泉州市社会组织作用发挥问题探究

2011-08-15陈莲凤

中共云南省委党校学报 2011年6期

关键词：泉州市政府管理

陈莲凤

（中共泉州市委党校理论研究室，福建泉州 362000）

泉州市社会组织作用发挥问题探究

陈莲凤

（中共泉州市委党校理论研究室，福建泉州 362000）

目前，社会组织在社会管理中的作用正逐渐受到重视。福建省泉州市社会组织总体发展快，但发展不平衡，并且存在大量体制外有影响的社会组织，发挥着一定的作用，但很微弱。存在的制约因素是政府心存戒备、制度建设不健全、公共服务类很少、实力普遍不强、公民意识较差。要充分发挥泉州市社会组织在社会管理中的作用，就要提高认识，转变发展思路；加快制度建设；构建政府培育扶持政策体系；重视公民教育，培育社会文化基础。

泉州市；社会组织；社会管理；制约因素；对策

改革开放30多年以来，我国取得了举世瞩目的成绩。与此同时，经济社会发生了很大变化，一方面出现经济社会主体多元化、利益多元化，另一方面也出现社会问题增多、社会矛盾加剧、不稳定因素增大等。在这一背景下，公民参与社会管理的愿望、需求和能力不断增强。中央一再强调重视社会组织在社会管理中的作用。泉州市有丰富的历史文化底蕴，是改革开放的前沿，是民营经济、社会组织发展较早较快较为活跃的地方之一，应着力打造成社会组织改革与发展的先行区，着力创新社会管理体制。

一、社会组织的功能

1、社会组织的界定。从组织的功能和性质看，社会组织是指有共同的公共利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。学者们普遍认为社会组织至少有六性，即：组织性、民间性、非营利性、志愿性、自治性、公益性。它在发达西方国家称为“非政府组织（NGO）”、“第三部门”、“志愿者组织”等。在我国，20世纪90年代后期称为民间组织，并成为国家法律的正式用语。其法律界定是那些非企业的与非政府的组织。党的十六届六中全会提出“社会组织”的新概念，党的十七大之后，党和政府的政策与文件中，均采用“社会组织”这一名称。此后，在国家层面规范统一使用这一概念。目前，在民政部门登记的社会组织主要包括三大类，即社会团体、民办非企业与基金会。

2、社会组织的主要功能。社会组织是现代社会结构分化的产物。17世纪以来，“私域”社会有了独立空间，至20世纪70年代，由于自由市场失灵与福利主义失灵，社会组织在全球范围内得到了迅猛发展。各种社会组织致力于解决各种社会问题，在各国社会各领域发挥着越来越重要的作用。世界银行认为，非政府组织在社会领域的功能主要有五大类，保护穷人的利益、减轻苦难、保护环境、提供基本社会服务或推动社区建设。我国自古就有以血缘、地缘为纽带的传统社会组织，几千年的专制统治使得社会组织得不到正常健康的发展。1978年改革开放以后，在国家与社会之间撕开了缺口，使社会组织的发展获得较好的机会和广阔空间。据学者俞可平统计，至2010年，正式登记的社会组织有45万，备案的社区组织25万，实际存在的可能有300万左右。①这些社会组织几乎覆盖了社会的各个方面，并初步形成体系。社会组织在中国正成为制约权力干预社会、弥补政府失灵、建设和谐社会、维护社会稳定的一支重要力量。

二、泉州市社会组织的发展现状和特点

1、各类社会组织发展较快，但发展不平衡。2010年，在泉州市各民政局登记的社会组织总数达2345个，比2004年的1077个增长了118%，年均约增20%。其中社会团体1612个，比2004年的881个增长了83%，年增14%；民办非企业733个，比2004年的196个增长了274%，年均增46%。在登记的社会团体中，行业性社团255个，占16%；专业性社团411个，占25.5%；学术性社团446个，占27.7%；联合性社团500个，占31%。民办非企业单位是后起之秀，2010年达到733个，其中教育类418个，占57%；卫生事业类10个，占1%；文化事业类32个，占4%；科技事业类29个，占4%；体育类74个，占10%；劳动事业类116个，占16%；民政事业类27个，4%；社会中介服务类5个，占0.7%，其他22个，占3%。②

2、体制内组织与体制外组织并存。体制内社会组织指在民政局登记的社会组织，其中一部分是由民间行业或专业人士自愿组建的，这部分常被称为草根组织。一部分是从政府职能部门分离出来或政府及其有关部门或授权组织发起组建的，这部分占登记数量的大部分。因这部分行政色彩较浓，有的是在履行政府职能，因而社会常称之为“二政府”。体制外组织指由公民自发组建、有社会影响又没在民政局登记的社会组织。在泉州市，实际上还存在着大量的没在民政局登记但在社会上仍然发挥着重要影响作用的社会组织。一是没有按照政府要求而在工商注册的非营利组织。二是城乡中广泛存在着不符合条件，没有登记的农村专业经济协会、农民经济合作组织、行业协会、商会、同乡会（泉州外来务工人员超200万③）、同学会、业主委员会、幼儿园、俱乐部、网上社团（泉州网民约80万）、各种非营利性中介组织及其他民间维权组织等（估计几万个）。三是机关、企业事业单位、学校等内部组建的社会团体，如：钓鱼协会、歌友会、摄影协会、登山协会、学生会等近万个。四是在基层社区中有大量的公益或互助组织、宗亲组织、老年协会等。泉州市现有城市（城镇）社区410个，农村社区（建制村）2058个，估计这部分社团至少也有几千个。

3、社会组织在泉州市社会管理中发挥着积极作用。随着改革开放的深入发展，社会生活中出现大量政府职能无法涵盖或不适合介入而又与人民生活密切相关的社会领域。在这种情况下，泉州市社会组织凭借其具有灵活的组织规模、结构，可通过创新路径提供比政府更细致、周到，更人性化的公共服务的特点，积极参与社会建设与管理。一是为会员、为社会提供生产生活服务，并成为泉州市对外交流中的一支重要力量，特别在对台交流中发挥着重要作用。二是积极反映会员的意见、要求，与政府建立工作联系制度，提供咨询、建言献策，也一定程度上对政府进行监督，维护群众的根本利益。三是通过内部规则和价值观约束自身行为，为维护社会秩序作贡献。但总体而言，其作用还是很微弱的，与社会的需求还有很大的差距。

三、泉州市社会组织在社会管理中发挥作用的制约因素

1、政府心存戒备。政府对社会组织的态度，虽已从原先的否定和怀疑为主，转变到以肯定和支持为主，但仍心存戒备。一是对社会管理的认识存在偏差。仍然没有摆脱全能政府的思维，把社会管理当作政府对社会的管控，社会组织仅仅是党政机关管理社会的助手、附属机构，看不到一个自治的社会空间。二是对政府与社会组织关系的认识不完全正确。担心社会组织壮大后会成为影响政府权威，危及社会稳定的因素。由于对社会组织地位、作用的认识滞后，导致政府偏执地坚持以政府为主导的发展思路。这一发展思路，虽使社会组织得到规范发展，但容易产生行政干预，民间力量、社会资源难以得到充分调动和发挥；社会组织发展结构失衡，供给短缺。

2、制度建设不健全。第一，规制过多。从目前看，大量的政府的政策或规定重复、交叉、繁琐，既浪费资源，又容易出现管理漏洞，且为完成上级要求的任务或指标，容易造成社会组织建设的形式主义。第二，法制不完备。目前缺乏确立社会组织法律地位、社会地位的基本法；三大管理条例还存在协调性、规范性差，分类不科学、登记门槛过高的问题；许多规定、实施办法、意见等过于抽象，难以操作。目前，泉州市缺乏对公益性社团资产运作的扶持政策，一些公益性社团得不到正式票据，无法接受社会捐赠；社会团体资产公益性经营、创办公益性企业等没有税收优惠。第三，管理体制不合理。三大管理条例确立的双重管理体制，要求社会组织必须同时接受同级民政部门和主管部门的管理，其中民政部门主管审批登记，主管部门负责日常管理。社会组织五花八门，而业务主管单位的监管任务和责任均大于登记管理机关，又不能收取任何费用，因而缺乏监管的动力，所以，很多草根社会组织找不到管它的“婆婆”而难以登记成合法组织。第四，监管能力不足，手段落后。一是登记管理机关没有足够的力量考核评价数量庞大、形式多样、性质各异的社会组织。目前，泉州市各级民政局管理社会组织仍然没有专门机构、专职人员、专用经费。全省九个地级市只有泉州市民政局至今仍没有专门机构，且管理人员很少，现有工作人员5人，其中3人是借用，还要兼管殡葬改革等。县级民政局的，安溪、德化等为1人，石狮、晋江、惠安等为2人，南安3人，并且都是兼做其他社会事务，其中惠安有1专职管理人员。二是登记管理部门尽管有行政权，但缺乏处置的压力、动力和威力而导致管理能力不足或效果不佳。三是监管主要依靠行政手段，而法治手段、市场手段不足。社会组织重大活动请示报告制度是一种事前审查和审批制度，是一种程序审查，没有实质性审查，也没有事后的责任追究，使管理容易流于形式；当社会组织出问题，并产生不良社会影响时，往往采用层层下达通知，进行大规模检查，然后通报，最后自查自纠等；或者组织学习、加强自律、开展争先创优活动或专项治理等。这种靠行政手段的监管，容易出现随机性，甚至异化为“政绩工程”。

3、公共服务类社会组织很少。泉州市社会组织中政治性团体、慈善公益类社团、社区组织、弱势群体社团及文化、卫生、科技、社会保障等民办非企业单位等发展滞后。第一，民间政治性社团登记困难或不允许发展，因此，社会组织对政府的监督难，民间维权难。第二，大多数社会组织是强势阶层的联合，弱势群体社团由于门槛高难以成立。第三，社区组织的规范发展刚刚起步。2011年，晋江开始试点社区组织备案制。第四，公益类社会组织极少。泉州市除慈善总会外，只有极少的公益类组织，如泉州大开元扶贫救灾公益协会、爱心公益协会等，而大量的草根公益组织，如海西公益联盟、爱心妈妈协会等，没法登记，影响力有限。民办非企业单位公共服务类也极少。

4、实力普遍不强。第一，运作资金普遍短缺。除了官办的及强势阶层作为团体会员的社会组织的资金比较充足，极少数社会组织有服务费收入及自有资产创收外，大多数社会组织主要依靠负责人较强的活动能力和人际关系争取某些活动的专项资助，资金来源不稳定。在调查的62家中，2007年到2009年三年平均收入在3万以下（含3万），占59.68%，在3—10万（含10万）占22.58%，在10—20万（含20万）占12.9%，在20万以上的，占3.26%。④第二，人力资源普遍不足。大部分非政府组织的工作人员数量较少，而且多数是兼职的。在被调查的非政府组织中，设有兼职工作人员的占75.81%。⑤抽样调查显示，行业协会平均工作人员数量为5.35人，专职人员平均数量为1.5人，兼职的平均为3.6人。⑥第三，影响力小。官办的社会组织实力强，独立性差，行政色彩浓，社会认可度不高。少数独立性较强的社会组织虽有良好的社会影响力但影响范围小；部分社会组织由于实力差，长期不活动；有一些透明度不高，外界并不很清楚，难以赢得更多的社会捐赠。

5、公民意识较差。目前，民众对社会组织开始认知、认可、赞赏，并有越来越多的人积极参与到社会组织活动中来，但了解的人仍然很有限，人们仍然把社会管理看成是政府的事，自我管理的责任意识不强，自我维护的权利意识不高。由于公众的公民意识差，导致公民参与普遍不足，影响面小。第一，从社会组织的人均水平看，2010年，全市登记的各类社会组织2345个，每万人平均拥有社会组织数量约3个，全国约3个，福建省约3.8个，厦门6.45个。而美国51.79个，印度10.21个。⑦可见，泉州市社会组织发展与自身经济发展实力是很不相称的，远滞后于经济发展。第二，从参与人数与总人数比看，全市志愿者估算可能超过3%，实际存在着许多“被志愿者”，即是政府动员的自愿行为，而且，很多志愿行为是随机性的，制度化长期性的志愿者少。我国志愿参与率约3%，而美国则高达44%。⑧可见，泉州市志愿者的参与率并不高。

四、充分发挥社会组织在泉州市社会管理中作用的对策

1、提高认识，转变发展思路。第一，各级政府要解放思想，提高认识，转变全能政府主义的思维，树立社会共治理念，实现十七届四中全会关于“党委领导、政府负责、社会协同和公众参与”的各负其责的社会管理多元治理格局；要高度重视并深刻认识社会组织建设对解决当前社会问题的重要性和紧迫性；在政府与社会组织的关系上，要消除对社会组织发展的疑虑，认识到政府与社会组织是一种有竞争的伙伴关系，而不仅仅是助手，更不是一种零和博弈的关系。第二，各级政府应切实转变发展思路，变政府主导为社会主导。政府主导社会组织的发展，其缺陷不亚于计划经济，应借鉴经济市场化改革，以社会需求为取向、为动力、为压力，大力发展社会组织，充分发挥社会组织在社会管理微观领域的基础性作用，推动社会自治。政府变直接干预为制定规则、依法管理、提供服务的间接宏观调控。

2、加快制度建设。第一，积极推进法制建设。健全完善的法律法规是社会组织发挥有效作用的重要前提。一是应积极呼吁加快社会组织专门法的制定颁布，从而对社会组织的法律地位、权利、义务等作出明确的规定。二是积极向上级部门反映推进三大管理条例的修订，整合修改社会组织法规条例中存在的交叉、重复、繁琐、难以操作的相关内容；可在公益慈善类、社会福利类、社会服务类中试点降低社会组织登记门槛的改革，既满足社会需求，又把更多的社会中存在的社会组织纳入管理视野，有利于及时发现并打击非法牟利、非法集资的社团，甚至反人类反科学的邪教组织。第二，勇于推进管理体制改革。作为经济发展较快的泉州市，在全国性立法还暂时缺位的情况下，可依据中央的相关政策精神，借鉴发达地方改革的先进经验，争取上级支持，先行先试，推进双重管理体制的改革创新。一是试点部分社会组织的直接登记制度。目前广东、北京、深圳、南京等地先后放开工商经济类、社会福利类或社会服务、公益慈善类等社会组织直接登记改革试点。泉州市可借鉴学习，加快推进。可在原有分类的基础上，依据功能、性质、规模等进行更细的分类，以利于科学管理。同时，推进经济类、公益慈善类、社会服务类的社会组织直接登记试点，而对专业性极强、政治敏感性高的仍保留双重管理，其他的先简化登记手续，后逐步推进。二是加快推进社区组织的备案制。泉州市政府、市民政局应组织力量对晋江市目前进行试点的社区社会组织备案制随时跟踪总结，条件成熟后在全市逐步推行。第三，改革政府监管体制。好的监管体制有利于社会组织形成良性的竞争机制。一是健全管理机构。各市、县两级政府应在民政部门设立专门的社会组织管理科室，配足管理人员，提供专项管理经费，明确登记管理机关的职责权。二要改进监管方式，转变对社会组织日常活动的行政监管方式，推行依法监管。三要建立社会组织信息公开制度及投诉受理和举报调查制度，保证社会力量和公众知情权、监督权，让各种不合理的、不合法的社会组织暴露在阳光下无可遁形。四要建立多元评估体系。对大量社会组织的监管，只依靠政府的力量是不够的，也难以体现公平。目前可先着重建立第三方（同业组织）考核监督评估机构。第四，建立现代社会组织制度。建立现代社会组织制度是树立良好公益形象和进行有效社会服务的必要条件。当前重点要解决去行政化问题，一是对从政府职能部门中分离出来的社会组织，政府应进一步“脱钩”。比如，近年来，泉州市致力于行业协会与政府的“脱钩”，要求行业协会与行政主管部门机构分设；在职公务员不得在行业协会兼职；行业协会与政府职能分开，财产分治。由于去行政化，牵涉政府及其人员的直接利益关系，因此，在目前的体制下，不仅要靠上级的文件、检查，政府领导有胆有识大力推进等行政手段，更要接受社会监督。二是对由政府发起组建的社会组织，应事先建立内部治理结构和制约机制，防范政府通过支持培育，而产生新的行政化。此外，还应建立责任机制，防止社会组织个别领导独断专行。

3、构建政府培育扶持政策体系。第一，建立制度化的财税金融优惠政策。2008年，国家出台的《企业所得税法》已对企业捐赠公益实施税收优惠，地方应执行落实到位。泉州市、县两级政府还应在社会组织自身税收、财政项目、社工的社保或职称等方面给予扶持。特别是应给予公益慈善类社团组织自身资产创收及创办公益企业给予税收优惠政策；对于公益性强、信誉好、管理完善的公益慈善类社团应支持其接受社会捐赠。第二，通过资助、奖励或购买等方式注入资金。购买服务已是发达国家的普遍做法，即政府通过“费随事转”或项目发包或公开招标的方式，将一些社会事务交给社会组织来办理。目前北京、上海、广东等地加大向社会组织的购买力度；深圳市还将福利彩票公益金作为向社会组织购买服务的“种子基金”，再交由财政预算资金承接，形成公益金培育项目，专项支持购买服务。时不我待，泉州市应该学习借鉴。

4、重视公民教育，培育社会文化基础。公民积极理性有序参与，即公民要有自组织的愿望和能力，是社会组织健康发展的文化基础。公民意识的觉醒则是夯实这一基础的必要条件，加强公民教育则是培育这一基础的重要途径。党的十七大强调要“加强公民意识教育”。全市各级政府，第一，应通过学校、继续教育机构、培训机构及媒体等渠道，加强公民意识培养，培育公民的参与意识（公益意识）、权责意识、法治（规则）意识、理性和宽容情怀、道德人文关怀等现代公民基本精神。第二，可通过出台一些意见或决定鼓励引导学生、机关企业事业单位人员、农民、外来人员及其他社会人士积极参与各种公益活动，不断加强公民能力训练和公民行为的养成。第三，支持在泉州市媒体（电视、广播、报刊、网络）开设泉州公共事务论坛，为泉州人关心自己的公共事务提供参与平台，让人们在参与讨论中公民意识不断觉醒、公民思想不断成熟。

注释：

①俞可平：《走向官民共治的社会治理》，《南方都市报》（评论周刊），2011年5月8日。

②资料来源：泉州市民政局2010年底统计数据。

③数据来源：泉州市劳动就业中心统计数据。

④⑤泉州市社科联课题组：《泉州市非政府组织资源动员现状调查报告》，《泉州学林》，2009年第4期。

⑥朱志由等：《泉州市行业协会人力资源现状调查报告》，《泉州学林》，2008年2期。

⑦王名、刘国翰、何建宇著：《中国社团改革》，社会科学文献出版社，2002版，第105页。

⑧陈国华：《从数字落差看国内慈善事业的落后》，《中国经济周刊》，2007年11期。

C912.2

1671-2994（2011）06-0126-04

2011-09-21

陈莲凤（1965- ），女，福建泉州人，中共泉州市委党校理论研究室副教授。研究方向：公共管理。