提高公安机关执法公信力的现实思索

丁德旺

（金华市公安局，浙江金华 321000）

提高公安机关执法公信力的现实思索

丁德旺

（金华市公安局，浙江金华 321000）

当前影响公安机关执法公信力的消极因素主要有：公信意识缺乏，执法理念走歪跑偏；职责定位泛化，时常置身风口浪尖；规范执法欠佳，容易引起群众质疑；舆情处置不力，直接影响社会观感。为此，一要“眼睛向下”心系百姓，从依法履职上提升公信力；二要“眼睛向外”规范执法，从言行举止上提升公信力；三要“眼睛向上”注重沟通，引入“阳光执法”，提升公信力；四要“眼睛向内”抓好建设，从队伍形象上提升公信力。

公安机关；执法公信力；因素；途径

2011年8月，标普对美国主权债务信用等级下调，使美国产生巨大的金融风暴，并导致全球期货市场、汇率市场、债券市场和股票市场产生剧烈动荡。美债、欧债、地方政府债务信用危机从未像现在这样引起全球注目。联系到公安机关，执法思想“亚健康”、执法主体“过得去”、执法结果“后遗症”等问题的不同程度存在，不得不让人们对执法公信力进行重新审视、深度思考。笔者结合实践，就提升公安机关执法公信力谈几点粗浅认识。

一、正确解读执法公信力的主要内涵

公信力既是一种社会体系的信任，同时也是公共权威的真实表达，公信力的核心是信赖。准确把握和理解其科学内涵，才能有的放矢，找准定位、对症下药。

（一）执法公信力的基本定义。公信力，《现代汉语词典》解释为：使公众信任的力量。从词义上探究，“公信”主要包括两个方面的内容，即“公”和“信”。所谓“公”是指“社会公众”；而“信”则包含两层意思，即信用与信任。执法公信力本身是一个蕴含着双重维度的概念，其核心是执法对社会公众的信用与社会公众对执法的信任，是指社会公众普遍地对执法权的运行及运行结果具有信任和心理认同感，并因此自觉地服从并尊重执法权的运行及运行结果的一种状态和社会现象。

（二）执法公信力的主要内涵。从权力行使方面来看，执法公信力是公安机关通过其职权使执法活动在整个社会生活当中建立起来的一种公共信用，是公安机关得到社会公众信任和信赖的能力；从受众心理方面来看，执法公信力是公安机关执法活动在社会公众心目中所建立的一种信服状态，是社会公众对公安机关、公安工作及公安民警的一种主观评价和心理反映，是对公安机关在行政执法和刑事执法过程中所表现出来的公平、正义、人道、民主、责任的信任力。它体现了社会公众对公安执法的信任、尊重和认同的程度。从构成要素方面来看，执法公信力至少应包括以下要素：一是执法拘束力，即社会公众是否认同执法行为和执法裁决在法律上所具有的强制力；二是执法判断力，即社会公众能否相信公安民警具有公允地认定事实、适用法律的理性判断能力；三是执法自制力，即社会公众能否感知并相信公安民警具有必要的自我约束能力而不为外部诱惑、压力及个人情绪、欲望所左右；四是执法排除力，即公安机关是否具有排除一切外界施加的不当干扰和非法妨害的能力。

（三）执法公信力的评判标准。执法公信力的评价标准是执法公正，但公正作为全社会共同追求的一种价值目标，不同的价值主体有不同的利益需要和评判维度。公安机关追求的是以事实为根据、以法律为准绳，使案件得到正确处理；案件当事人不仅希望在实体上得到公正的评判，也希望在程序上得到公正的对待；案件的处理结果虽然和其他参与人没有直接的利害关系，但是在参与的过程中能否受到公正对待，也直接决定了他们对执法活动的感受与认知；社会公众虽然暂时不是当事人，但生活在当今社会之中难免会与公安机关打交道，如果执法不公，其利益同样会受到潜在的威胁。

（四）提高执法公信力的现实意义。提高执法公信力是公安机关担当主力构建社会主义和谐社会的需要。社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。细细分析，不难看出社会主义和谐社会的基本特征无一不与公安工作息息相关，无一不与公安执法公信力紧密相联。提高公安机关执法公信力，维护宪法和法律权威，维护社会公平正义，维护社会平安稳定，既是和谐社会的保障措施，也是和谐社会的重要内容。提高执法公信力也是公安机关解决问题与时俱进科学发展的需要。当前，制约公安工作发展的因素还很多，公安工作仍存在一些突出问题，影响了公安机关执法公信力的提升，阻碍了公安工作的科学发展。因此，必须以科学发展观为指导，把维护人民群众的根本利益作为公安工作的出发点和落脚点，正确处理好专政与民主、打击与保护、管理与服务、法律效果与社会效果、专门工作与群众路线的关系，以提高执法公信力的实际行动，赢得群众对公安工作的真心拥护和支持，从而推动公安工作又好又快发展。

二、当前影响公安机关执法公信力的主要因素

当前，影响公安机关执法公信力的消极因素不少，特别是由于体制性、机制性、保障性矛盾一时难以解决，公安机关极少数民警的执法权力利益化，执法不公正、不公平、不严格等问题的存在，严重破坏了执法公信力，削弱了公安机关的执法权威和社会公信。

（一）公信意识缺乏，执法理念走歪跑偏。一些地方公安机关对公信力问题重视不够，对执法公信力的内涵和重要性缺乏正确认识，对如何提升执法公信力缺乏科学的判断和准确的把握。有的认为公信力属于社会公众主观判断的问题，公安机关无从掌握，只要依法办案就行；有的缺乏大局意识，不能正确处理严格执法与服务大局的辩证关系，就案办案、机械执法，不关注和回应社会诉求；有的认为公安机关主要职责之一是打击犯罪，这必然导致被打击对象及其相对人的不满，公信力无从谈起。更有甚者，少数民警特权思想严重，不作为、乱作为、随意作为问题严重，在社会上造成不良影响，不仅损害了法律尊严，还受到群众的质疑和贬低，严重损害了执法公信力。

（二）职责定位泛化，时常置身风口浪尖。公安机关实行的是条块结合、以块为主的管理模式，法律法规要执行、行政政策也要执行；上级公安机关的各项决定命令要服从，党委政府的决策办法也要落实，两者既相互联系又相互统一。但在实际工作中，由于公安机关执法威慑力和强硬性过于放大、泛化和依赖，导致本该其他行政部门执行的政策事项转由公安机关用执行法律的做法完成，导致公安机关经常出现越位、错位的情况，被当作“万金油”、“急先锋”，不论是否合规、合法，动辄调用警力，置公安机关于社会矛盾的风口浪尖。而事实上在很多情况下，公安机关出面不但解决不了问题，反而陷入出手就违规的窘境，容易被群众看成是“镇压”，造成矛盾激化，影响警民关系。“灵宝王帅发帖被拘案”、“云南孟连事件”等都能看到公安机关越位的影子。

（三）规范执法欠佳，容易引起群众质疑。近年来，公安机关在执法规范化建设方面做了大量工作，也取得了明显成效，但在实际工作中，仍然存在一些这样那样的问题，理性、平和、文明、规范的要求难以贯穿于执法全过程，尤其是对一些非程序性、非规范化的工作方式的依赖，容易引起群众的怀疑、质疑。在“杭州飙车案”中，群众就是否有监控、车速70码、富二代身份、肇事者以前交通违法记录不断发问，关注点不断变化升级。另一方面，如“许霆案”、“杭州飙车案”等案件前后适用法律反差较大，增加了群众的疑问，进一步造成人民群众对公安机关的不信任。再加上部分民警能力水平有限，破不了案、解不了冤、救不了急的现象时有发生，辜负了群众期待，这些都不同程度地损害了执法公信力。

（四）舆情处置不力，直接影响社会观感。毋庸置疑，媒体影响力已进入“去中心化”时代，主流媒体的权威正在被消解，各类媒体的影响力呈现碎片化，传统主流媒体一统天下的格局已被打破，其“为警察说话”的话语功能正日渐萎缩。与之相反的是网络媒体正日渐兴起，舆论环境进入“大众麦克风”时代。由于警察活动的特殊性，决定其任何时候都处于一种被媒体和公众极度关注的聚集状态，受多重因素影响，常常出现正面报道无人问津、负面报道津津乐道的情况，一旦出现执法上的重大过错或民警中出现违法违纪事件，新闻媒体便会盯住不放。如应对不当，就很可能成为网上焦点、成为众矢之的。如瓮安“6·28”事件、“躲猫猫事件”等给我们敲响了警钟。有一段时期可以说是“天天有新闻，周周有事件，月月有风暴”。这些案（事）件网上参与人数多，短时间就会成为社会热点话题，涉及社会各个层面，影响了公安机关在群众心中的形象，削弱了公安机关执法公信力。从其他案（事）件来看，温州“7·23”动车事故、“郭美美事件”也都是很好的例证。

三、全面提升公安机关执法公信力的主要途径

信息社会背景下，提升执法公信力，既需要公安机关内部的不懈努力，也需要社会公众的良性互动；既要有科学完善的体制与工作机制，也要有良好的执法环境，要全方位、多角度地采取措施，切实有效地提升社会公众对公安工作的信任和认可。

（一）“眼睛向下”心系百姓，从依法履职上提升公信力。职权由法定，有权必有责。因此，公安机关执法公信力是一种责任信任，公安机关只有敬畏法律，不唯权不唯上，依法履职，才能取信于民。一是定位要明确。公安责任既然是法定责任，就必然是有限责任，而不是无限责任。其执法活动既不能失职不作为，也不能越权乱作为，必须做到有所为、有所不为。要坚持慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施的原则，从制度措施上保障公安机关将主要精力用于开展打击防控工作。要进一步明确公安机关的职能定位，明确调用警力的范围和程序，限制和减少不必要的非警务活动，切实改变过去“远亲不如近邻、近邻不如110”的提法。二是位置要摆正。对一些非公安一家能够做好的事，公安机关重点是依职责行事，做好分内事，切忌大包大揽、勉力为之。这其中一方面公安机关要加大对外宣传力度，告知群众公安机关的职责定位，使群众了解什么事情应该由公安机关受理，什么事情应该有其他部门完成，逐步扭转“有困难找警察”的不当认识。其他部门应主动告知群众其职能职责，不能因为怕麻烦、有阻力，就将一些应该由本部门受理的棘手问题推给公安机关。一旦出现此类现象，上级党委政府应出面问责。三是主业要干好。公安机关必须从大量繁琐事务特别是非警务活动中解脱出来，要按照《人民警察法》明确规定的14项职责要求，把预防和打击犯罪这一“主业”千方百计抓好，完成好保障人民群众生命财产安全这一“硬任务”，这样才能赢得群众的普遍尊重。其中，要特别处理好大案和小案、打击与预防、破案与追赃的关系，为人民群众提供安全有序的社会治安环境，满足人民群众对社会平安的期待。

（二）“眼睛向外”规范执法，从言行举止上提升公信力。执法规范化建设作为“三项建设”的核心，亦是提升公安机关执法公信力的核心。事实上，公安民警的执法活动涉及千家万户，得不到群众的认可就容易丧失公信力，就会打破群众对公安机关信任的底线。一要治理突出问题。要把建设与治理结合起来，坚持以解决执法突出问题为突破口，下大力气解决群众反映强烈的突出执法问题，对接处警、调查取证、涉案财物管理、自由裁量等领域存在的执法不规范问题进行重点整治，重点规范接处警、巡逻执勤等方面行为，着力消除形象不佳、语言生硬、方法简单、态度粗暴等现象，做到理性、平和、文明、规范执法，切实解决“警察要像警察”的问题。二要强化过程管理。要以科学化推动规范化，以信息化支撑规范化，以执法场所功能区划分改造为推手，实现办案、办事、办公、生活硬性隔离，确保公安执法活动安全高效运行。以信息化一站式管控为目标，结合所领导坐堂值班制度，积极推行金华市公安局研发的基层执法办案流程监控系统，在不增加基层民警工作量的前提下，实现警情处置、人员处置、物品处置、证据采集、办案流程、案卷归档、监控及执法操作、自动短信提醒七大功能，同时有效解决所队负责人值班期间“值什么、怎么值”的问题，使执法管理的各个环节形成一个完整、系统、透明的链条，实现执法监督、管理的全程化与可视化，切实解决“警察要是警察”的问题。三要摒弃习惯执法。虽然近年来公安民警的整体素质有了很大提高，但少数民警在思想上、行为上仍不自觉地延续固有的、不合时宜的执法习惯，常以管理者自居，对当事人权益的保障意识不强，执法不作为、拖延作为现象时有发生。良好执法习惯尚未养成，习惯于通过事后整改解决执法问题，未将规范执法的理念贯穿于每一个执法环节，案件一次成优率有待提高。对此，各级公安机关要不断创新管理机制，用创新的思维引导人、用创新的制度约束人，在制度层面消除少数民警不良执法习惯的土壤。如金华市公安局正在试行的《关于加快案件办理工作指导意见》，从制度层面鼓励民警“多办案、快办案、办好案”，分行政、刑事两大板块，从受（立）案、调查取证、调（和）解、处罚决定、强制措施采取等方面入手，对办案过程的各个流转时限作出硬性规定，促使办案民警依法履职，加快办案效率，有效杜绝了民警不作为、拖延作为等情形，解决“警察是好警察”的问题。

（三）“眼睛向上”注重沟通，引入“阳光执法”提升公信力。随着公民法治意识的增强，人民群众对公安工作不再“唯结果论”，而是将更多的目光与焦点集中在民警执法办案的过程，追求实体公正的同时，更要求执法程序的公开、透明。但在实际工作中，往往因为公开程度不够，群众对公安民警办案程序不了解、办案过程不知情、办案进程不掌握，引发了不必要的误会，造成了警民关系的紧张。因此，引入“阳光执法”强化外部监督，增加公安工作的透明度，加强与社会公众的沟通，是缓解矛盾、消除误解、增进理解、提升执法公信力的重要途径。一是要深化警务公开。依托公安服务在线网络，不断拓展警务公开的范围和内容，创新公开方式和手段，在不违反保密规定的前提下，凡与公众利益直接相关的规定、程序、案件办理的进程都应及时公开，使相关的群众打开电脑就能准确知晓自身案件的各项情况。要进一步深化浙江省公安厅《关于进一步深化公安机关刑事执法公开工作的意见》、《关于公开办理行政案件工作实施意见》，在执法考评中明确案件公开查处的数量、方式、操作流程、档案管理等内容，充分发挥执法考评指挥棒的作用，督促基层所队加大案件公开查处的力度，使执法全过程置于群众的监督之下，真正变“暗箱操作”为“阳光作业”。要进一步拓宽治安处罚裁量基准的适用范围，探索刑事执法的裁量基准并及时将相关基准予以公开，最大限度地压缩执法民警的自由裁量权，减少人情案、油水案的发生，实现“同罪同罚”。二是要贴紧人民群众。坚持群众路线，要将“大走访”开门评警活动机制化、长效化。通过零距离接触群众，真心诚意地落实群众提出的意见、建议。要深化案件回访制度，以体现导向性、针对性、操作性、责任性为要求，对已破刑事案件、已结行政案件应当告知、送达相关当事人，告知后当事人不满意的或者办理案件受当事人投诉、信访或提起复议、诉讼的案件实行逐一必访，做到案件告破及时反馈、案件未破及时回访。同时，要依托信息化技术，建立统一平台，实行归口监督，并将回访当事人联系电话号码作为必填项目，每起案件办结后进行短信回访，确保案件回访工作不走过场、不留死角。三是要积极应对网络舆情。要清醒认识网络舆情对警察执法活动的新挑战，高度关注舆情动向，建立专门力量应对网络舆情，提升公安机关应对引导网络舆情的能力和水平。要坚持舆情就是警情的原则，对涉警舆情，发现要及时、处置要快速、口径要一致，发布信息要准确权威，对触犯法律的行为依法查处，不能让网络成为少数人随性而为的失控阵地。同时，要切实加大对阻碍警察执法和暴力袭警违法犯罪行为这一突出问题的惩治力度，参考国外成熟经验，将危害人民警察执法权益的行为分为违警行为、袭警行为、诬告陷害等类别，并规定相关惩戒措施，既要树立威严形象又要打击不法行为。

（四）“眼睛向内”抓好建设，从队伍形象上提升公信力。公安队伍群体大，公安工作涉及面广。如果队伍建设不力，内部发生问题，既影响公安机关形象，又影响警察权威。一是要强化宗旨意识。“执法为民”是社会主义法治理念的本质要求，也是提升公安机关执法公信力的思想基础和核心所在。当前，要以“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育实践活动为契机，进一步加强社会主义法治理念教育，真正把以人为本、执法为民、公平正义、严守法纪等理念根植到每一名公安民警的头脑中，落实到每一名公安民警的实际行动中，贯穿到每一项执法工作和每一个执法环节中。要在转变工作作风上下功夫，不断完善和落实各项便民、利民、为民措施，以公正、文明的形象和看得见、摸得着、感受得到的服务，拉近公安机关与人民群众的距离，增强公安工作与社会公众之间的良性互动，真正做到在思想观念上为民、在工作措施上便民、在实际效果上利民。二是要做强执法主体。执法环境的深刻变化，对执法主体的能力建设提出了更多、更高的要求，公安民警要在社会公众面前有较高的信任度，除了政治上可靠外，还必须在能力上服众，让人民群众相信公安机关有能力代表人民群众执法。要不断强化执法主体能力建设的组织领导，从精力、人力、财力等方面予以倾斜，并将执法主体能力高低作为表彰奖励、提拔任用、职务晋升的重要依据，不断激发民警的主观能动性。要狠抓民警执法习惯养成，严格责任追究，通过问责的强势介入使理性、平和、文明、规范执法的理念根植于民警内心深处，时刻提醒民警养成良好的执法习惯。要积极开展执法主体素质教育培训、岗位执法资格认证、执法办案技能练兵比武、先进典型培养选树等活动，掀起勤学苦练、全员练兵、全面练兵、争做行家里手的学习热潮，有效解决基层民警“说不过、追不上、打不赢、判不明”和“案结事不了”的问题。要不断深化新警成长培养跟踪机制、积极鼓励民警参加国家司法考试，对三年内通过司法考试的民警，给予现金奖励与组织嘉奖，力争形成从新警到能手到专家的阶梯式培养机制，提高公安队伍的专业化水平。要大力推行沙龙式、论坛式的学习模式，营造因人、因事、随时、随地的学习氛围，从而形成人人争当老师、人人甘当学生的良性循环。三是要坚持从严治警。按照队伍精细化管理的要求，基层所队坚持每日巡查、每周例会、每月点评制度，全面加强队伍建设，努力打造纪律严明、作风优良、执法公正的警察队伍，树立良好警察形象。要通过创新举措，引入信息化技术，实行执法行为、执法过程全程化、一站式监控，切实解决大错不犯、小错不断等多发病现象。要认真落实《纪律条令》、《内务条令》、“五条禁令”等队伍严管措施，大力整顿民警违法违纪问题，坚决清除“害群之马”，努力消除负面影响。坚持从严治警的同时，也要从严护警，积极推行失实涉警信访正名制，严肃惩处袭警行为，既维护公权又提振公信。

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1674-3040（2011）06-0031-04

2011-11-02

丁德旺，浙江省金华市公安局法制支队支队长。

（责任编辑蒋国长）