谈公安“大情报”系统建设的困境与突破

肖文禄

（三明市公安局，福建三明 365000）

谈公安“大情报”系统建设的困境与突破

肖文禄

（三明市公安局，福建三明 365000）

当前，公安机关“大情报”系统建设正进入全面、快速、深入发展时期，但在建设过程中还面临许多困境和挑战，与我们的预期目标、与打击犯罪维护社会稳定的现实需要还存在差距。对此，应当从提升思想认识、完善工作机制、加强情报信息资源、加强公安情报队伍建设等方面寻求突破。

“大情报”系统建设；公安机关；困境；突破

在信息化社会，公安工作对情报信息的依赖是空前的，情报信息是公安工作的灵魂和生命。基于这样的理念，公安部在“金盾工程”二期规划中提出：要加快构建以信息化应用为支撑、以情报信息研判为主要内容、以服务警务决策为目标的公安“大情报”系统，实现警务工作由传统粗放型向集约高效型转变。各地公安机关按照公安部的规划和要求，在推进“大情报”系统建设上进行了卓有成效的实践和探索，“大情报”系统建设正进入全面、快速、深入发展时期。但是我们也要清醒地看到，“大情报”系统建设与我们的预期目标、与打击犯罪维护社会稳定的现实需要还存在差距，在推进过程中还面临许多困境和挑战。本文结合福建三明市情况，就“大情报”系统建设存在的问题和突破途径作些探讨。

一、当前影响和制约“大情报”系统建设的困境

（一）思想认识方面存在差距。首先是对其重要性认识不足。在领导方面，有的领导对什么是“大情报”系统没有概念，没有认真去思考与研究，只把它当作上级公安机关部署的众多工作中的一项工作，没有从战略、全局的高度去认识“大情报”系统的意义，没有真正认识到“大情报”系统建设对现代警务的主导和牵领作用。因此，在工作部署上往往停留在口头上，写在文件上，遇到问题时，特别是要增加人力、经费投入或需要解决一些体制机制上的问题时，决心不大、力度不强。在民警方面，有的民警对情报信息主导警务没有真实的认同感，而仅仅认为这是一阵风、是一种新的“提法”，体现在工作当中就是对信息化的应用平台不爱学、不爱用，对“大情报”的技战法不认真钻研，对相关的工作不认真落实。其次是对其复杂性认识不足。“大情报”是一个系统工程，涉及软件硬件、体制机制、理念观念、资源整合、队伍培养等方方面面，任何一个环节不顺畅都会影响到其整体功能的发挥。但相当一部分公安机关尤其是领导同志，没有认识到这一点，只把它当作一般性的工作，没有从整体上去统筹、谋划、推进。第三是理念观念不适应。对“大情报”系统建设目标和方向认识不清，认为信息化建设就是配计算机、建网络，工作理念观念没有变化，工作方式照旧。多年的习惯使领导更愿意相信自己的直觉和经验，相信自己在经验基础上形成的解决问题的能力，而对于情报部门和情报人员的研判结果往往不信任、不采用，习惯于片面思维，往往关注于一个案件、一个局部或某一事件的解决，不能用系统的思维方式去关注产生事件的原因，使相关的情报信息发挥不了应有的作用。

（二）情报队伍建设存在差距。主要表现在：一是指挥情报部门权威不够。目前，各地多数情报部门设在指挥中心，目的是要做到情报与指挥的统一，提高情报处置的效率，但在实际运行中，因为指挥情报中心的权威没有真正树立起来，这个意图没有真正得到体现。从福建省情况看，各地指挥（情报）中心与其他专业警种是平行机构，其级别甚至低于其他主要警种，县级指挥中心级别只相当于派出所，市级指挥中心只相当于一些警种的大队，所谓的权威只是情报部门的一厢情愿。情报信息的高效源自于情报部门的权威，这一点在军队情报部门得到最充分的体现。在美国，指挥中心在警情处理中具有绝对权威，是美国警察机构之间加强协作配合，实现信息互查共享，共同应对跨地区流窜犯罪的主要职能部门［1］。在我国也一样，凡是情报信息工作开展较好的地方，指挥情报部门都是有较高权威的。二是情报部门人少质弱。从三明市情况看，各地都在指挥中心设立了综合情报部门（情报中队），但除明溪、大田、永安少数县市外均无专职情报研判人员，全市专兼职综合情报人员总数为35人，只占民警数的1%左右。各侦查部门的专业研判队伍也较弱，人数为27人，且多为单位内勤兼任，只能应付日常材料和统计报表工作。情报研判人员总体素质偏弱，信息研判水平不高，情报信息作战的“高端人才”缺乏，情报信息研判更多地停留在对发、破案信息简单、低层次的分类、统计和数据分析上，对动态性、预警性和深层次专项情报信息的研判工作开展不够。

（三）“大情报”工作机制没有真正形成。各地公安机关虽然也制定了一些制度，但不够完备规范，也没有多少约束力。一是没有建立起覆盖全局、较为系统的情报信息研判体系和完备规范的工作流程。情报研判流于形式，参与部门多为应付，对研判前的组织准备不够、研判后的结果应用不够。二是研判与实战协同机制不健全。对于研判会商或综合情报部门研判的线索和预警指令，相关警种或办案单位不予重视，没有认真进行落地查控，导致情报研判与实战脱节。多数情况下，情报部门情报研判结果无论轻重缓急需经过领导的指示、批示才能转化为警务行动的具体指令，造成行动迟缓、延误战机，分析研判作用得不到应有的发挥。情报“空转”问题突出，大部分所队在处置情报指令时存在应付现象，对抓捕指令出警较快，但后续研判、调查及布控工作马虎，对需要核实、经营或监管的指令，处置经过描述大都为简单的“未发现”或“已核实”、“已监管”。三是多警种合成作战机制没有形成。在信息化、动态化条件下，战机稍纵即逝，只有各情报部门和侦查部门优势互补、合成作战，才能发挥整体优势，发挥“1+1〉2”的效果。但长期以来，与技侦、网侦等部门协作脱节，遇重大案事件需要警种配合、协同作战时，需要由局领导协调或挂帅才行。这是一种针对个案靠“权力”和“命令”维系的合成作战机制，而“大情报”系统要求的合成作战机制，应该是常态化、制度化的“不靠命令靠警情”的长效机制。

（四）信息资源的采集管理和整合存在诸多问题。

一是信息采集数量少、质量差。在公安业务信息采集上，由于手段单一、落后，缺乏有效监督、指导、评价，一些与公安密切相关的业务信息没有纳入采集范围。在外部信息获取上，由于存在行业壁垒，相关部门以各种理由拒绝向公安机关提供相关信息。从福建省情况看，尽管公安机关作了很大努力进行协调，党委政府也出面支持帮助，但尚未取得整体上的大突破。民警对信息采集自觉意识还不强，把采集信息当成完成任务，重数量不重质量，部分信息录入项目不全、不准，存在漏项、错录，或拆零录入整体信息，导致大量虚假信息、垃圾信息的产生。此外，有的公安业务信息采集缺乏数据规范、数据标准，也影响到采集的质量和效率。二是信息整合集约化程度不高。根据诺兰模型关于信息化的初始、普及、控制、集成、数据管理和成熟六阶段发展理论，情报信息的整合是信息化向高端发展的途径，是情报信息挖掘、研判的基础，是推动情报信息一体化应用的关键。目前公安信息整合工作还处在起步阶段，标准化、集约化程度不高：一方面，对信息的整合和加工明显不够，充斥着大量不规范、杂乱无章的信息，这些垃圾信息降低了信息使用效率、增加了信息系统的负担；另一方面，不同信息系统之间缺乏关联，同一个人的信息有可能分散在不同信息库，民警要反复进入不同的信息系统，才能查清一个人的相关信息。三是信息共享壁垒问题仍然突出。由于受信息保护主义、神秘主义、先占主义、功利主义的影响，加上系统不兼容、信息标准不统一，缺乏法律政策的支持以及信息安全等原因，信息地区壁垒、警种壁垒、行业壁垒问题突出，使情报信息很难实现大范围互通共享，严重影响制约了情报信息一体化的发展，降低了公安情报信息应用的规模效应、整体效应。公安部PKI综合查询解决了单点查询的初步应用，但由于各地公安机关有部分信息资源库无法共享，无法拓展应用，PKI在全国人口信息库中只能进行单点查询，无法满足批量比对核查需求。

（五）系统建设统筹协调不够。一是公安内部在项目建设上统筹协调不够。纵向上，哪些系统由上级统一负责建设，哪些系统由基层公安机关自行建设缺乏统筹考虑；横向上，各警种各行其是，各建各的系统，自成体系，封闭管理。这两者产生的后果是，其一重复建设，增加建设成本，其二系统不兼容，不能实现互通共享，增加使用成本。二是与政府及其他职能部门的协调也不够。公安的信息化系统建设离不开信息产业部门的配合支持，可是由于没有相关的法律政策支持，公安机关建设的一些系统在与电信部门的端口对接上存在困难，遇到电信部门系统升级或换新系统时，逼着公安机关要花巨资去更新或重建系统，老是被动地跟在这些部门的后面跑。电信营运部门还往往以保护客户隐私为由，拒绝向公安机关开放端口或提供一些数据。如手机用户报警机主信息、报警定位信息问题，在很多地方都没有得到解决。三是系统建设与应用脱节。在应用系统建设中，业务部门与技术部门的主次位置倒置，技术部门大包大揽，没有广泛、细致地对应用需求征求意见，业务部门的业务工作游离于系统建设和应用之外，无法满足业务部门需求。四是重建轻管、重建轻用现象突出。一些项目建了，但谁去管理、谁去维护、谁出维护资金却成问题。在系统应用上也问题不少，有人管建没人管用，舍得花钱建项目，但推广、培训、应用工作没有及时跟进，使建成的系统应用效率低下。一些地方花了很多钱建了城市视频系统，但后续维护跟不上，往往发生事情需要调监控资料时，才发现这个地方探头要么坏了、要么所对的方向不对、要么因为镜头很脏拍摄的图像看不清。

二、突破“大情报”系统建设困境的途径

（一）进一步提升对“大情报”系统的认识。一是要提升对“大情报”系统重要性的认识。公安部张新枫副部长在福建调研时指出，“大情报”系统是公安信息化建设的龙头项目，是推动传统警务向现代警务转变的重要基础和前提条件。各级公安机关特别是领导同志，要从全局性、战略性、前瞻性的高度来认识“大情报”系统建设在公安工作的极端重要性，切实加强对“大情报”系统建设的领导，把情报信息置于公安资源配置过程中基础性、主导性地位，加大投入，下大力气、花大精力解决制约“大情报”系统建设的瓶颈问题。二是要提升“大情报”系统治理理念的认识。情报主导警务是一次警务革命，对传统警务模式而言是一种质的变化，而推动、引领这场变革的动力和条件就是社会发展的信息化。一方面，现代社会为犯罪提供了崭新的时空条件，流动性、跨区域性、跳跃性是新时期犯罪的典型特点，它决定了犯罪信息的分散性。另一方面，社会整体信息化水平的提高，个体的一些活动信息以数字化形式记录和保存在不同的行业、场所、领域，又为公安机关掌握相关的犯罪信息和犯罪嫌疑人的活动信息提供了平台和条件。通过对犯罪环境的情报获取和分析，并以此来调整警务行动，进而起到改变犯罪环境的作用，以小的警务行动赢得社会治安的大平稳，这就是“大情报”系统呈现的一种治理理念。“大情报”治理理念要求我们的思维方式、工作方式乃至警务组织、警务模式都要做相应调整。三是要提升“大情报”系统整体性的认识。“大情报”系统建设事关全局，是一项涉及众多环节的综合性工作，要从软硬件建设、机制建设、队伍建设等方面整体谋划、整体推进。

（二）进一步完善“大情报”系统工作机制。机制问题是“大情报”系统建设的一个核心问题，“大情报”系统的运行需要一系列与之相适应、相衔接的工作机制来保证。一是要完善情报研判会商机制。建立以指挥情报部门为龙头、各专业情报部门参与的情报信息研判会商机制，要对会商的时间、内容、方式、程序和结果应用通过明确的制度一一规范。通过会商加强公安机关决策层与情报层、执行作业层之间的有效沟通，把经验型的非程序化决策转变为情报型的程序化决策，真正实现警务跟着警情走；通过会商解决情报部门与专业警种信息分割、信息“孤岛”等问题，使情报信息资源的利用最大化。二是完善情报落地机制。情报的生命在于应用，要建立综合情报部门与专业警种部门相衔接的工作机制，明确各部门的职责和工作流程，确保综合情报部门的研判成果和指令能得到落实。加强对情报应用的监督、考核，解决情报“空转”、情报与应用“两张皮”的问题。三是要完善协同合成作战机制。着力构建“以情报信息为轴心，以技侦、网侦、刑侦、视频技术为支撑，以路面巡防力量为依托，多警合成作战”新机制，形成“以快制快、以专业对职业、以团队对团伙”的打击防范格局。虽然福建省公安厅、三明市公安局针对重大刑事案件制定了同步上案、合成作战机制，但在目前体制下实行起来并非易事，因为无论是综合情报部门还是主侦的刑侦部门都缺乏启动这一机制的权威性。笔者认为，这一机制实行要有一个过渡期，在过渡期还是要靠行政首长来启动并组织，形成习惯后再由指挥情报部门来牵头实施。四是要完善情报主导的动态警务机制。建立“警务跟着警情走”的动态警务机制，在警力投向、警务部署、勤务模式上要以“警情”为导向进行配置和安排，提高公安机关的警务效能和实战化水平，真正实现情报导侦、情报促控的目标。五是要完善情报信息考核评估和奖惩机制。把情报信息工作纳入各单位年度工作和民警个人绩效考评，考评结果与评先评优、晋级晋职挂钩；实行情报信息搜集研判和侦查破案同功同奖制度，对在侦查破案中发挥重大作用的，及时给予表彰奖励；注重培树信息化应用的行家里手和领军人物，每年表彰一批情报信息收集和研判的标兵能手。同时，对不执行不落实研判成果和指令、贻误战机的，执行“三项制度”，必要时给予行政处分。

（三）进一步加强情报信息资源的采集、管理和整合。科学研判依赖于完整、准确、鲜活的信息资源。一是大力加强情报信息采集。“大情报”系统要有海量的信息资源来支撑，信息量越大其应用的效益就越高。2010年，三明市公安机关为弥补基础信息“不足”和历史欠账问题，在全市组织开展了公安基础信息采集大会战，当年全市采集各类公安业务基础信息3000多万条，极大地丰富了公安信息化应用的基础数据库。但从长远来讲，信息采集不能靠“战役”，而是要把信息采集作为一项基础性、常态性工作来抓，形成“全警采集、全警录入”的日常工作格局。要拓展信息采集的范围和渠道，凡是与公安工作、与社会安定稳定有关的信息甚至是传闻信息都要纳入采集范围；要加强与政府其他职能部门和社会管理服务部门的沟通联系，充分利用工商、税务、银行、劳动、民政、社保等政府部门的社会资源信息。二是大力提升信息质量。上级公安机关的业务警种要通过科学规划论证，制定出信息采集、录入、整理、维护、应用等各环节的工作流程以及信息数据的规范标准，以流程化、标准化来确保信息采集的质量。基层信息采集部门要坚持信息质量“一把手”负责制和基础信息采集终身负责制，建立信息纠错机制，减少重复信息、错误信息和垃圾信息，建立信息质量管理通报制度，督促有关人员按照工作规范完成流程操作和信息录入，把住信息入口质量关，建立信息核查、倒查和责任追究制度，进行“信息打假”，建立情报信息评估机制，按照“ABCD”等级对情报信息质量进行评估。三是大力推进信息整合。没有进行整合的信息是分散、孤立的信息，不仅影响信息的使用效率，而且无法做到信息共享。信息整合最关键的是信息应用平台的整合，要打破条块壁垒，建立纵向贯通、横向集成、优势互补、资源共享和深层次应用的情报信息应用平台。对已建成的平台，要从综合利用的角度，强化平台功能整合，进行关联共享，减少平台数量和入口次数；对新建平台要强化牵头部门职责，及时搜集整合基层业务需求，调整优化建设方案，促进业务流和信息流的融合。要防止建设与应用脱节，让既懂技术又懂业务的人参与甚至主导信息化系统建设。四是大力促进情报信息共享。要树立“我为人人，人人为我”的信息共享理念，消除信息警种壁垒、地区壁垒、行业壁垒。美国负责情报工作的专家指出，情报信息共享关键不是技术问题，而是领导问题、管理问题、能力问题、决心问题，一个高性能的信息共享系统必须兼备5个关键因素：真诚合作共享意愿、有力的领导和管理、依法可共享的所有数据、以现有系统为基础开发新的技术功能、既保持系统开放又能有效保障信息安全。美国是一个联邦制国家，没有统一的警察领导机关，他们实现信息共享主要有两种方式：一靠联邦层面进行引导，二靠互利式的协商交换。这给我们提供了很好的借鉴。我国有统一的强有力的公安领导机关，这为实现情报信息共享提供了更好的条件和保障。五是大力加强信息维护。特别要重视作为信息载体和应用平台的信息化系统的维护，明确系统巡查、维护责任，培养系统维护人才，落实维护经费。

（四）进一步加强公安情报队伍建设。张新枫副部长在福建省调研时指出，情报队伍包括综合情报部门和国保、刑侦、禁毒等专业情报部门，现在没有的要尽快建立，已经建立的要加强建设。笔者认为，建立一支精通业务、强而有力、高效实战的情报队伍，要从以下几方面着手：一是建立有权威的综合情报部门。首先，在机构配置上，综合情报部门不能低于其他主要警种部门；其次，要充分授权，实现警务前移和扁平化指挥，减少指挥层级，以任务派发的形式直接向基层所队和实战警种下达指令和提供防控指导；再次，要上下对应，部、省、地（市）、县都要成立专门机构，形成覆盖全国的情报机构网络，统一负责警务情报的收集、分析、应用和管理工作。二是推动主要警种建立情报专业队伍。专业警种的情报部门对其分管的业务情报更具专业性、直接性，而且综合情报部门研判的情报信息需要专业情报部门去落地查控、经营，开展二次研判、专业研判、深度研判，因此，在“大情报”系统建设中，必须重视专业情报部门的建设，实现综合与专业互为补充、互为支持、一体化运作。三是加强培训，提高民警信息化应用水平。在信息化系统应用中存在两个突出问题：一是民警对信息化系统、手段不爱用、不会用，二是缺少信息化作战专家能手。解决这些问题只有靠学习培训，福建省漳州市公安局实行带案跟班学习培训机制，给我们提供了很好的思路。

［1］陈枫，林志卿.美国执法机关刑事信息化建设情况考察［J］.公安研究，2011（1）.

D631

A

1674-3040（2011）06-0063-04

2011-10-25

肖文禄，福建省三明市公安局办公室副主任、指挥情报中心主任。

（责任编辑王玉叶）