论服务型政府法制化建设

乔 蓉

（中共云南省委党校 组织人事处，云南 昆明 650111）

论服务型政府法制化建设

乔 蓉

（中共云南省委党校 组织人事处，云南 昆明 650111）

服务型政府必然是法治政府，必须法制化。服务型政府法制化要从法定服务型政府职能履行方式、完善公民参与、监督和制约的机制和程序、培育社会公民意识，提升构建服务型政府的内生动力、建立服务型政府配套法律四个方面推进服务型政府的法制建设。

服务型政府；法制化；关系；途径

任何政府都具有两种基本属性，一是阶级性，二是社会性。政权巩固后统治阶级必须强调政府的社会属性，政府的形态也必须随之由管理型向服务型转变。政府法制化建设必须同步加强。

一、服务型政府与法制

服务型政府是相对于过去统治型政府和管理型政府而言的一种政府形态。它是指“在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序并按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨、实现着服务职能并承担着服务责任的政府”，①受着法律的强力影响，并同整个法制一起推动一国福利的增长。

1、服务型政府必须依法定程序产生和授权。洛克曾经做出这样一种论证，认为法治的真正含义就是对一切政体下的权力都有所限制，这当然也包括政府权力。政府权力与生俱来就拥有至高性和扩张性，更需要对其进行限制，这也是政治文明发展的趋势。同时，服务型政府意味着为了满足公民和社会本位的要求，必须依照法定程序产生并授予其法定的权力，其产生和授权都必须体现公民意志；政府权力的使用必须依法限制并受到公民和社会的监督，以保证其权力的行使是围绕为公众提供服务而运行；服务型政府在公权的行使中，必须依法承担相应责任，以保证政府提供数量多而质量高的公共产品和公共服务。而这些特征，与法制政府选举民主、权力受限、政务公开、依法行政、承担责任的基本特征是非常吻合的。也就是说，政府的权力如何而来，权力边界如何，如何运用，为谁运用，受谁监督，运用效果受谁评价，如何评价等都应该在法定框架下完成。

2、服务型政府的运作需要法制来作保障。从亚当·斯密的经济人理论看，多数人的个人目标都是与组织的目标相矛盾的，必须用强制、惩罚的办法，才能迫使他们为达到组织目的而工作。要使组织成员的行为符合组织目标，规制性管理是其中一种必要的方法和保障。而政府权力作为一种公共权力，从其产生的渊源看，其就具有派生性和从属性。服务型政府要求必须以服务于真正的权力所有者为目标，这使其带有强烈的公益性。而作为政府行政主体的公务人员，同样存在“经济人”的特性，如果不加以约束和限制，必然妨碍政府对公众提供公共产品和服务。同时，要让其克制个人目标，做到公权公用，为民服务，高效服务的话，规制性的管理仍然是必要的方法和保障。当然，这种规制既应当包括对其经济人行为的限制、监督、惩罚和激励，也包括对政府提供公共产品和公共服务的范围、数量、质量等。

3、服务型政府是政府法治的更高目标和要求。法律是道德的底线，一个法治的政府包含两方面的意义：“一是要以依法治国为前提和基础，实现依宪治政、法治行政和法制监督等；二是使政府行政职能法律化，即通过立法来确立政府的职能及其履行方式。”，②它只能对服务型政府的底线做出规制要求，保证政府权力的使用尽可能不错位、缺位和越位，但却无法保证政府提供公共产品和公共服务的数量、质量、效率和效果。实际上，从服务型政府的定义中我们不难看出，服务型政府除了要基于社会的法律框架外，它还有一些很难通过法律全面诠释或精确量化的更高要求，比如：公民本位和社会本位理念在政府工作中的体现、政府公共服务应该低成本而高产出、政府服务效率和效能的衡量标准、政府责任的担当等。这些都需要民众充分参与，形成的民意约束、通过社会道德对政府提出更高的要求，才能推动服务型政府的建设，光靠法律是远远不够的。因此，服务型政府是比法制政府具有更高要求的政府。

4、服务型政府建设与整个国家的法制进步相辅相成，共同发展。法制为服务型政府的构建提供了必要的手段和前提保障，而服务型政府的公平性、公开性以及以公民和社会需求为核心的服务方式所强调的公民参与、加强监督、效能评价等又反过来促进了政府法制建设，二者在发展中相互促进。

二、服务型政府法制化的途径

1、以法律的形式规范服务型政府的职能及其履行方式。服务型政府的核心活动就是以公民服务为核心的活动。既然要服务于民众，就必须了解民众的利益需求，从汇集民意开始，让政府明确公众希望他们做什么，怎么做才满意。而不能再采取自上而下的“单向意愿”管理模式，让公众成为政府“拍脑袋”提供的公共产品和公共服务的被动承受者。关于这一点，管理学中的CRM（客户需求管理）可以很好的运用其中，然而现实情况是，政府很少将其固化在公共产品的提供过程中，少数使用的也仅限于部门内部业务需要的范围内，没有专门的组织机构、人员和长效机制，更没有法律法规的硬性规定。而法律层面要做的，就是填补这个空白，将这样一个环节法定化，将没有经过民意汇集就产生的公共产品或服务定义为无效的公共服务，政府必须为这些无效公共产品花费的成本承担责任。

2、不断完善公民参与、监督和制约的机制和程序。一是由于诸多原因，政府政务信息还不够公开透明。尽管我国已于2008年5月开始实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，但公众的知情权和满足度仍不高。二是公众参与渠道还不够宽，参与面还不够广，参与程序没被法定化，都给政府留下了制度空间，公众还是不满意政府提供的公共产品。三是在监督制约机制上，尽管我们已有了《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政复议法》等法律法规和一个具有一定规模的外部舆论监督体系，但在行政监督方式和救济途径上仍然是缺失的，舆论监督的力量常常受到政府过多的干预，政府服务评判的程序和方法还没有法律规范，现有的少量评价体系也是政府自己建立的评判体系和指标，对政府公务人员的考核仍然是自上而下的考核体系，没有反应公众的评判意见等问题都需要进一步解决。因此，服务型政府的法制建设中，一个有效的途径就是扩大和强化公民的监督权，以权制权。

3、培育社会公民意识，提升构建服务型政府的内生动力。公民参与意识的缺失会导致无法形成对政府要求的有效表达。对社会公民意识的培养应当包括政府层面和公众层面。政府层面主要是指对政府公务人员公民意识的培养。为此，要将对公务人员的这类培训作为法定要求，建立相应机制，同时健全绩效问责、行政首长出庭制等相关法规制度，促使公务人员公民意识的提高，同时实施必要的激励措施，以激发公务人员按照服务型政府的要求来产生良性动机和行为。对公众层面，除了宣传教育外，还可以采取一定程度上放宽舆论监督的自由权，适当扩大直选范围、发展公共渠道等方式来培养公民意识。但不管哪个层面的公民意识的培养，都和经济的发展和社会民主的成熟程度密切相关，将是一个长期的过程。

4、建立服务型政府配套法律的自我完善机制。按照历史唯物主义的观点，事物都是在变化中发展的，尽管我们已经在服务型政府的法制建设中出台了一定数量的法律法规，但这些法律法规随着我国服务型政府建设的推进，随着经济社会各项事业的发展，都会出现不适应和需要进一步完善的地方，这些制度和规范的不完善甚至缺失，将反过来影响我国服务型政府构建的进程，也会影响政府提供公共产品和公共服务的水平、质量和效果。为此，必须建立一种相关法律法规自我完善的机制，及时弥补和更新，而不是让它总是因为完善滞后而让服务型政府在公众心中的印象大打折扣。只有这样，才能真正让服务型政府的建设得到全面的保障。

注释：

①刘熙瑞：《法制化：服务型政府建设的最终归宿》，《人民论坛》（学术前沿）总第305期。

②李克琼：《服务型政府法制建设问题探析》，《沈阳干部学刊》，2009年第3期。

D63-3

A

1671-2994（2011）06-0165-02

2011-10-11

乔 蓉（1975-），女，云南大理人，中共云南省委党校组织人事处科长、讲师。研究方向：公共管理。

责任编辑：陈文兴