关于合肥道路建设的几点思考

凌德政

（合肥市委党校，安徽 合肥 230031）

关于合肥道路建设的几点思考

凌德政

（合肥市委党校，安徽 合肥 230031）

城市发展，交通先行，谋城先谋路，路举则城张。城市路网建设必能使城市的辐射力、竞争力大大提升，以大交通为契机实现大跨越,努力把合肥建设成为在全国有较大影响力的区域性特大城市。

合肥 道路建设 思考

一、合肥道路建设的基本情况

（一）修建规模大

近年来，合肥市紧紧围绕“141”城市空间布局，提出“强攻主动脉，健全微循环，建设中环线，打通断头路，拓展出入口”规划设想。于是在庐州大地上就上演了“惊天动地”的修路架桥大会战。范围涉及到合肥市三县、四区、三个开发区、政务文化新区、滨湖新区；道路既有主干线、次干线、快速通道，也有城市出入口道路建设，还有航道、港口码头、机场、火车站等综合交通建设。到2010年3月，已完成404项（道路371条）、在建86项（南部水系沟通工程2项，铁路工程3项、新桥机场工程1项、轨道交通工程1项，路桥工程79项）。计划建设道路总长981.92公里，已建成713.13公里；桥梁已建成87座，在建16座；工程总投资517.47亿元，完成投资291.96亿元。①

（二）修建进程快

合肥市在保证质量的前提下，坚持“四快”，施工进场快、推进快、协调快、解决问题快。实现平均每条道路拆迁仅用40天，建设期只要180天（不含桥梁），几乎每2.6天就有一条路或桥梁开工。应该说，合肥市精心构建的现代化滨湖大城市框架基本成形。那么，是什么使合肥主城区与四大组团、滨湖新区等这些零散的组团间迅速连成一个有机整体呢？当然是快速建成的交通路网。

（1）强攻主动脉，迅速建成以市区为中心的“141”一刻钟快速交通路网。2006年，新建改建扩建的40条道路、20座桥梁几乎都是由主城区连接四大组团、滨湖新区的。强攻主动脉，使合肥城区向东西、南北各延展近30公里。现代化滨湖大城市的路网框架已经搭建起，从主城区到各发展组团只要15分钟车程。

（2）重点实施“畅通一环，打通中环，改造二环”工程。2007年打通的中环线成为合肥市继环城公园路、一环路、二环路之后的第四条环城道路，并且环道之间建有放射形干道有序连通。合肥的路网形成环状加方格网结构格局。2008年11月，将汇聚合肥的7条高速公路的路段串联起来，形成的合肥环城高速公路全线贯通。标志着合肥在全省乃至全国区域高速公路网的枢纽地位正式确立。

（3）对老城区的交通框架进行改造。2008年，“大建设”以长江中路、清溪东路、宿州北路、长江东大街为代表，启动项目29项，在核心城区集中力量打攻坚战，使主城区路网由“十字型”向“井字型”跃升，真正实现了老城区的“四通八达”之势。

（4）全面提升老城区道路等级，健全微循环（支路网）。合肥市对老城区道路进行了全面的改扩建和提升档次，并且增加了人性化的服务理念，对沿河西路、胜利路等20多条道路增设了盲道。

2008年以来，合肥市对市政道路改造的同时，加快综合交通建设。目前，东高架、南北高架、高铁、地铁、火车站、新桥国际机场、合裕航道、港口码头正在全面的建设和完成中。

2009年11月初，合肥公路运输枢纽总规划获得了交通运输部和省政府的联合批复，规划到2020年前，合肥将建成六大客运枢纽站和七大货运枢纽站。同时，加速发展城际快速客运通道，打造了以合肥为中心的全省地级市一日商务工作圈。2009年12月22日开工的纵贯安徽南北六市的合福高铁，将在2014年结束纵贯安徽南北无客运铁路的历史，构成一条北京至福州的快速铁路大通道。随着2009年11月合肥经济圈规划蓝图亮相，2010年安排八大交通事项助推合肥经济圈建设，将构成“一小时生活圈”，城市“串门”只需20分钟。

2008年9月8日开建的成为我国28个内陆港之一的“合肥港”，共有3个千吨级泊位的合肥港综合码头其中两个是集装箱泊位，建成后将结束合肥无集装箱码头历史，实现合肥集装箱直接通江达海，圆几代合肥人的“通江达海”梦，使合肥成为名正言顺的港口城市。

显然，合肥正在实现市政道路、铁、公、水、空“五位一体”的立体交通，真正实现环城河时代——滨湖时代——临江时代——达海时代的稳步跨越。

（三）修建理念新

在合肥改造道路更是“改造思路”。就结构而言，合肥市大胆对道路结构进行创新，由过去“三块板”结构到目前的百花齐放的新格局。今天，市政道路新建或改扩建时，已不再纠缠于所谓的几块板结构，而是考虑如何将原先占用道路资源的绿化带通过“转移阵地”的方式，在不减少城市绿化面积的情况下，大大增加了道路的实际使用面积，最大限度地使道路空间利用最大化、发挥道路承载车流的功能。如今，一个立体化、多层次，主次干道与快速路相得益彰的现代化城市交通网，已逐渐铺就于庐州大地。

（四）修建质量好

大建设拒绝“粗制滥造”。大建设工程设计新、进度快、成本低，各参建单位精心施工，用心打造精品工程。四年来，合肥市有5项工程获国家“鲁班奖”和“市政金杯奖”，49项工程获省“黄山杯”。其中，芜湖路改造项目获“中国人居环境范例奖”和全国“市政金杯奖”；徽州大道南段二期工程获国家“鲁班奖”。金寨路高架桥——是国内最大跨度叠合梁高架桥，当7000多米长的金寨路高架桥贯穿城市中央时，从稻香楼到经开区的车程由40分钟缩短为8-10分钟。

二、道路建设的成功因素

自80年代至今，合肥经历了三次“大建设”，每次建设无不以“修路”为主题。但这次却前所未有，发生了跨越式变迁。合肥的天还是那个天，地还是那块地，但为什么就能实现跨越式变迁？我想离不开以下几个关键因素。

（一）抢抓机遇，构建愿景

合肥之所以能取得超常规、跨越式的发展，与时机有利、抢抓机遇、构建愿景是分不开的。有利时机主要有：（1）2000年后国家对城市规模扩张政策开始有所松动，“严控城市规模”规划方针也开始淡出历史舞台。全国各地对城市建设都高度重视，掀起了新一轮城市建设的热潮。（2）从2003年开始，国家对公路交通的发展思路、投资政策进行重大调整，加大了公路建设的投入力度，同时出台了“谁积极就支持谁，谁不积极调剂谁”的规定和要求。（3）2004年国家促进中部崛起战略的出台以及2009年9月24日中央 《促进中部地区崛起规划》八项举措的实施，并伴随着这样的呼声：“中部通，全国通”，“中部崛起，交通先行”。 （4）我省加速融入长三角政策的推行，省委省政府合肥市建设现代化滨湖大城市的坚强领导和高度重视；全省人民和各兄弟县市、省直机关的大力支持。（5）海内外尤其是沿海产业和资本的梯度转移。（6）合肥市2004年被确定为国家唯一的科技创新试点城市。（7）最大的机遇可以说是合肥市干部群众前所未有的昂扬斗志。

2009年初，省委常委、市委书记孙金龙同志说：“现在，加快基础设施建设的内外环境，是历史上最好时期之一。”“我们一定要牢牢抓住这一有利时机，主动作为，以冲刺的姿态，全力把‘大建设’再推向一个新的高度。”

当有利时机来临的时候，合肥市以冲刺的姿态，抢抓机遇，乘势而上。首先，迅速构建城市愿景，指引发展方向。快速拉开城市框架，建设现代化滨湖大城市，远期目标是成为宁郑汉间最大的区域性中心城市。其次，明确目标，高标准做好规划设计。就交通而言，市委、市政府力图构建“高效、便捷、安全、生态、和谐”的一体化现代综合交通系统，包含城市道路、公路、铁路、航空、水运等五大交通体系的规划建设进展迅速，合肥大建设正以一体化现代综合交通系统建设为主题快速推进，积极打造“合肥经济圈”，加速融入“长三角”。再次，敢想敢干，规划与建设无缝对接，让规划走下纸面，在建设中“立”起来，打破长期以来规划一直被戏称为“纸上划划，墙上挂挂”的状况。

（二）敢于变革，创新举措

1.创新拆迁安置体制

修路最难解决的问题是拆违、拆迁，尤其合肥老城区人烟稠密，任何一处拆迁、供地，都牵一发而动全身。为此，合肥变革拆迁模式，制定公平优惠的拆迁安置政策，打破以往由建设施工单位自己拆迁模式，改为全部由政府拆迁、净地交付。将原来市管拆迁改为区管拆迁，由市管安置改为区管安置，将零星安置改为集中统一安置。拆迁工作全程公开化，实行社区、街道、合肥晚报“三榜公示”和市统一认证制度，解决了“民不患寡而患不均”的老问题，体现了公平公正。安置房设计上打破了过去工厂式的单一功能的多层模式，改为花园式的高层或小高层。并且对小区的配套设施、总体环境、物业管理等方面也提升了档次，小区门面等收入反哺物业费用，减少业主负担。体现了真正的“以人为本”，受到了广大人民群众的拥护。

2.采取多元化的筹资及管理措施

修路最大的问题是资金问题。合肥市一方面加快盘活存量土地、加大招商引资，另一方面合理确定项目功能定位，争取国家、省财政资金以及银行对建设项目的支持。加大改革力度，逐步建立起财政投入、资源整合和市场化运作相结合的多元投融资体制。

第一，改革投融资体制，增加融资能力。2006年初，合肥市委、市政府大胆地进行投融资体制改革，当时提出了9字方针，即“筹得到、用得好、还得起”。首先是建立投融资管理机构。先是成立了投融资管理中心，对所有历史债务进行清理，坚持“借、用、还”一体化，并成立了以市委书记孙金龙为主任的投融资管理委员会对体制改革和运行进行监督。其次是搭建投融资平台，整合资源。2006年 6月12日，将原分属不同部门的市建投公司、交投公司、城投公司进行整合，成立了合肥市城市建设投资控股（集团）有限公司(执行机构)。整合后融资能力大大提高，由整合前的每年融资能力20亿猛增到整合后的200亿，而且有效地降低了融资成本。再次是严控融资风险。合肥市建立政府债务风险控制模型，对融资风险进行严格控制，有专门班子进行研究分析，根据财政收入、土地收入等指标确定融资红线，借钱不能超过这个 “警戒线”，以保证融资还款形成有效的流动链，同时，银行放贷之前也会对政府的还款风险进行评估，决定是否贷款。随着合肥市银政企合作、金融体系的不断完善，合肥市的融资方式渐入佳境，“财”源滚滚。对银行也进行招投标，引入竞争融资机制。实践证明，合肥市做到了“筹得到、用得好、还得起”。已建立了一个良性运行的投融资体制。

第二，改革土地交易模式，确保土地增值最大化。2006年起，合肥开始“铁腕收地”，建立统一的土地储备中心，最大限度发挥了土地资源的经济效益。强化土地运作，打造“阳光地产”，破除潜规则，开发企业用地“找市场、不找市长”。除对工业性用地继续保持优惠条件外，对经营性用地出让，必须经过市土委会集体研究决定，合肥市所有经营性项目用地原则上一律实行拍卖方式供应，采用供地流程全公开制度，保证公平、公正、透明，确保土地增值最大化。

第三，改革招投标体制，降低建设成本。2006年，合肥市将土地中心、产权交易中心、采购中心、建设工程交易中心整合为一家，成立了合肥市招投标中心，引入有效最低价中标制度，杜绝了转包，有效控制了施工成本，大大降低了建设成本。所有项目平均下来，中标价比预算价节约了22%，并且引进的大多是有实力、有技术的大公司，国字号、铁字号占62%，保证了工程建设质量。

第四，改革建设工程管理体制，杜绝浪费和腐败现象。有了钱，就要用好、管理好。合肥市改变以往工程建设由建委统包大揽的做法，实行规划、立项、设计、招标、融资、建设 “六分开”，即：市规划局制订规划、方案审查，市发改委负责项目立项和科研、初设审批，市建委负责组织项目勘察设计、工程验收移交及行业监管，市招管办负责项目招投标，市建设投资公司负责项目资金筹集、拨付和监管，市重点工程局负责项目的建设过程管理，市审计局负责项目的跟踪审计和决算。六个职能部门各负其责，相互协作、相互制约，同时由合肥市大建设办公室负责统筹协调，实现了项目建设速度、建设质量的双提高，而且有效防范了腐败。

3.引入竞争机制确保工程质量

为确保路网项目建设工程质量，合肥市推出了一系列制度上的新举措。坚持以建立健全工程质量管理体系为基础，加强质量监督，强化过程监控，全面提升项目工程管理水平，把道路建成“放心工程”、“精品工程”。加大规划执法力度，严肃查处违章违规建设，维护规划的权威性。引入竞争机制，择优选择项目策划、项目管理、拆迁队伍、施工单位和监理单位，确保新建道路3年不返修。凡因工程质量造成道路破损的,不但自费修整,而且公开曝光，并将参与建设的工程单位逐出合肥市场,监理单位负连带责任。建设中采用把相关的系统一次性建成的组织方式，例如，在改造城市道路体系的时候，需在路下埋设的给排水、供热、供气、通讯、电力等管线以及需在地上安排的绿地、停车场、广场等一次性建成。实行现场联合办公制度，将建设单位、设计单位、监理单位、质量监督单位、管杆线单位和审计部门全部集中在现场进行统一办公，提高了工作效率，确保了工程质量。

4.建设管理模式创新

积极推行：“小业主、大监理”管理模式，明确监理公司职责，强化监理工作考核，充分发挥其专业优势，对施工进行全过程监管。从而做到既保证质量、节约成本，又减少了管理人手。

此外，针对控制工程造价、确保工程施工安全、全面推行文明施工等，合肥市也作出了明确要求，如加强投资决策、工程启动阶段、建设施工阶段等重点环节的资金控制，监察、审计等部门进行全方位、全过程跟踪监管，把降低工程造价与建设“廉政工程”相结合等。

（三）正确决策，凝聚人心

路是城市建设的窗口。透过这个窗口，可以看到城市建设思路和运行机制的变化。在大建设中，合肥以维护和保障群众利益为出发点，通过建立制度化的矛盾防范和化解机制，将城市建设中的矛盾冲突分类，适时化解在源头或事中，形成了“合肥经验”。 合肥 “大拆违”，实现“零补偿、零上访、零事故”。 “大建设”以来，各类拆迁实现“无较大规模越级上访、无重大群体性事件、无恶性案件”。目前在别的一些地方，仍然停留在惯有、守旧的思维上，出现“一修路就议论纷纷，一上工程就告状，一抓项目就找理由”等现象。而合肥提出的“道路建设是最大的民生工程、最有效的民心工程”以及“适度举债建设”、“快就是效益”等加快发展的新理念已深入人心，为合肥快速发展奠定了良好的思想基础。

为什么能做到这一点？决策正确，以民生利益为重。2006年初，合肥市委、市政府作出三个承诺，即“财政预算要优先安排民生工程，绝对不挤占民生资金搞建设，不欠一分钱工程款和不发一笔逾期贷款。”省委常委、市委书记孙金龙说：“搞城市建设问问老百姓怎么想”；市长吴存荣说：“城市建设一直坚持老百姓满意才是硬道理”。

目前，合肥市基本消除了城市“零就业”家庭，城镇居民医疗保险参保率100%，农村合作医疗参合率96%，累计开工建设经济适用房53.2万平方米……一项项民生工程的实施，拉近了群众和政府的距离，增加了群众对政府的信任。合肥在进行城市大建设、着力解决行路难的同时，亦积极推进上学难、住房难、就医难等涉及老百姓切身利益的问题的有效解决，以道路建设为抓手做好民生工程、民心工程。

正因为决策正确，善用正确的价值观凝聚人心，统一思想，形成一个声音决策、一个拳头出击、各路人马落实的干事创业良好氛围。面对艰巨繁重的建设任务，来自四面八方的建设者始终保持一种不畏困难、不怕疲劳的高昂士气和硬朗作风，发扬“特别能打硬仗、特别能吃苦、特别能忍耐”的大建设精神，全身心地投入到工程建设中；面对全市发展大局，各级各部门心往一处想，劲往一处使，汗往一处流，形成了上下一心、奋发向上的战斗状态。

（四）“铁腕”推动，领导有力

合肥提出的“大发展、大建设、大环境”新“三大推进”战略，是被外界称作“铁腕书记”的市委主要领导主政合肥所带来的一场前所未有的 “脑力激荡”。合肥以“商鞅变法”精神，用铁的手腕、铁的纪律、铁的作风大胆进行制度改革，创新体制机制，狠抓作风整顿。

“铁腕”是由非凡的魄力、清晰的战略思维、精细的操作能力、强烈的现代意识等方面组成的。没有“铁腕”，跨越发展是实现不了的。比如修路之前先进行“大拆违”，以“大拆违”作为打开工作局面的突破口，无疑需要非凡的魄力。

因违法建设被称为城市管理第一难事，而合肥拆违更是难上加难。第一是任务极重；第二是风险极大；第三是后果的不确定性。拆，还是不拆？拆，没有魄力不行；补，还是不补？在零补偿政策下拆，没有非凡的勇气和魄力更不行。

拆违“零补偿”，存在巨大的决策风险且全国无先例可循，长期违法建设已经形成既定的利益格局，如何才能将利益冲突和矛盾降到最低程度？没有精细的操作能力是无法实现的。显然魄力不仅体现在敢下决心，敢做决策，而且体现在敢想办法，敢于出招。

合肥采取了先官后民的拆违程序，坚决杜绝“拆民不拆官”、欺软怕硬的假拆违。首先拆除的是合肥市人大临街的一排门面房和市委的两层小楼，而且组织现场直播，这一壮士断腕式的动作也让各级组织不令而从。

市民对“大拆违”的满意度也达到93%。长期以来违法建设泛滥失控的态势得到根本遏制，违法建设制约城市发展的问题基本得到了解决。

用“铁腕”推动发展是一种领导艺术，是一种领导能力。其实，道路建设折射的是领导力竞争。有很多学者都持这一观点，“城市现代竞争力到底是什么呢？就我们国家现有的体制来看，城市发展的竞争力，重要的就是领导者的竞争力，也就是行政领导者的领导力、执政能力的问题。我们的领导不可避免地处在城市发展的风口浪尖上，处在决策说了算这样一个位置上，城市发展的竞争，重要的是领导力的竞争，领导执政能力的竞争。”[1]

窥一斑而知全豹。从道路建设中可以看到合肥市领导干部展现出的是一个包括引导价值目标的能力、统筹发展规划的能力、激发社会活力的能力、协调利益关系的能力、维护社会公平的能力、促进社会治理的能力、确保社会稳定的能力、开展和谐交往的能力等八大能力在内的力系。正是这种领导能力的提升，合肥市才能取得超常规、跨越式发展。

三、道路建设的深远影响

（一）道路建设助推现代化滨湖大城市的飞速崛起

近年来，合肥不断加大路网建设，改变了交通劣势，促进经济和产业发展。构建的路网，成为经济社会发展的运输动脉，大大缓解了市区交通压力，实现城乡道路一体化，让合肥和周边省、市联系更加紧密，交通运输服务能力显著提升，辐射能力大大增强，推动经济社会又好又快发展。具体地说，增加财政收入，提供了大量就业机会；促进了招商引资工作，引来大批工商企业入驻；带动了旅游业；带动了工农产品外销等等。使城市知名度、辐射力、竞争力大大提升。短短几年，合肥就由皖江城市带榜上无名转而成为合肥经济圈、皖江城市带承接产业转移示范区、合芜蚌自主创新示范区的中心和龙头。

从近几年合肥的变化来看，纵向比较，2005年至2009年，地区生产总值年均增长17%以上，财政收入年均增长32%以上，在全省的首位度从15.9%提高到20%以上。2009年城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别是2005年的1.77和1.89倍。合肥市净出口总额持续快速增长，对GDP和经济外向度的拉动作用不断增大。横向比较，2005年中部6个省会城市GDP排名中合肥处在倒数第一，2008年以来位次由倒数第一挺进第四。全国来看，2008年在全国参选的26个省会城市中，合肥市地区生产总值、地方财政收入、固定资产投资和规模以上工业增加值等四项指标增速位居全国省会城市第一。2009年合肥市实现地区生产总值增速分别高于全国、全省8.6和4.4个百分点，已连续6年保持在17%以上，增速在全国27个省会城市中继续位居第一，各项指标位次继续在全国省会城市中前移。全球来看，《2007-2008年全球城市竞争力报告》中，合肥成为“全球经济增长最快”的20个城市之一，位列第12位。

可见，道路建设提升的是城市竞争力。“大建设”不只是修几条路的问题，是要建设一个现代化滨湖大城市。吴存荣市长说：“解决合肥的交通问题，眼界一定要长远。如果以2005年为起点，按合肥现在的发展速度，再经过15年的发展，到2020年时全市经济总量应该和上海现在的经济总量差不多。可以说，上海的今天，就是15年后合肥的大致图景。 ”[2]

（二）以大交通为契机，构建“大合肥”

城市发展需要巧妙的策略和科学的规划。2010年8月19日，国务院批准合肥市周围360平方公里以内为“圈内”用地，这体现出国家对合肥作为区域中心城市功能定位的肯定。安徽省委给合肥的定位是 “努力成为在全国有较大影响力的区域性特大城市”，同时还特别提出“深入调查研究，适时适度调整行政区划，促进形成科学合理的城镇空间布局。”[3]

在当前形势下，合肥应在把握历史发展机遇快速发展的同时，科学谋划构建大合肥，构建以中央直辖市为期盼的大合肥。“构建大合肥”的核心在“构”字，以“构”导“建”来实施“大合肥”战略。“构建大合肥”最大的难点在于行政区划，如何打破行政区划是首先要攻克的难题。为此，应呼吁政策支持，打破合肥、六安和巢湖现有行政区划，整合区域。当然，区域的整合，离不开交通，以“大交通”建设为契机，实施“大合肥”战略。因无论中国还是世界的“大城市排行榜”，都把规模作为主要权重系数之一，而规模的主要因素一为面积、二为人口。

构建“大合肥”，非着眼于合肥具有深厚的资历和雄厚的基础，更关注的是它所肩负的新时代使命和大环境的迫切需要。（1）作为省会，且位于八皖正中，要使合肥在安徽大发展中更好地发挥核心作用、主导作用、龙头作用，安徽应该举全省之力，集百姓之智，奋力打好“合肥牌”、构建“大合肥”，以带江淮、领全省。（2）作为华东名市、中部大城，合肥的发展必须置于更大范围乃至全国发展的大格局中去思考、去谋划。长江是我国的东西水运大动脉，由上海、南京、武汉、重庆、成都五大都市连贯，并有南京、武汉衔接南北铁路交通大动脉京沪、京广二线，而中间的京九铁路线则正需要合肥承担中枢大任。同时，合肥与南京近邻，又水陆直通武汉、南昌，北接济南、郑州，合肥的崛起，直接关乎整个中部、华东诸省市的势态走向。（3）放眼东亚、太平洋大环境，即可明了：合肥处于战略“要点”。这里的地理位置和气候物产俱佳，台风难及，沙尘暴不达，长江和黄、淮洪泛也威胁不到，和平时期是居民的生活乐园、旅游胜地，百业的基地和宝库。若往最坏处考虑，即使战争，沿海城市遭受不虞，江河大坝有所不测，而皖中合肥则相对安全，可成为战略性后方和安民家园。早年国家实施“深挖洞、广积粮”、“备战、备荒、为人民”和“小三线、大三线”战略时，安徽即是中央手里的一张“大牌”。

注释：

①数字材料由合肥市城乡建设委员会、市重点工程建设管理局提供。

[1]李成言.城市管理中的行政领导行为[A].城市科学论集 ,2004.

[2]15年后的合肥经济规模接近今天的上海[N].新安晚报,2007-08-15.

[3]中共安徽省委关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[EB/OL].中安在线，2010-11-29.

责任编辑：马俊

2010-12－28

凌德政，合肥市委党校党史党建教研室副教授。