适用。三是公安机关将治安行政指导作为治安管理重要的行政手段,同时与其他手段,如治安许可、治安强制、治安处罚等配套施行,以适应治安管理新趋势的客观要求。

(二)治安行政指导内容的治安性

治安行政指导目的就是公安机关给治安管理对象的某种安全需要提供指导和帮助。离开了相对人的某种安全需要,就谈不上治安行政指导,而成为一般意义上的行政指导。因此,并非所有以公安机关为主体的指导行为都是治安指导行为,只有那些以公安机关为主体且在内容上与相对人的某种安全需要相关的指导行为才是治安指导行为。这一特征是治安指导与一般行政指导的一个重要区别。

(三)治安行政指导具有主动性

现代治安管理也日趋社会化,传统单一的被动应付的消极治安管理方式,越来越不能满足客观要求。这就要求治安行政从实现管理目的出发主动采取治安行政指导措施,实施积极的行动,补充单纯法律强制手段的不足。这也是治安行政自由裁量权的生动体现。当然,行政指导的主动性并不排除应相对人要求而采取行政指导措施的必要性。

(四)治安行政指导的方式具有多样性

治安行政指导的多样性是指法律对治安指导的具体方式、方法没有作出明确的羁束性规定,而是由治安管理主体根据实际情况决定采取具体的指导方式方法。这一特征既使得公安机关在治安指导的过程中拥有较大的自由裁量权,也使得治安指导在具体实施中的复杂性增加,从而要求更加重视在法律上防止公安机关滥用治安指导。

三、治安行政指导的表现形式

治安行政指导常见方式有计划、建议、引导、推广、示范、宣传、奖励、提供警方信息和安全防范技术指导服务等,相对人愿意接受,与公安机关协作、协同与配合,实现特定的治安管理目标。本文结合公安实践,以抽象型和具体型作为划分标准,将治安行政指导的常用方式概括为以下几个方面：

(一)抽象治安行政指导

1.治安指导性计划。治安行政指导计划是属于抽象型治安指导行为,如某地公安局发布的《关于“四车两员”参与社会治安防范工作规划》、《关于“四车两员”参与社会治安防范工作奖励办法》等,都具有抽象性指导作用。

2.警政纲要。警政纲要是指公安机关为促进社会治安,在一定时期内实施,通过利益诱导机制来影响相对人的行为而专门发布的治安行政政策或行政纲要。这类指导在公安工作中也大量使用。

3.发布警方消息。为了充分实现发布警方消息的意图,公安机关在实施这种治安指导行为时,应根据治安工作的实际需要选择恰当的种类。发布警方消息按其意图的不同可以分为 2种：一是指导性警方消息。它是公安机关为方便群众、服务群众而发布的具有答疑解惑、办事指南功能的各种消息。这类消息涵盖的范围很广,诸如公安机关各种规章制度的公布,办事程序的公开,对公安政策、法规的解释等都属于此类。目前,我国的一些地方公安机关也开始借鉴气象部门定期发布天气预报的形式,定期向社会和群众发布治安预报。其内容包括刑事、治安事件、交通、消防等各方面情况。与此同时,警方还提出对近期内治安形势的分析,并及时警示群众需重点防范的事项。二是警示性警方消息。它是公安机关为了公共安全的目的,将近期发生的带有普遍性或规律性的危害公共安全的事件、案件予以发布,以警醒社会公众加强防范的各种消息。这种消息在公安工作中应用广泛。如,近期路面飞车抢夺案件频发,公安机关可以通过发布警示性警方消息将该类案件的多发地段和时间段、作案手段、防范措施等告知公众,使公众有所警惕并加强防范。

(二)具体行政指导行为

1.指导、引导。指导、引导是指行政机关给予行政相对人以具体的指示教导、指点帮助。这类行为在实践中也运用较广。如,公安机关对治保组织、保安组织的业务指导。对于治保会和保安组织的业务建设和队伍建设,公安机关必须加强组织指导、教育训练;同时,要帮助治保会加强制度建设,使它们的工作做到有章可循。

2.劝诫、劝阻。劝诫指公安机关劝告行为人改正错误,并注意避免将来再犯类似的错误。劝阻是公安机关主动善意地劝说相对人不要做某事或进行某种活动,避免不必要的错误和损失。民警对正在进行或将要进行违法行为的人员加以劝诫、劝阻,使之停止活动,恢复治安秩序而采取的手段。

3.警示。警示这种治安指导方式的作用主要是提醒人们在一些特定的场合、场所要特别注意的安全事故。警示的形式简单,方法灵活,简便易行,它在治安管理的许多方面都可以使用。警示的常见形式有 3种。一是标示。其在道路交通安全管理中使用广泛。例如,交通标志中的急转弯标志、绕道行标志、慢行标志等都属于这一种。二是标语。所谓标语即警示语。在治安工作中,警示语可以起到十分明显的作用。例如,在公交车上,在显眼的位置贴有“民警提示,谨防扒手”的警示语,乘客看到了,自会引起警觉,小心提防,对扒手也能起到一定的威慑作用。还有“注意防火安全”、“事故多发地段,务必谨慎驾驶”等都属于标语类警示。三是预防犯罪标志。其主要通过发放预防犯罪标志进行安全教育,帮助养成安全防范习惯。

(三)抽象具体两可行政指导行为

1.建议、意见。公安机关使用建议这种治安指导方式常见于以下两种情形：一是在日常的治安管理工作中,针对一些地方、部门和个人在安全防范方面未曾注意到或虽意识到却掉以轻心的问题提出主张和意见。如,针对住宅小区保安门卫工作责任心不强,对出入的行人和车辆不严格检查,听之任之,门卫规章制度形同虚设的情况,公安机关就可以向该保安所在的保安服务公司提出建议,建议其加强对保安工作的管理和监督或者更换一个素质过硬的保安。这一类建议有助于有关相对人认识到安全问题的存在,具有防患于未然的功效。二是在安全问题发生之后,公安机关针对发生问题的原因或防止类似问题再次发生的对策向有关当事人提出主张和意见。因此,这一类建议有助于相对人提高自我保护意识。公安机关通过建议这种治安指导方式,可以达到加强治安管理,密切警民合作关系的效果。

2.宣传。我国各地公安机关非常注重运用各种各样的宣传手段对公众进行治安引导,动员社会力量参与社会治安。比如,某地公安局组织专人编写《小学生自我保护趣味读物》、《中学生自我保护防范知识读物》和《居民防范知识必读》,免费赠送社区群众并组织开展居民防范知识竞赛等,受到群众的欢迎。

3.表彰、提倡。公安机关为促进群众参与社会治安建立的责任机制和激励机制;表彰奖励能积极协助警方防止犯罪、侦破案件、抓获犯罪嫌疑人的群众;对见义勇为者的奖励等都是非常有效的治安指导行为。

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