边疆县级政府社会管理存在的问题及对策

李庚伦 郭 华

（云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091）

边疆县级政府社会管理存在的问题及对策

李庚伦 郭 华

（云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091）

强化我国边疆县级政府的社会管理职能，提高边疆县级政府的社会治理能力，对于构建社会主义和谐社会具有特别重要的意义。在全面分析我国边疆民族地区县级政府社会管理存在问题的基础上，提出了具体的对策。

边疆县级政府；社会管理；问题；对策

党的十六大报告把“社会更加和谐”列为全面建设小康社会的重要指标，与此相适应，报告又提出了“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。”2007年，党的十七大报告再次强调要“更加注重社会建设”。胡锦涛同志更是在2011年的省部级主要领导干部研讨班开班式上的重要讲话中强调：“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”。基于此，笔者认为，在我国的边疆治理中，不仅仅应当只关注经济发展，还应当大力提倡社会发展，强化我国边疆县级政府的社会管理职能，提高边疆县级政府的社会治理能力，构建社会主义和谐社会。

一、边疆县级政府社会管理中存在的问题

在当前学术界提倡的“治理”理念中，虽然强调多元治理主体，但政府仍然是带动社会进步的火车头，边疆县级政府是边疆治理中最关键的主体。在改革开放的现代化过程中，为了实现经济的腾飞，我国的政治体制进行了一系列的改革，同时也付出了一定的代价，如高度集权、政治腐败、金权政治等。当然，除以上问题外，边疆县级政府在边疆民族地区特有的物质经济环境、政治法律环境、历史文化环境影响下也产生了特定的问题。

1、创新能力不足。边疆民族地区和东部沿海地区之间存在着巨大的“知识鸿沟”、“数字鸿沟”，这种局面如果从一种暂时的发展趋势变为一种现实状态，势必会影响我国社会主义和谐社会的构建。在这样的情况下，边疆县级政府更要起到火车头的作用，而以政府创新为主的渐进性改革无疑是最佳的方式。然而，不仅边疆民族地区落后的教育文化事业不利于边疆地区经济社会的发展，而且历史上遗留下来的“安于现状、易于满足”，“等、靠、要”等传统思想和传统观念也严重制约了边疆地区经济社会的发展。然而，政府创新实际上是一种特定的生活方式的创新，它需要特定的人文科技环境和特定的社会文化土壤，因此，光靠边疆县级政府组织孤立地推动政府创新是不会取得成效的，而政府创新能力不足必然会影响到社会管理的科学化水平，无法构建社会主义和谐社会。

2、政府活力不高。边疆县级政府的政府活力是指“政府组织及其工作人员在行政活动中所表现出来的敏于应对环境挑战、乐于积极进取、勇于开拓竞争、善于变革创新的精神状态。”①边疆县级政府活力不高，主要受到内外两方面的影响。第一，由于受边疆社会政治法律环境的影响，边疆县级政府自身的体系不够完善，缺乏相应的激励机制和责任机制；边疆县域社会存在“安于现状、易于满足”，“等、靠、要”等传统文化，促使政府组织本身干事创业的动力不足，少数民族干部本身的文化素质也较低；而且，边疆县域社会的公务员竞争也没有东部发达省份激烈。第二，由于边疆县域社会的各少数民族“不同程度地存在着政治冷漠、政治能力低等现象”，并且“关注政治输出远甚于政治输入，”②缺乏政治参与的热情，更别说是对县级政府进行监督。因此，只有拥有活力和能力的政府，才能不断提高社会管理的能力，管理好社会中的公共事务。然而，边疆县级政府由于缺少内在的动力和外在的监督，以至于其执行社会管理职能时，缺少应有的积极性、主动性和创造性。

3、决策失误率高。目前，我国政府中负责决策、执行的部门往往比较多、比较强，而负责监督、反馈、咨询等的部门却相对比较弱，常常造成决策失误。而对于边疆县级政府而言，决策失误除以上原因外，主要还受以下两个方面的影响。第一，政府的制度化程度太低，行政决策往往变成个人专断。制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程，而我国边疆民族地区的政府制度化程度相对较低，行政决策往往集中于党政领导部门，甚至是党委书记的个人决断，缺乏相应的决策机制和监督、反馈机制。部分边疆民族地区甚至出现了领导“拍脑袋决断，拍胸脯担保，拍屁股走人”的三拍现象，其最直接的后果就是造成决策失误率高。第二，边疆民族地区的历史文化环境中“官本位”思想过于严重，而“民本位”思想相对淡薄，造成边疆民族地区的领导在行政决策中表现出专横和武断，甚至不愿意听取民意，对于获取到的民意也往往不给予应有的重视。而“决策应当集思广益，只要不是在紧急状况下，都应该集体决策，但我国政府及行政机关通常实行的是首长负责制。”③

4、法治意识淡薄。千百年来，我国一直处在封建皇权的统治之下，人治思想极其严重。无论是过去封建体制下对黎民百姓的任意处置，还是在计划经济时代盛行的官僚主义，都是采取中央集权管理，政府显然成了凌驾于人民之上的“利维坦”。新中国成立后，特别是党的十一届三中全会后，边疆民族地区的法治建设取得了丰硕的成果。目前，有关支持民族地区发展的法律法规已经初步建立，党和国家的政策在边疆民族地区得到了贯彻落实，依法行政在边疆县级政府得到了实施。但是，由于边疆民族地区在历史上没有法治传统和相应的法治文化，相反却在封建社会时期孕育着较发达的人治传统及人治文化，因而“重人治、轻法治”的思想观念影响较严重，造成边疆民族地区严重的官僚主义，而法治意识却相对淡薄。于是，“在依法治国、依法治县的宣传标语贴满大街小巷的同时，地方官员头脑中仍然倾向于用传统的手段解决一些具体问题。”④

5、行政文化消极。“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这个政治文化是由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成。”“政治文化影响着政治体系中每一个政治角色的行动。”⑤同样的道理，边疆民族地区的行政文化也是在其独特的历史、文化背景下，在边疆县级政府处理社会、经济、政治活动的实践过程中形成的。边疆民族地区要走向现代化，就必须有相应的行政理念作为指引。因此，培育和发展现代行政文化，对传统行政文化进行有针对性的扬弃，就成了边疆县级政府的重要任务之一。优秀的积极的行政文化能够指引政府走向现代化，构建社会主义和谐社会，而低俗的消极的行政文化只会阻碍政府发展，从而使整个社会停滞不前。边疆民族地区消极的行政文化主要表现在：“官本位”思想过于严重，“民本位”思想相对淡薄；“宗法等级”观念比较严重，现代平等观念相应缺乏；“等、靠、要”思想严重，主动创业、自力更生观念淡薄等。由于边疆民族地区在历史上长期处于封闭僵化的状态，消极的行政文化因素相对较多，也因为如此，边疆民族地区行政文化的现代化、世俗化便成为边疆县级政府工作的一项重要任务。

二、创新边疆县级政府社会管理的对策

边疆民族地区和东部沿海地区之间存在着巨大的“知识鸿沟”、“数字鸿沟”，这种局面如果从一种暂时的发展趋势变为一种现实状态，势必会加剧东西部之间的“族群冲突”，形成“族群鸿沟”，甚至会影响我国社会主义和谐社会的构建。我们认为，在这样的情况下，应该走一条“以人为本，全面、协调、可持续的跨越式发展”道路，边疆的县级政府必然要起到火车头的作用，而以政府创新为主的渐进性改革无疑是最佳的方式，边疆县级政府创新主要包括理念创新、制度创新、政策创新和方法创新等内容。

1、理念创新。边疆民族地区要走向现代化，就必须有相应的行政理念作为指引。理念创新指的是边疆县级政府根据党中央的精神和当地民众对发展的要求，在吸收中西方思想的基础上采取一定的措施、方法和手段，创新政府行政理念，主动的去适应新环境和新挑战的过程。边疆县级政府理念创新的主要任务，就是在“以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的总理念指导下，结合中西方思想，重塑社会管理理念，实现社会管理理念在科学发展观的指导下的与时俱进，政府行政从管制向服务转变、从人治向法治转变、从专制向民主转变，并且努力营造全社会重视“经济发展与社会建设协同发展”的氛围，打造一个民主的、有能力的、注重民族平等的、负责任的、透明的、有效率的政府行政管理体系，并且，边疆县级政府要切实做到以人为本、关注民生，“社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。”⑥只有在这些理念的指引下，边疆县级政府才能强化社会管理职能，提高边疆县级政府的社会治理能力，构建社会主义和谐社会。

2、制度创新。制度是提高边疆县级政府社会管理能力的重要资源要素。制度创新是指边疆县级政府能够主动的根据社会发展的需求，在不改变我国基本政治制度性质的前提下，对阻碍经济和社会发展的制度进行逐步的改良、发展和变迁的过程。制度是各国、各地区在特定物质经济环境、政治法律环境和历史文化环境发展下的产物，对于我国现在的国情来说，西方的“三权分立”体制在我国是行不通的。然而，对于正在走向现代化的边疆民族地区来说，制度却是稀缺的。通过制度创新，为我国边疆民族地区的发展创造制度保证就显得格外重要。边疆县级政府要扎扎实实提高社会管理的科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系，也必须努力通过制度创新，完善自己的制度化程度。也即是说，制度化建设是提高政府社会管理能力的重要内容和必然要求，“制度化低下的政府不仅仅是个弱政府，而且还是一个坏的政府。”⑦我国边疆县级政府制度创新的主要任务，就是整合社会管理主体，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，推动“多中心”的治理模式，实现社会管理主体的精干化、多元化，构建以“善治”为目标的和谐社会。中国要实现边疆民族地区的现代化，缩小东西部的差距，实现共同富裕，也只能在社会主义制度的不断发展、创新及完善的过程中才能逐步实现。

3、政策创新。社会政策是边疆县级政府进行社会管理最直接、最有效的工具。政策创新是指政府根据当前面临的主要任务，配合政府的理念和制度创新，出台新政策，解决当前面临的主要社会问题，增强社会、政治和经济稳定发展的过程。改革开放初期，我国的政策是让一部分地区、一部分人先富起来，先富带动后富。从某种意义上看，我们成功了，但却导致了贫富两极分化的趋势，边疆民族地区和东部沿海发达地区之间更是存在着巨大的“知识鸿沟”和“数字鸿沟”，巨大的心理反差必然会成为影响社会稳定的重要因素。为此，边疆民族地区迫切需要强化社会管理职能，实现公共服务均等化，社会环境和谐化，为此，要努力协调社会关系，规范社会行为，解决社会问题，化解社会矛盾，促进社会公正，应对社会风险，保持社会的稳定，即是说，边疆县级政府政策创新应该体现公平正义、强化社会治安管理、维护社会稳定，以社会大多数人民的利益为基础出台好政策，同时兼顾效率与公平，争取为构建和谐社会创造一个良好的政治秩序。

4、方法创新。我国政府社会管理中的一个严重弊病，就是管理手段和管理方式落后。正也因为如此，我国边疆县级政府更需要改善社会管理的方法，提高政府质量和能力。方法创新是指政府为了使理念创新、制度创新和政策创新能够得到更好的实施，引进新的管理手段和管理方式，从而规范、完善现代社会管理体系的过程。笔者认为，当前边疆县级政府急需的方法创新主要包括：尽快实现党的领导体制和社会管理方法的转变，推进现代信息技术在社会管理中的运用，积极构建政府、社会、市场的多元治理构局。事实上，在社会管理中，边疆县级政府如果仍以单一的行政手段来管理日趋多元化和复杂化的社会问题，那么，社会管理不仅会呈现出一种突击性的现象，而且时常会出现执法人员以强制性手段侵犯公民权利的情况。边疆县级政府方法创新的主要任务，就是要完善社会管理方式，“进一步加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，强化政府社会管理职能”，“支持人民团体参与社会管理和公共服务”，并且“进一步加强和完善信息网络管理”，努力建设“中国特色社会主义的社会管理体系。”⑧

注释：

①②方盛举著：《中国民族自治地方政府发展论纲》，人民出版社，2007 年版，第 167、67 页。

③薛刚凌主编：《行政体制改革研究》，北京大学出版社，2006年版，第87页。

④王圣诵著：《县级政府管理模式创新探讨》，人民出版社，2006年版，第98页。

⑤（美）加布里埃尔·A．阿尔蒙德等著：《比较政治学：体系、过程和政策》，东方出版社，2010年版，第26页。

⑥⑧胡锦涛：《扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系》，《人民日报》，2011年2月20日。

⑦（美）塞缪尔·P．亨廷顿著：《变化社会中的政治秩序》，上海人民出版社，2010年版，第22页。

C916.1

A

1671-2994（2011）06-0175-03

2011-09-26

李庚伦（1985- ），男，云南玉溪人，云南大学公共管理学院政治学理论硕士研究生。研究方向：地方政府与区域治理。

郭 华（1987- ），女，陕西咸阳人，云南大学公共管理学院民族政治与公共行政硕士研究生。研究方向：地方政府与区域治理。

责任编辑：刘建文