更加有效地发挥纪检监察机关的职能作用探究

刘保华

（西南科技大学 政治学院，四川 绵阳 621010）

更加有效地发挥纪检监察机关的职能作用探究

刘保华

（西南科技大学 政治学院，四川 绵阳 621010）

腐败的根源主要是权力的运行得不到有效监督。几千年来，中国的行政运作历来就是通过权力来制约权力，助长了官僚主义的迅速滋生蔓延，强化了官本位的意识，腐败现象也随之萌生。封建流毒的持续，使干部、群众对贪腐现象既痛恨又间接的予以接受。目前，虽然各种相关制度逐步建立，但毕竟时间短，制度不健全，传统观念依然严重影响着目前的权力运行体系。充分发挥纪检监察机关治理腐败的职能作用，从根本上讲，还必须改革现行体制，不断增强纪检监察机关的独立性，尽量消除阻遏纪检监察工作有效开展的内外因素。

纪检监察；职能作用；发挥；主要因素；建议

胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上指出：“90年来党的发展历程告诉我们，坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。”正是为了有效预防和惩治腐败，保证政令畅通，我们党于1949年11月就成立了中国共产党纪律检查委员会，在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。1954年又成立了各级监察机关，隶属于各级政府，职能是监督公务员执行公务的合法性。1993年起，各级监察机关与党的纪委合署办公后，就统称为纪检监察机关。纪检监察机关主要对违纪和一般违法行为进行处理，核心工作就是反腐败。在新的历史条件下，腐败现象发生的领域有所扩展，表现形式不断多样，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。为提高党的建设科学化水平，不断巩固党的执政地位，始终保持马克思主义政党的先进性和纯洁性，就必须不断提升纪检监察机关的职能作用，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争。

一、当前影响纪检监察机关职能作用有效发挥的主要因素

1、纪检监察队伍建设力度不够。一是干部的选拔方式上不够科学，很多地方纪检监察机关多是在本地党政机关公务员中遴选干部，很多干部都是初次接触纪检监察工作，有的专业不对口，有的相关业务素质不够，影响工作效率。这种现象对县级以下纪检监察机关职能的发挥制约作用较小，但对中央、省和地、市、州纪检监察机关的影响相对较大。二是对纪检监察干部的再教育和业务培训不够。当前社会发展迅速，知识更新快，为有效地推动纪检监察工作的开展，就必须不断通过教育培训学习来提高业务水平，更新知识结构，掌握先进技术。但是，当前对干部的教育培训太少，很多干部忙于工作业务，放松了必要的学习，造成工作思路老化，方式落后，效率低下，极大的影响了纪检监察工作的实际成效。

2、纪检监察机关的权威性太弱。一是地方各级纪检监察机关在合署后，继续实行由本级党委、政府和上级纪检监察机关领导的双重领导体制，这种结构独立性很差。很多执法活动要在本级党委、政府的安排允许之下才能开展，遇到重大案件或者严重违纪违法行为，还需要本级党委预先审批通过才能立案，执法监察工作程序繁冗，执法监察效果大大削弱。二是纪检监察干部很多是从党委、政府序列选拔过来的，与当地各级机关的党员干部联系紧密，往往碍于情面而无法做到完全依法依规执法监督，极大地影响了纪检监察机关的权威性。

3、制度建设上存在缺陷。建国以来，我们党始终把反腐败工作作为党建的首要工作来抓，预防和惩治腐败的制度规范层出不穷，但实际运行效果却不尽如人意。究其根由，一是制度很多但内容空洞、要求空泛，真正规范管用、便于操作运行的却不多。二是现在出台的很多制度，原则多，细则少；规定不准的多，如何惩处的少；规定对象泛泛而指，没有确切的范围限制。还有些党内法规制度立法宏观，规定弹性过大，很多词语使用模棱两可，定性不清，在操作过程中让人难以把握，同时，还缺乏相关配套制度建设，程序设计不严，极大地影响了制度的有效执行。三是随着反腐败形势和任务的不断发展变化，有些反腐败制度已不能完全适应形势发展的需要。四是一些真正对反腐败起关键作用的制度尚未建立或者还不够完善。比如，对“一把手”过分集中的权力进行适当分解制衡和有效监督的制度还不够完善等。五是制度结构和安排欠妥。有些制度尽管涉及的客体不同，但规范的对象一致，本可以制定一个综合性的制度，却偏偏搞成几个制度，往往造成制度条文互相包容交叉，内容较多重复，降低了制度的效率；另一方面，一些相互关联的制度之间在某些内容规定上衔接不够紧密，甚至相互抵触，造成制度之间“内耗”，难以形成整体合力。

4、制度的执行力有待强化。所谓执行力，就是落实制度管人、管事、管权的力度。在当前的反腐倡廉制度建设中，制度执行“软”已成为不争的事实。少数领导干部在执行制度上不坚持原则，搞下不为例；有的不能公平公正地对待制度，制度面前不能人人平等，还有的干脆忽视制度的存在，我行我素；一些地方和部门，对上级的制度有利于自己的就执行，于己不利的，就搞变通甚至不执行；有些很好的制度，在实际工作中没有得到很好地坚持而流于形式。

5、宣传教育不能适应现实需要。很多地方搞宣传教育，都是写在纸上，挂在墙上，说在嘴里，却没有放在心上，未能达到警示教育的根本目的。目前，普遍采用的宣传教育形式主要有标语、警示栏、公示栏、会议、文件等。条件允许的地方，还通过电视、网络或者安装LED显示屏的方式进行全方位宣传。从表面上看，形式在不断丰富，内容在不断创新，但从深层次去看，其本质却没有太大变化。腐败问题从根源上讲，就是无限延伸的权力没有得到有效的制约，主观上是私欲超越了公德，客观上是制度的缺陷。宣传教育的主要目的，就是要使广大党员干部自省、自警、自觉、自励，树立大公无私的理念，真正把权力用在维护公共利益上。然而，当前的宣教模式大多流于形式。所谓的公示栏、展板，很多党员干部连看都不会看。有些地方搞宣传也多是照本宣科，搬来搬去，作为一种固定化的程序在执行而已，其初衷往往被人们所忽略，效果也就不言而喻。

二、有效发挥纪检监察机关职能作用的建议

1、加强纪检监察队伍建设。一是控制纪检监察机关干部的准入标准。一方面，在纪检监察干部的选拔上注重基层工作经验，选择基层工作经验丰富的党员干部，以提高纪检监察队伍的综合素质。另一方面，在干部队伍构成上，要充分考虑来源、专业、年龄、背景等因素。在来源上，当地干部和外地干部在比例上大致各占一半，甚至要稍微提高外地干部的比重；在专业上，法律、文秘等专业的人员比例应该要高，对于从事过检察、公安、法律咨询等工作的人员优先考虑；在年龄上，更加注重老中青适当搭配，增强干部队伍的延续性和整体性；在背景上，要尽量避免家庭在当地有一定影响力，或者亲属是党政机关干部的人员，以防止出现执法中人情化现象过多。二是加强纪检监察干部的流转。纪检监察工作具有特殊性，很多时候干部会因为工作得罪人，因此，要加快流转，工作3至5年时间就有必要对部分干部进行换岗。可以内部交流，也可以派出到其他单位，以避免在同一个岗位上过久，造成关系网过密或者得罪人过多，从而影响工作的开展。三是突出纪检监察干部的思想教育和业务培训。纪检监察工作有其特殊性和独立性，在选拔干部时无法保证所有的干部都能轻车熟路，加之当前违纪违法行为日趋复杂化、隐蔽化、智能化，新兴经济领域案件和利用高新技术手段作案有所增加。纪检监察干部只有不断更新观念，掌握新知识，才能适应反腐倡廉的新形势新要求。四是提高纪检监察干部的待遇。作为监督监察机关工作人员，首先自己要一身清白，两袖清风，自觉抵制腐败。在一定程度上提高待遇，一方面可以增强干部的工作积极性；另一方面也能预防腐败，促使干部的廉洁自律，保证纪检监察队伍的纯洁性。

2、增强纪检监察机关的独立性。一是建议形成类似于检察院、法院等的上级机关直管模式，使本级纪检监察机关同本级党委、政府保持相对的独立性。在建立这种体制后，纪检监察机关在处理违纪违规案件时，以文件形式告知本级党委常委会组成人员；涉及重大案件，如主要领导干部严重违纪的情况，可提前同常委会组成人员交流意见，并及时向上级纪检监察部门汇报。二是提高纪检监察机关的地位，主要从官职级别上提升一级。目前，各级纪委书记是本级党委常委，但级别是副职，既受书记管辖，又受行政“一把手”管辖。部分地方还设置专职副书记，在常委排序上也在纪委书记前面，这对于纪检监察机关有效发挥作用制约性很大。提高纪检机关和干部的级别和权限。既保证了纪检监察机关的权威性，又保证了本级党委的绝对领导权，更利于反腐倡廉各项工作的有效执行。

3、进一步健全制度机制。制度机制建设是预防惩治腐败的治本之策，只有建立起覆盖全面、相互融合、便于执行的制度体系，才能更好地发挥纪检监察机关的职能作用，有效防治腐败。针对目前制度建设上存在的问题，主要从以下几个方面着手加以完善：一是对现有的制度规定进行全面梳理，着眼于制度机制的整体性、系统性建设。抽调一部分熟谙法律法规方面知识的专业人士，对目前各地制定的规章制度进行认真清理，对于与国家法律法规相抵触的规章制度，要在合法的范围内加以修正；对于相互制约的规章制度要及时融合；对于没有可行性的制度规定要迅速清除。这样，逐步形成一套各地都能执行的基本制度规定，增强制度的系统性，充分发挥制度的相互补充作用，提高制度的整体合力。二是在制度建设上，要把握关键点。制度能否实现防治腐败的功能，不在于制度数量的多寡而在于制度质量的高低。制度建设只有抓住腐败问题的关键所在，才能直击腐败要害。笔者认为，制度建设可从党内权力适当分解制衡制度、权力公开运行制度、廉政责任连带制度等三个主要方面入手，强化针对性。三是增强制度的执行力。制度建立后，能否有效地发挥作用，关键在落实。好的制度得到有效落实，就能有效发挥其积极作用；如果得不到落实，终将成为摆设，没有任何实际意义。纪检监察机关要在狠抓制度执行力上下功夫，下力气，确保制度的监管制约作用得到有效发挥。

4、重大案件和事项检查全面推行异地监察、异地办案工作模式。纪检监察机关开展各项工作，需要当地各级机关部门的相互协作和大力支持。同时，纪检监察机关干部在本地生活工作，难免结交朋友，这些“人之常情”会不同程度的影响监督执法的公正性。大力推行异地执法检查、异地办案机制，则可有效防止出现过分讲究“人情”的问题。当然，考虑成本问题，可以采取一般性事务的检查由本地纪委执行，但涉及重大事项的检查，如国土、城建、环境保护、重大资金项目检查或发生严重违法违纪以及造成严重社会不良影响的案件，则严格执行异地作业，这样将有效增强纪检监察机关的职能作用。

5、创新宣传教育手段和方法。除了通过传统形式进行思想政治教育和法制教育外，一是对党员领导干部进行严格的廉政知识和法律知识考试。目前，有些地方在实施这项举措，但收效甚微，原因在于重视程度不够，“雷声大雨点小”，多数流于形式，走走过场。有些地方考试还没有开始，答案都已经流传出去；还有些地方，只是以文件形式把考题下发出去，规定时限一到，就把答题卡收回来，不看答案也不记成绩，这样根本无法达到考核的目的。因此，需要严格执行考试要求，逗硬奖惩，将廉政考试结果作为干部提拔任用的硬指标，这样，才能增强干部学习廉政知识的积极性。二是对大案要案及典型案例要做到全民公开，既能让群众了解我们反腐的决心，又能通过反面案例达到警示教育的效果。三是在全民中深入开展反腐倡廉教育，提高全民的政治素质，树立积极守法意识，让群众能积极参与进来，主动监督身边的党员干部。同时，也能使将来可能成为官员的公民们，在为官之前就动机纯洁。四是在实施反腐倡廉教育的过程中，要充分把握教育对象差别，分类施教，以提高教育的针对性。

总之，腐败的根源主要是权力的运行得不到有效监督。几千年来，中国的行政运作历来就是通过权力来制约权力，助长了官僚主义的迅速滋生蔓延，强化了官本位的意识，腐败现象也随之萌生。封建流毒的持续，使干部、群众对贪腐现象既痛恨又间接的予以接受，直到新中国成立以后，相关制度才逐步建立。但毕竟时间短，制度不健全，传统观念依然严重影响着目前的权力运行体系。另外，当前的体制下，党员干部既是制度的建立者，又是执行者，更是受控对象，致使制度制定之初就为腐败留了或多或少的生存空间。充分发挥纪检监察机关治理腐败的职能作用，从根本上讲，还必须改革现行体制，不断增强纪检监察机关的独立性，尽量消除阻遏纪检监察工作有效开展的内外因素。

①江玉桥：《构建新时期腐败预防机制的思考》，《中国党政干部论坛》，2010年第1期。

②施建华：《关于防治腐败中增强制度规范化和执行力的研究》，中国科技大学硕士论文库。

D630.9

A

1671-2994（2011）06-0148-03

2011-09-02

刘保华（1986- ），男，河南商城人，西南科技大学政治学院马克思主义中国化研究专业硕士研究生、中共江油市纪委监察局党风室科员。研究方向：政治学。

责任编辑：刘建文