从上海浦东新区三林镇看快速城市化进程中的城区管理与服务

江晓春

（合肥市包河区芜湖路街道办事处，安徽 合肥 230022）

从上海浦东新区三林镇看快速城市化进程中的城区管理与服务

江晓春

（合肥市包河区芜湖路街道办事处，安徽 合肥 230022）

城市化的快速推进带来了社会形态的巨大变革。全新的居民结构、产业结构、居住结构要求在快速城市化区域尽快创新社会管理模式，特别是在以社区为基本单位的治理结构上率先突破，重要的是以引导与灌输相结合转变居民观念、以提高居民的组织化程度保证社会管理的有效性，以解决民生需求为重点寓管理于服务之中，最终实现居民自治、社区共生、社会和谐。

上海浦东新区三林镇 合肥滨湖新区 城市化 城区管理与服务

2010年9-12月，通过在市委党校三个月的学习，我把曾考察学习的上海浦东新区三林镇与曾工作过的合肥滨湖新区的相关情况作了一些对比，并着重从快速城市化进程中的城区管理与服务工作方面作了一点思考。

一、上海浦东新区三林镇与合肥滨湖新区的对比

浦东新区三林镇作为上海世博会配套的主要区域，承担着一半以上的世博会场馆动迁区域内配套商品房建设的任务，近年来城市化快速推进，与合肥的滨湖新区有着很多的相似性。一是发展阶段的相似性。三林镇处于上海世博的核心区域，包河区处于省市共建滨湖新区的前沿区域，都处于城市化的快速推进期和区域发展的黄金机遇期。世博和滨湖这两个重要的旗帜引领概念，为区域发展提供了千载难逢的机遇和城市化加速的腾飞引擎。 二是发展产业的相似性。三林镇围绕世博会的场馆、动迁安置区以及世博大道、中环线等重大基础设施建设来高标准、快速度地推进城市化，同时通过地产开发、三产发展和一产转型来积聚财富；通过选资引税，聚集资本增加税收，政府财政收入的年均增长幅度保持在20%以上，这些都与滨湖新区的建设发展路径十分相似。三是发展方向的相似性。都是以全方位高层次的城市化为方向，具体来讲，就是以重大工程的征地、拆迁推进农村、农业和农民的城市化，进而实现区域形象的整体改造提升和人的全面城市化，最终实现现代化的根本转型。四是存在难题的相似性。快速城市化带来的一系列问题，都是政府必须高度重视并破解的难题，比如说：城市化的农民的观念转变问题；如何让拆迁群众尽快适应新的城市生活方式，就业和养老问题；大规模动迁外来安置人口的社区管理问题；以什么样的方式和措施凝聚小区居民意识，实现民主自治的问题等等，都成为了各级工作中研究和解决的重点。

二、浦东新区三林镇快速城市化中的管理方法

城市管理说到底就是对城市人群的管理，一块是对管理者的管理，更重要的一块就是对市民的管理。从三林镇来看，其城市管理重点放在社区，在实际工作中以社区为基本单位，把社区作为凝聚人心、教育管理市民、服务体贴市民的重要平台，最终集合成整个城市的有序有力管理。虽然我们也在做社区管理，但我们的定位与上海存在着基本面上的差别：早在1996年上海就把社区定位为街道层面，以一个街道为一个社区，下设多个居委会，通过“大包围、小分割”形成了完整居住小区的“小居委”管理模式；而我们的社区大多定位于社居委层面，从规模上讲一个社居委就相当于一个街道，并且区域交叉较多，这给工作带来很大的难度，所以到了上海在社区管理上最直观和深刻的感受就是其精细化。在社区管理上最大的感受有四个方面：

一是把以人为本作为社区工作第一切入点。也就是在开展社区工作之初首要考虑的是人，是社区的全体居民，所有的服务项目设置、工作的出发点都是因人而异、分类运作。这种观念不仅仅体现在言语和书面上，更多地是体现在从扶持政策、社区服务项目以及社居委人员的工作方式方法上，通过我们走访学习的动迁房小区、老城市小区、混合型小区、商品房小区，这些社区都能按照各自的不同类型，安排自身工作的重点，他们经常讲的工作理念就是 “把社区居民的需求作为社区工作的要求”，在实践中我们感到这并不苍白。比如说浦发绿城板块的永泰三居委，2300户居民中以动迁居民和征地拆迁农民为主，居民收入水平和文化素质相对较低，管理服务难度很大，05年筹建居委会以来，由于居民来自不同的地区，文化水平、就业技能以及与外界交往的能力都很不适应城市化的管理，居民的生活交际圈子也还局限在回迁户中原有村民之间，给社区工作的开展带来了很大的难度，经常出现一些集体上访和违反物业管理的事情，为了拉近与居民的距离、凝聚民心共建社区，这个社区通过以社区文化为切入口，坚持不懈地开展适销对路的文化活动，在党员、居民、文体爱好者、老年人、学生等不同类型的人群中开展活动，把居民团结在一起，互帮互学互助，然后通过落实扶老、扶贫、济困、助学、助残、就业等多项政策，得到居民的支持，保证了社区工作的有序开展。我们看到他们的活动日志，有十几本，基本上是每周有活动，确实不容易。再比如老小区杨新居委，1000户居民住的基本上都是20年前的房子，他们就根据自身实际，把改善居民生活的配套条件作为社区服务重点，以改造弄堂、下水道、解决消防隐患、提供防火设备等为切入口，得到了广大居民的赞许。

二是把做精做细作为社区工作的基本方法。一项工作不怕不会做，就怕不到位。许多工作大家都在做，但是要做到上海人这样的精细是很难得的。这与上海人的性格气质可能有关系，凡事都是精心细致、事责明了。首先在社区的划分上体现精细，在社区管理上实行小居委的模式，每个小居委管理的是1000到1200户，最大的世博家园5300户，然后按户数配备居委工作人员和经费，有力地保证了社区管理的开展。在社区内容设置上，分得很清，有的是镇属单位条线工作、有的是居委决定的工作、有的需要居民听证，都有相对明确的规定。在社区工作理念上，有两名话很贴切：社区工作无大事，做好居民的所有小事就是大事；社区工作不求亮点，做到没有污点就是亮点。在实践中我们感到的是他们以小见大、心系居民的情怀，是把每一件小事做大了、每一点小处做亮了，比如香樟园居委，在为老年人服务上，能够关注每一个老人每天的起居行动；在就业服务上，能够考虑到包括“两劳”回归人员在内的每一位居民；在小区管理上，能够通过征求意见、间伐移植等方式维护每一户居民的采光权；在帮教服务上，能够由居委会主任亲自负责数年如一日对失足青年进行院内帮教，同时从解决就业入手进行社区矫正，可以说每一项工作都做到了居民的心坎上，确实值得我们学习。

三是把搭建网格作为社区工作的开展基础。管理服务层次上很清晰：在人员设置上，主要有两条线，一条是行政条线，由镇社区管理办、社区管委会、居委会以及社区关爱员、就业援助员、助残员、综合治理助理员等各种类型政府购买劳务的社工等负责；一条是志愿者队伍，就是社区居民中产生的义务为社区居民服务的大组长、楼组长以及各种类型的志愿者等。在服务设施上，采取三级公建中心的模式，即市区级、地区级和社区级规划服务市民的各类中心。目前，以区域设置的，有社区事务受理中心、社区文化中心、社区卫生中心；以各居委为平台，设有活动室、图书室等设施，构成了因事定责、各负其责，就近服务、区域辐射的为民服务网络。

四是把推进自治作为社区工作的最高目标。城市管理、社区管理最终以居民自治为最高层次。三林镇以居民自治、民主管理为目标，开展社居委的直选，提高居民自我管理、自我服务的能力。同时，在社区具体事务中，着重体现居民的民主意识，在社区层面，有社区党委、社区管理委员会（行政）、社区委员会（居民协调议事机构从居民中选举产生，征求意见、架起沟通的桥梁）。在居委层面，基本上实行居委会党支部、居委会、物业、业委会共同管理的模式。对居民的民主权利十分重视，世博三居在业委会尚未成立的情况下，就采取每季度一次的小区联席会议，召集驻区单位、警署、物业、居民代表、楼组长代表、党员代表等参加，研究讨论收集一段时期内小区管理运行中存在的突出问题，提出解决办法，然后通过居民代表召开评议会议，确定方案，进行公示，再行实施，之后的解决情况再向联席会议反馈。再比如说岭南居委，就是采取让居民教育居民、让群众教育群众的做法开展工作，他们是一个动迁户与新居民混合的社区，在居民毁绿种菜问题的解决上，采取征求群众意见形成决议，居委组织实施。香樟园居委物业收取停车费，也同样是经过党员、居民代表研究同意，进行了几个月的宣传，终于得到落实。这样把城市管理的规范要求通过居民民主表决的方式上升为全体小区居民的共同意志，居委再以全体居民意志的落实者、执行者出面，处理解决问题，确实是一种智慧和捷径。

三、对合肥滨湖新区构建城市管理机制的几点想法

快速城市化进程中最主要体现于城市基础设施的快速推进，其共生的是产业的非农化，最根本的还是农民的市民化，也就是人的城市化。要真正实现新开发区域的城市化嬗变，从表象而言是基础设施的建立和完善，从支撑力量而言应是产业的聚集与转型，从本质而言还是取决人的城市化程度。在滨湖新区为什么现阶段城市管理问题表现得比较突出，很大程度上暴露出新农民原有农村生活习惯的延续，但从根源上有多种多样的内在引爆点，比如说就业、保障、对个人安置房的不满意、对拆迁安置中相关政策的不理解以及配套的相关设施不够到位等。这些最终的爆发往往都体现在对城市管理规范的群体性冲击和违背。

建一座城市可能能够创造许多的神奇速度，但要管好一个城市决非一日之功。从当下而言，还是要在制度设计、管理理念和基本方法上明确目标和努力方向，在操作层面上要分清类别、摸清底数、掌握需求、建管并重、疏堵结合，力求找准强行入轨和教育引导之间的平衡点。

第一，以观念转型为先导。只有具备城市观念的人群才能适应城市的生活、服从城市的规范。首先要树立市民观，新农民转化为新市民，这个过程是所有快速城市化地区都会遇到的难题。新市民不是外界给予的称谓，也不仅仅是户籍和居住环境的改变，这必须要得到新农民对自我身份的确认。要加速加深这种认知度，必须细致分析城市与农村、农民与市民享受的机会和待遇的异同，比如保障标准、就业服务、优质的教育卫生资源的享有、丰富的精神文化生活等种种，要加快推进落实，系统宣传灌输，力求让他们尽快具有城市改变生活的优越感。次者要厘清是非观，在农村面对外来管制时，不少人往往是以血缘的亲疏作为衡量是非的标准。从当前集中安置的情况看，大多数居民还是生活在原来的生活圈子里，要改变这种状况，必须要引导新农民走向开放的心态，通过组织外出参观、各种形式宣传等，让新农民感受到城市与农村的差异，明了是非，知道什么可以做、什么坚决不可以做，特别是在倾听满足群众合理诉求的基础上，对于违规违法必须坚决制止和处理。

第二，以组织建设为重点。一个人如果脱离了组织，往往很难约束自身的行为。特别是对于新开发区域，新的人群、新的组合，使朴素的家族观念、村组观念更为紧密，极易引发群体性事件。这就需要组织的力量，进行宣传、引导和约束，有组织才能有纪律。首先是基层党组织建设，在上海考察学习的切身感受是，不论是社区、居委，还是非公单位，党组织的凝聚力和号召力都是相当见效的，越到基层体会越深。这与其经常性、正规化的组织活动有着很大关系，因此在我们的社区建设中加强区域内党组织建设，提升基层党组织的威信，是弘扬正气、促进发展的根本措施。次者是公益性组织建设，特别是对于“4050”人员中缺乏就业技能的，可以用政府购买岗位的办法，建立保安、联防、保绿、交通协管等服务社区居民、参与城市管理的队伍，使他们不再无所事事，更重要是让他们在组织中养成规范。再者是各类民间组织建设，通过工青妇以及文化体育等各个部门和社区，通过提供场地、帮助培训等方式，通过安排群众喜闻乐见的娱乐活动，通过家长学校、专业协会、兴趣小组、志愿者组织等各种组织形式，加快培养各类兴趣爱好者，重新进行人群组合，力求把尽可能多的人团结到一个组织之中，让他们在正确的导向下相互影响、相互教育。

第三，以群众需求为方向。尽可能满足群众的合理需求是做好城市管理的根本点。这就需要我们从社区居民的衣食住行、生老病死为切入点，倒推我们的服务项目，围绕需求做项目，围绕项目定经费，力求做到精细化。在行政服务上，上海的做法就是“保障为基、就业为本”，这对我们同样具有示范意义。比如保障工作，十分注重对需要救助群体的细致分层，再施以不同类型的救助、不同资金渠道的救助，不仅要托底、还要救急救难。比如就业工作，在摸清所有就业人员的情况和要求，定向联系工作，更加体现个性化，不仅仅是靠大规模的招聘会和大呼笼的就业培训。比如养老工作，区分是孤老、残老、空巢老人、贫困老人，实施不同的养老关爱方式。对于我们来讲，其精细化的产生搭建的基础是对社区内每户情况的细致掌握和分析对照落实。在服务设施上，配套的健身活动场所、健全的事务受理中心等，是社区建设中的必备课目，当然，做好以上种种事宜需要充足的经费投入作保证，从三林镇看每年社区建设专项经费是1000万。有些事可能我们目前做不到，但基础工作的起步是必须的，只有这样才能让居民真正体会到城市发展带来的便利和实惠。同时，在对新开发楼盘的管理服务上，注重先入为主，依靠物业但不过分倚重物业，注意从为住户入住后办的第一件事、见的第一面着手，体现社区的服务与关爱，最终求得社区规范的统一落实。

第四，以推动自治为目标。从三林镇的情况看，居民自治是目前纵深推进社区建设的主抓手，也存在许多难以破解的难题，但这是提升城市社区管理的方向。要实现更高层次的发展，推动居民自治是一个趋势，因此，我们在社区建设的方方面面都应该体现这种要求。从浦东的经验看，在行政设计上，小居委管理有利于推行居民自治和城市管理；服务职能下划、财力下沉、责权利统一有利于分清职责、提高效率；高素质社区干部的引进培养、信息化管理平台的搭建有利于营造更为融洽的政社关系。同时，抓好社区干部的储备十分紧迫，特别是楼组长的发现、培养和志愿者队伍的建立是其中的重要环节。当然，充足的工作经费和相对完善的办公服务设施是社区工作推进的重要保证，需要政府加大软硬件的投入，对滨湖新区而言，更为重要的是通过合适的方式将居民的困难、需求和意愿传递反映上去，力求达到共建共赢的效果。

从长远发展看，区域内共同理念的形成将是实现居民自治、走向城市文明的关键点。未来的滨湖新区将是回迁小区、高档楼盘、经济适用房、廉租房等各类小区集聚的区域，不同小区居民在生活水平、教育水平、综合素质等方面形成很大落差。这种差异性汇集在社区这个层面上，可能就会产生矛盾。因此，逐步形成符合全体居民意愿的共同理念，力求让各种群体、各种文化、各种利益都能在共同理念引导下达成高度协调，让各种组织、各种政策、各种设施更好地服务于全体社区居民，努力建设一个符合最大多数群体利益的 “共同家园”，将是社区建设中长抓不懈的重要工作。

责任编辑：芒斋

2010-12－18

江晓春，合肥市包河区芜湖路街道办事处主任、党工委副书记，合肥市委党校第36期青干班学员。