行政信息公开对弱者权益的保护

朱元华

（苏州大学 法学院，江苏 苏州 215000）

行政信息公开对弱者权益的保护

朱元华

（苏州大学 法学院，江苏 苏州 215000）

本文结合行政信息公开制度，揭示其对弱者权益保护的重要作用。联系弱者权益保护现状，指出行政信息公开制度对弱者权益保护的不足与缺陷，提出改进意见，以加强对弱者权益的保护，实现社会公平。

行政信息公开；弱者；保护；问题；措施

当今世界已经进入信息时代，信息正在取代农业时代的土地和工业时代的资本，成为当今时代最重要的资源。在信息社会，谁掌握和控制了最有价值的信息资源，谁就掌握了生存和发展的主动权；谁失去了信息优势，也就失去了巨大的竞争优势——正如培根所言：“知识就是力量”。很多弱者地位的形成，多是由于信息资源的匮乏，导致竞争优势的缺失。而且弱者地位一旦形成，在信息资源的占有上将会是积贫难返，恶性循环。可是，谁又是信息资源的最强大的控制者呢？是政府。政府信息涉及立法、行政、司法诸领域，覆盖社会政治、经济、军事、科技、文化各方面，不同程度的影响着公民的生活和自我发展，影响着企事业单位等各类社会组织的利益。因此，政府信息公开制度在对弱者权益的保护与实现平等上具有重要和特殊的作用与意义。

一、行政信息公开对于弱者权益保护的重要作用

弱者权益的保护不仅需要实体上物质的帮助，更需要有程序上的保障，程序的不公平，实体上的物质帮助会被架空，难以落实。只有保障程序上的公平，才能实现实质的平等，实现对弱者权益的保护。一般来说，弱者信息渠道不畅，信息资源匮乏，社会参与度偏低，逐渐在被边缘化，导致缺少话语权，权利分配的被动性。此种困境的解脱有赖于行政信息公开制度的实施与完善。因此，在行政程序中，行政信息公开制度对于弱者具有重要的作用和意义。

1、行政信息公开是知情权的重要制度保障，是弱者参与权、表达权和监督权保护和实现的前提。弱者之弱与信息之弱具有密切的关系，信息之弱致使知情权无法保障，进而阻碍了弱者的参与权、表达权和监督权的保护和实现。弱者信息资源占有的弱势，一方面是受自身经济条件或知识条件的限制，不能够投入太多的资金和精力用于信息的获取；另一方面是由于行政信息公开制度不够完善,信息不够透明、公开,使得弱势群体难以获得行政公共信息信息。但是，如果弱者的知情权得不到保障，那将致使弱者参与竞争的能力弱,融入社会的本领差，难以对政府的决策形成有力的影响。而政府的决策往往是对公共利益的再分配，弱者参与的缺失致使弱者利益得不到政策的惠顾，甚至既得利益也会流失。此种情形一旦形成，必将是一种恶性的循环，弱者很难再摆脱弱势困境。因为社会的健康发展离不开弱者的积极参与和对弱者的关怀与保护，而对弱者的关怀与保护首先要在机会上实现平等，让弱者充分享有知情权，进而参与到社会管理中，争取自己的利益，发出自己的声音。在社会生活中，与弱者利益最相关的是行政公共信息，将政府的信息客观、公正以及尽可能充分地向弱者公开，才能唤起广大弱者参与政治的热情。同时，这样也能提高行政决策的权威和稳定性,提高行政行为的可接受性。行政公开意味着弱者可以更多地参与行政活动过程，在涉及切身利益之时，弱者通过相应的行政程序直接参与行政活动。行政公开制度对于弱者来说，最重要的特色也就在于向弱者提供广泛参与行政活动的机会和权利，弱者可以了解政府决策的趋向以及具体行政行为的结果，从而实现弱者权益的最大化。

2、行政信息公开有利于弱者有力的监督政府，防止政府腐败,随意处分并侵害弱者权益。腐败对弱者权益的侵害尤为严重，往往也是对弱者根本利益的侵害。例如，在农村的土地征收中，一旦出现腐败，将是对失地农民生存权的严重侵害。从这一方面来说，只要行政信息公开，弱者就是政府最有力的监督者。多年以来，诸如政府行政用度、项目审批状况等等往往秘而不宣，各种与民生有关的统计调查数据也决不轻易示人，原因就在于这些公共信息与部门利益、官员政绩紧紧挂钩，甚至成为权力寻租的筹码。信息不公开造成信息垄断,结果便是寻租、设租等腐败现象。“一切权力的所有者都容易滥用权力”。历史和现实的经验已经证明，一切腐败现象和腐败行为最大的特征在于其行为的秘密性，而现实中管理制度和管理行为的非公开性在一定程度上为腐败者的秘密交易提供了可能的机会，给弱者权益带来严重威胁。腐败的存在，重要的原因是行政信息不公开，暗箱操作，缺少有力的监督。而弱者权益的保护，必须遏制腐败，而弱者对政府的监督，离不开行政信息的公开。行政信息的公开制度是弱者监督政府，保护自身权益的最有力的武器。可以说，遏制住腐败，将会对弱者权益的保护起到举足轻重的作用。因此，弱者权益的保护，离不开行政信息公开制度。

3、行政信息公开有利于弱者共享社会资源，促进弱者自身经济条件的改善。弱者当中很大一部分是经济上的弱势，而经济上的弱势多是由于占有较少的社会资源，信息渠道闭塞，没有信息资源可以利用，缺少竞争力，也就谈不上把握机会。社会资源的缺乏，实质上是弱者在公共利益分配中的弱势，进一步造成权利的相对剥夺，拉大贫富差距。行政信息公开制度能够为弱者提供信息资源，是弱者能够有机会享有社会资源，利用信息，把握机会，摆脱贫困。可以说，行政信息公开从弱者弱势的源头给予弱者帮助，提供经济机会，实现了机会上的平等与公平。

4、行政信息公开制度要对弱者的隐私权实施保护。行政信息公开制度，不仅涉及弱者知情权的保护，还涉及到弱者隐私权的保护。在行政信息公开中，当行政机关对个人信息的搜集、利用和传播，涉及到弱者隐私时，必须要对弱者的隐私权进行保护。人是为尊严而活着的，不论处于何种环境，灵魂都应镌刻着尊严。随着行政权力向私人领域的全方位渗透，相当数量属于公民个人隐私的行政信息掌握在行政机关，成为行政信息的组成部分。在行政信息公开过程中，政府部门是隐私权的最大威胁。弱者本身已经处于弱势，如果在行政信息公开制度中弱者的隐私权再被侵害，弱者仅有的尊严也会荡然无存，这无疑是对弱者身心最大的伤害。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第四款规定：行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。在国外行政信息公开立法中对隐私权都有相关的规定。

二、我国行政信息公开在对弱者保护方面存在的问题

目前，我国的政府信息公开制度已经初步建立起来，全国各地有关政府信息公开的规定纷纷出台，还引入政府采购、政务公开、政府发言人、政府上网工程等制度。这些制度有力地推动了我国政府信息公开法制的发展，同时也加强了对弱者相关权益的保护程度。但是，我国的信息公开工作在对弱者保护中依然存在不少问题。

1、政府的动力不足，对弱者所需信息的内容公开不足。我国的政府信息公开主要是政府由上而下推动产生的。由于在实际落实上下级政府缺乏真正的动力，使其在某种程度上演变成一种轰轰烈烈的“运动”口号或沦为表面文章。下级政府为了应付上级检查，搞各种形式的“假公开”；在有些地方，信息公开成为政府宣传官员“政绩”、政府形象的工具，一旦出现重大事故或公共危机，就尽量封锁消息或者轻描淡写、掩盖实情。例如，在“政府上网工程”中，许多政府网站信息简单、陈旧，更新不及时，甚至从未更新;还有的政府网站的网页，只有标题，没有内容，出现政府网站“空洞化”或“空壳化”。政府机构仍然保持着“保密”的本能，弱者想要获取政府机构的信息难乎其难。例1：在征地程序中，我国《土地管理法》第四十八条规定:“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”政府征地要有公告程序，即发布征地方案公告、补偿方案公告等，让农民及时了解征地的有关信息，并听取农民的意见。实际上，许多地方政府在征地过程中并没有严格执行这一制度，存在着暗箱操作的现象。在缺失监督的情况下，滥用征地权，侵害失地农民的合法权益。农民得不到有关信息，完全处于被动和不平等的地位，没有表达自己利益要求的渠道和机会。例2：在对弱者分配保障性住房的过程中，由于保障性住房申请、分配等过程的不公开或者不完全公开，使弱者不能获得有效信息，无法积极争取自身利益，更谈不上对政府的监督。于是，就出现了很多不符合条件的人获得保障性住房，而弱者却无房可住，导致弱者抱怨社会不公。

2、在弱者权益的保护上，行政信息公开的方式存在不足。我国《政府信息公开条例》第15条规定，行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。其中，政府网站以信息容量巨大、信息载体丰富、信息更新及时、使用成本低廉、整理存储方便、辐射范围广阔等众多优势，被定位为政府信息公开的“第一平台”。但是，弱者多处于落后地区，加上弱者自身经济贫困，在信息硬件设施上投入不足，难以获得有效且充足的行政信息。《政府信息公开条例》第16条规定，各级人民政府应当在档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。但在实际生活中，各级政府对档案馆和公共图书馆的开辟和建设尽管有所投入，但结果并不尽如人意。公共图书馆之所以能够被公开条例确定为另一法定公开场所，其优势无非在用户众多、信息化程度高、文献深加工能力强等方面，此前部分发达地区将图书馆辟为政府信息公开场所的实践也确实取得了成功。不可否认的是，公共图书馆的上述优势，只在少数大城市存在。对于广大普通地区而言，图书馆公众认知度低、软硬条件匮乏，甚至很多地方没有图书馆。《政府信息公开条例》第五条规定，行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。因此，在行政信息公开的公开方式上，要多考虑弱者自身条件的限制，针对弱者的特点完善公开方式，以充分保障弱者的知情权。

3、对弱者隐私权的保护不足。《政府信息公开条例》第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”行政信息公开必须处理好知情权与隐私权的矛盾关系，这是政府信息公开中的一大难题。要解决这一难题，首先要明确“隐私”的范围，但是，目前我国行政信息公开制度中的隐私权保护，哪些属于隐私内容的政府信息并不明确，基本上还是依靠政府部门自律，同时，行政机关还缺乏统一的可操作的自律规范，很多应当经权利人同意才能公开的行政信息，行政机关并没有征求权利人的同意，因而不可避免的导致大量的个人信息被不当地收集、储存和公开，甚至被非法利用，给弱者隐私权造成了极大的损害。

三、完善我国行政信息公开制度，保护弱者权益的措施

1、提高行政信息公开立法的层次，加强对弱者的保护力度。《政府信息公开条例》只是国务院制定的行政法规，不具有法律的地位，位阶低，强制力弱。随着《政府信息公开条例》的实施与完善，全国人大应制定行政信息公开法，完善行政信息公开的立法体系，提高政信息公开立法的法律效力。

2、转变政府理念，提高政府的信息服务意识。要想加强政府信息公开工作，就必须转变政府信息公开的理念，彻底改变以往政府对待信息公开的态度，放弃权力本位思想，转到公民本位、服务本位上来。在涉及到弱者权益时，行政信息公开不是行政机关对弱者的恩赐，而是行政机关必须履行的义务。随着服务型政府理念的提出，政府要加强服务意识，特别是对弱者的服务意识，方便弱者获取行政信息。

3、加强对弱者隐私权的保护。在行政信息公开中，要加强对弱者隐私权的保护，完善立法，明确隐私的范围和标注，为弱者的隐私保护提供法律依据，促进个人信息的合理利用。需要征求权利人同意的信息必须征得同意后才能公开，可以运用比例原则，权衡利益，必要时可以进行听证，实现弱者隐私与公共利益的平衡。

4、加强对弱者的行政与司法救济。没有救济就没有权利。综观发达国家信息公开法治化的历程，有效的司法救济机制往往都是信息公开改革中极为重要的环节。随着我国行政公开立法的完善和实践的深入发展，在行政信息公开制度中，应加强对弱者的行政救济和司法救济。在行政救济方面，强化与规范行政复议制度。在司法救济方面，应扩大行政信息公开案件的受案范围。受案范围的扩大，将使行政机关受到有力的监督，全面保障弱者的权益。

5、针对弱者的自身特点，丰富行政信息公开的方式。目前，我国正在实施第五个五年普法规划，普法的内容是行政法规或部门规章，这也可以看作是行政信息公开的一种方式。普法一般包括普法教育、送法下乡、普法宣传等形式，对弱者获取行政法规信息很有帮助。这种形式对其他行政信息公开也很有借鉴意义。对于目前针对弱者的信息公开应是政府主导，要做到了全方位、多层次、广覆盖，丰富行政信息公开的方式。

D63-39

A

1671-2994（2011）06-0159-03

2011-10-15

朱元华（1987- ），男，山东临沂人，苏州大学法学院硕士研究生。研究方向：宪法学与行政法学。

责任编辑：刘建文