流动人口居住证制度实施问题研究

薛 菁

（中共福州市委党校 公共管理教研部，福建 福州 350014）

流动人口居住证制度实施问题研究

薛 菁

（中共福州市委党校 公共管理教研部，福建 福州 350014）

居住证制度是我国流动人口管理改革的重大创新，为流动人口获得市民待遇、融入城市提供了一个通道。为了保证居住证制度实施的可持续性，居住证制度实施中存在的问题，如实施成本问题、门槛设置问题、技术支持问题必须引起重视，通过制度的创新化解这些问题带来的障碍。

居住证制度；流动人口；制度创新；问题；对策

加强流动人口的服务与管理，成为我国当前经济社会发展中的一个重大现实问题。近年来，为适应流动人口发展的新形势，一些城市积极创新流动人口服务与管理制度，最早在上海实行的居住证制度是其中引人注目的一项。它是我国户籍和人口管理改革的重大创新，扩展了过去仅对少数外来人员进行“奖励”的狭窄范围，赋予了外来人员以公民权利，为流动人口获得市民待遇、融入城市提供了一个通道。目前，居住证制度创已在上海、深圳、长春、太原、大连、广州、泉州等10余座城市推行，倍受期待，但同时也留下一些亟需解决的难题，需要我们认真思考，寻找对策。

一、“居住证”取代“暂住证”是流动人口管理的一种进步

1、管理理念上的进步。暂住证制度暗含着对外来流动人口时间和空间上的某种排斥。“暂时居住”在时间上做出了一定限制，而且，“暂住”需要证件，无暂住证者不得随意“暂住”，这就在空间上也做出了限制。这种限制显然与城乡一体化、和谐社会的客观要求格格不入。居住证管理制度最初设计的理念就是要让流动人口享受部分福利，并逐渐地纳入城市一体化的市民管理体系。它确立了流动人口作为城市主人的合法地位，凸显了户籍人员与非户籍人员的公平性，弱化了传统的户籍概念。用居住证取代暂住证，是地方政府对现实问题的清醒认识和制度条件的理性改变。

2、管理内容上的进步。暂住证强调的多是治安功能，隐含着社会歧视和不平等，而居住证制度是一个利益加载机制，改变以往对外来流动人口接受管理的义务的强调，强化了外来流动人口社会服务与社会保障功能，缩小了与户籍居民的“市民待遇”的距离。从相关城市已出台的规定可看到，外来流动人口持有居住证后，可在医疗、教育、劳动保险、就业、社会保险、租赁房屋、购车购房等方面享有“同城待遇”。从“居住证”到“暂住证”，折射出的是政府角色由重管理向重服务的转变，体现了社会的公平和公正。

3、管理效率上的进步。傅崇辉以对深圳流动人口服务管理的实践与政策研究为例，将1984年以来我国对流动人口的管理进程分为三个阶段：1984—1999年的“防范型”管理、2000—2005年的“综合型”管理以及2006年至今的“福利型”管理。①福利型管理力求“淡化户籍意识，强化居民意识”，逐步让流动人口享有一系列以往户籍人口才能享有的政府公共服务的内容。居住证制度是福利型管理的重要载体。由于居住证和各种城市居民待遇挂钩，外来流动人口“居民意识”大大加强，为了尽快融入当地，争取享受当地待遇，就会积极主动登记，以往暂住证管理模式下存在的外来流动人口登记办证率不高、人户分离的难题将得以解决。同时，很多城市居住证制度采用累计积分的激励机制，将流动人口在当地的重要的有益社会行为变成积分累积起来，作为流动人口在当地入户的依据，牢牢抓住了外来流动人口想获得更多积分的主观愿望，使其遵纪守法，把当地政府的各种社会管理要求转变为其追求自身利益的自觉行为，从而使流动人口的个人愿望与政府的社会管理目标有机地融合在一起，政府对流动人口管理变得有序，管理效率大大提高。

二、居住证制度实施中必须考虑的几个问题

1、居住证制度实施的成本问题。实施居住证制度是有成本的。第一，外来人口居住证制度一旦实行，需要相关制度的配套改革，如教育、医疗、就业等，而且，要不断地完善，以满足外来流动人口能够获得其所预期和希望的待遇，这些都需要坚实的经济基础。而政府的财政资源是有限的，因此，在居住证制度的城市试点中，存在着难以自拔的政策悖论：一方面，实现经济与社会协调发展，需要对二元结构进行改革，打破城乡差别；而另一方面，一旦户籍制度有所松动，户口“含金量”越高的地区，越有可能面临外来人口的蜂拥而入，当地政府不得不面临本地居民可能大量失业以及公共财政入不敷出的顾虑。这也是一些地方政府对实行居住证制度积极性不高的原因。第二，高昂的居住证实施成本，除了由政府的财力来负担外，还有一部分可能会转嫁给用人单位。例如，用人单位在录用持有居住证的外来从业人员的时候，要为其交纳社会保险金等费用，无疑增加了用人单位的用工成本，可能会出现用人单位选择不录用持有居住证的外来流动人口的情况，造成外来务工人员的工作机会因此而减少，外来流动人员也很可能放弃居住证的办理。事实上，居住证制度的这些实施成本在其实践的初期表现得特别明显，但随着居住证制度运行步入正轨之后，则会形成一种良性的运转，流动人口会以加倍的努力工作来回报“市民待遇”带来的经济和感情上的满足，这不仅能产生巨大的经济效益，而且，还会产生良好的社会效益。对于那些不给外来从业人员交纳社会保险金的用人单位，也可以通过罚款或其他处罚制度进行约束，保障外来从业人员的应有权益。

2、居住证申领门槛的设置问题。正是出于对高昂的居住证实施成本的考虑，实行居住证的城市一般都设置了申领居住证的条件，但在实践中，申领门槛的高低很难把握，成为居住证制度实施中的另一个难题。如果居住证的门槛设置过低，常住人口将会大幅激增，短时间内的人口膨胀，将会使城市政府的财力及公共产品的供给面临严峻考验。例如，2003年8月，河南省郑州市入户政策完全放开，允许外地人员以“投亲靠友”等方式办理户口，结果一年内就新增入户人口l5万人，人口激增带来了城市交通的拥挤、教育资源的急剧紧张以及社保和城市治安的巨大压力，最后这项政策不得不叫停。②反之，如果申领居住证的门槛设置过高，不符合申领条件的流动人口仍占大多数，那么，居住证政策又会失去了应有的目的和意义。为既能保护外来流动人员的基本利益，同时又避免户口突然无条件放开带来的财政供给和城市承载力问题，一些实行居住证的城市采取的做法是将居住证分类分级，不同的等级赋予不同的“市民待遇”。例如，上海将流动人口居住证分为正式（人才）居住证和普通（一般）居住证。人才居住证持有者除可享受一般居住证持有者所享有的计划生育、卫生防疫、证照办理、科技申报、资格评定、考试和鉴定以及参加评选等的各项权益外，还享有其他的权益，如随同配偶或未成年子女可申领《居住证》、创办企业、接受行政机关聘用、实施专利的奖励、因私出国、外汇兑换、签证等。③而居住证制度的“差别化政策”倾向又可能带来另一个问题：外来流动人口内部各人群呈现出显著的内部分化特征。例如，2009年6月，上海市政府出台了“持有《上海市居住证》人员申办本市常住户口试行办法”，规定了在上海就业并持有《上海市居住证》的境内人员申办常住户口需要符合5项条件。其中，参加城镇职工社会保险和中级以上专业技术职称资格两项条件，这显然对正式或人才居住证持有者有利，他们可以获得更多向城市居民身份转换和融入的机会，对临时或普通居住证持有者则十分不利。这个规定在客观上强化了外来流动人群内部不同群体的阶层分化，意味着无居住证、临时或普通居住证持有者要试图转变身份和获得城市户籍居民的权益，目前就必须首先获得或进入人才或正式居住证这一阶层。④

3、管理技术的适应性问题。一项政策的成功实施还需要有相应的技术作保证，因此，技术适应性问题也需考虑，如是否具备实施某项方案的技术手段，使政策目标的实现成为可能；以现有的技术水平或方法能在多大程度上实现政策目标。从技术的角度分析，第一，目前各城市的居住证政策方案设计中的一些关键技术有待进一步研究，例如，如何完善等级积分政策，包括进城农民、体力劳动者、低学历者的初始积分如何确定，居住年限、专利发明等常规和非常规项目与对应分值如何确定，不同档次居住证相应的待遇确定是否科学，如何探索建立全省统一的等级积分标准等等。第二，支撑居住证有效实施的信息技术手段也需要进一步研究开发。

三、进一步完善居住证制度的对策

1、创新制度，突破地方财力资源的制约。在实行居住证制度的初期，城市供养人口的膨胀与地方政府财力之间的矛盾是不可调和的，而且，根据我国的城市化模式，人口基本是沿着农村→小城镇→中等城市→大城市的路径单向梯度流动，城市尤其是大城市的户籍人口基本可视为存量人口。在这种情况下，要保证居住证制度的可持续性，只有靠灵活的制度创新，才能突破地方财政资源的制约。除已实行的采用积分制使福利与不同阶段的居住证内涵挂钩，分解流动人口的需求，缓解实行初期的财力压力外，一些学者还提出了一些创新建议，如郭秀云（2009）提出鼓励本地老年人异地养老，允许医疗保险的异地转账结算，通过一定的补贴项目，鼓励低保、协保人员异地创业或就业等，通过让渡一部分利益来赢得更大的人口空间，带来更多的经济动力和人口活力。还有学者从更宏观的层面提出缓解城市财政压力的建议，如重新调整中央与地方利益的分配，或者加大中央财政的转移支付力度，通过壮大地方财力以保证流动人口管理改革的顺利进行；地方政府杜绝公款消费和浪费，把公共资金更多地用在民生之需上等。

2、逐步降低领取“居住证”的门槛。一项好政策应当是惠及的群众越多越好，从这个意义上讲，申领居住证的条件不能设置太高。但限于城市的财力和承载力，门槛一开始就很低也不现实。因此，城市对外来流动人口实行居住证制度的门槛应是一个逐渐降低的过程，这个过程也是政府的流动人口管理改革动机从“响应外来人群中技术人才或人力资本高的利益诉求或不满”到“缓解城市财政和公共支出的压力”再到“保证外来流动人口的社会权利及平等”的渐次升华的过程。一些城市的实践也正在体现着这种“渐进”，如2002年6月，上海市在全国率先推出了居住证制度，不过这类居住证申领的对象仅限于那些具有高学历的境内外各类人才；2004年10月，上海市居住证使用对象扩大到“在本市居住的非本市户籍的境内人员”，所有在上海具有稳定职业和稳定住所的外省市来沪人员都可以申请办理，具体包括人才、就业和投靠就学三类。2006年11月，上海市明确提出要推进实施农民工居住证制度，将在城市工作和居住达到一定年限并有技术专长的农民工也纳入了居住证的申领范围，已完全实现了居住证的平民化。

3、按照“有差别、不歧视”的原则进行居住证的分类、分级。既然户籍制度改革是一个循序渐进的过程，居住证的分类分级就是不可避免的，但为了避免新的阶层分化，必须坚持“有差别”但“不歧视”的原则。按照这一原则，郭秀云（2010）提出城市政府要建立临时居住证→一般居住证→人才居住证→户口的逻辑衔接制度，明确它们之间的逻辑衔接关系和所对应的权利、福利，分期、分批、有条件地分类准入，从而让居住证成为城市居民和谐相处的润滑剂，使流动人口可以因此获得更多的认同和包容。⑤而要做到“有差别”但“不歧视”，就要逐步减少与身份相关的福利，扩大通过承担义务和做出贡献所获得福利的渠道，将外来人口的谋生能力和社会经济参与能力作为衡量，界定其在城市生存立足的条件，并通过合理的程序设置来保证该原则的实施。例如，要求流动人口进入城市即履行办证义务，从进入登记系统开始，即进行权益累计。只有办理居住证，才能参与城市的各项活动，自身权益才能得到政府的保护。这样，每个人均有自己的目标定位，对那些有意愿和能力在城市工作和生活的流动人口，有明确的目标。又如，对居住证进行信息跟踪，实施动态管理，为以后相关福利权利的赋予和身份的变化提供科学的有信服力的依据。

4、加快建设居住证信息系统，完善居住证的技术功能。加快居住证信息系统建设，建立包括覆盖乡镇、街道、各职能部门、劳动力市场和人才市场在内的省（市）联网的居住证信息系统，通过高效、畅通、安全、实用的网络信息平台，可以为外来流动人员在城市的居住、就业、教育、医疗等方面提供便利条件，保障其合法权益。同时，也有利于政府部门加强对流动人口信息的动态监测和分析研究，节约政府的管理成本，提升公共服务能力。

总之，居住证制度是户籍制度改革中一个承上启下的中间阶段，是二元社会结构向一元社会结构转变的一个过渡阶段，在我国仍然处于一个摸索实践的阶段，目前还没有一个统一的标准。尽管一些城市有较为成功的试点经验，但在实行居住证制度的过程中，各级政府不应当简单地照搬其他城市的经验，而是应该结合本地的实际情况，构筑适应地区特点的制度框架。

注释：

①傅崇辉：《流动人口管理模式的回顾与思考——以深圳市为例》，《中国人口科学》，2008年第5期。

②韩俊杰：《不能承受人口激增带来的压力——郑州“户籍新政”部分叫停》，《中国青年报》，2004年9月15日。

③彭希哲、赵德余、郭秀云：《户籍制度改革的政治经济学思考》，《复旦学报》，2009 年第 2 期。

④赵德余、彭希哲：《居住证对外来流动人口的制度后果及激励效应》，《人口研究》，2010年第11期。

⑤郭秀云：《城市户籍制度的边际性改革—兼论上海“居住证转户籍”政策的解读》，《西北人口》，2010年第3期。

C9222

A

1671-2994（2011）06-0134-03

2011-08-23

薛 菁（1970- ），女，福建福州人，中共福州市委党校公共管理教研部副教授、博士。研究方向：公共管理理论与实践。

责任编辑：刘建文