十六大以来党对民主集中制的创新实践

董亚明

（中共红河州委党校 党建研究室，云南 蒙自 661100）

十六大以来党对民主集中制的创新实践

董亚明

（中共红河州委党校 党建研究室，云南 蒙自 661100）

民主集中制是由列宁提出，由各国工人阶级政党不断丰富发展的科学的组织原则和制度。要进一步坚持和完善，就必须以发展党内民主，统一全党意志为目的，在进一步解放思想，创新理论和创新教育，提高素质的基础上，完善制度，理顺机制，发展党内民主，规范集中程序；大力发展党内民主，完善集中民意的程序和制制度，全面科学地贯彻好民主集中制。

民主集中制；素质；思想；程序和制度

贯彻好民主集中制对我们党来讲是一个老话题了，但即使从十六大以来的实践来看，它也并不是一个已经完全回答了的话题。在当前进一步加强和改进党的建设，特别是在发展党内民主的呼声和要求日益高涨的形势下，如何才能全面科学地贯彻好民主集中制，还需要各级党组织和广大理论工作者深入研究和思考，找到一个正确的方法和途径。

一、十六大以来民主集中制的创新

党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，坚持“全面推进党的建设新的伟大工程”，强调以健全民主集中制为重点加强制度建设，创造性地提出了“尊重党员主体地位”、“以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”等重要思想，并就保障党员民主权利、完善党内民主制度、强化党内监督等采取了一系列重大措施，把民主集中制建设推向了一个新的发展阶段。

1、提出了要“加快完善民主集中制的具体制度”，“以健全民主集中制为重点加强制度建设”的论断。胡锦涛在总结改革开放以来党的建设经验时指出：“党领导的改革开放既给党巨大活力，也使党面临许多前所未有的新课题新考验。世情、国情、党情的发展变化，决定了以改革创新精神加强党的建设既十分重要又十分紧迫。”他在科学分析我们党所处的环境、所肩负的任务以及党员队伍状况的基础上，站在落实科学发展观的政治高度，对党的建设提出“一条主线、五个重点”的总体构想，即“必须把党的执政能力建设和先进性建设作为主线”；“以坚定理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设，以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设”。

2、提出了民主集中制建设要扩大党内民主，“尊重党员主体地位”，“保障党员民主权利”的论断。我们党实行的民主集中制，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。如何实行集中指导下的民主，是民主集中制建设的一个重要方面，是我们党不断探索的一个重要课题。以胡锦涛为总书记的党的中央，根据邓小平提出的“民主集中制的中心是民主”和党的十六大报告提出的“党内民主是党的生命”的重要思想，继续探索这一课题，得出了新论断，提出了新思想。一是科学总结党的建设特别是党的先进性建设实践的经验，得出“尊重党员主体地位”的重要论断。改革开放以来，党的队伍不断扩大。改革开放初期的1980年，全国党员总数为3800多万名，到2010年底发展到8026.9万名。从党组织的人员结构来看，广大党员是党组织的基本群体，是我们党赖以生存和发展的基础，是党的一切活动的主体。在全面推进党的建设新的伟大工程中，党的中央高度重视并充分调动党员的积极性、主动性和创造性，发挥党员的主体作用。胡锦涛曾指出：“党员是党的肌体的细胞和党的行为主体，党的先进性最终要靠党员的先进性来体现。”他在总结党员先进性教育活动的经验时又指出：“通过这次先进性教育活动，我们更加深刻地认识到：党员是党的肌体的细胞和党的活动的主体，党员队伍的先进性是党的先进性的重要基础。”加强党的先进性建设，“必须始终抓住党员队伍这个主体，充分依靠全党同志共同努力。”后来，这一经验发展成为“坚持党员主体地位”，最终形成“尊重党员主体地位”的重要论断。二是把“尊重党员主体地位”的重要论断与保障党员民主权利相结合，进一步提出民主集中制建设要扩大党内民主、“尊重党员主体地位”和“保障党员民主权利”的重要思想。胡锦涛多次强调要“坚持民主集中制，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，充分发挥党员在党内事务中的参与、管理、监督作用”；要通过保障党员的民主权利、教育党员按照党章规定履行义务和拓展党员参与党内事务的渠道等措施，来实现尊重党员的主体地位。

3、提出了坚持健全民主集中制，充分发扬党内民主 “也是搞好党风廉政建设和反腐败工作的根本途径”的论断。在改革开放和建立、完善社会主义市场经济体制过程中，我们党一直在与腐败现象作坚决的斗争。以胡锦涛为总书记的党的中央充分认识到反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，旗帜鲜明、毫不动摇地深入开展反腐败斗争，并不断总结社会主义市场经济条件下的反腐败工作经验，深刻分析腐败现象多发易发的原因，从党的民主集中制建设的角度，科学探索党风廉政建设和反腐败工作的根本途径。胡锦涛认为，产生腐败现象的原因是多方面的，从民主集中制执行情况方面看，“各级领导班子状况如何、战斗力如何，与坚持民主集中制的情况是密切相关的。一些班子在决策和用人等方面出现问题，或者班子成员发生腐败问题，很重要的一个原因就是民主集中制坚持得不好，贯彻执行民主集中制的具体制度不健全”。因此，党风廉政建设和反腐败工作，要“更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”，特别是“必须坚持民主集中制，发扬党内民主”，必须充分认识到，“党内民主是党的生命，是保持党的生机和活力的关键，也是搞好党风廉政建设和反腐败工作的根本途径”。

二、民主集中制原则贯彻中的问题及原因

回顾党的历史，民主集中制作为我们党的一项根本的组织原则和制度，在实践中还存在一些亟待研究并解决的问题。从民主方面来讲：一是民主决策不够。许多该通过民主程序决策的重大事项，不通过民主程序就由领导或少数人决定。二是民主选举走样。在一些农村民主选举和民主决策常常被一些“家族势力”和“民族势力”操控，在一些机关单位民主选举总是被“讲关系”、“不负责”、“走形式”的问题干扰，民主选举的结果常常是一些能力不足，品德低下甚至有违纪违法行为的人被提拔或被评为优秀的。三是民主质量不高。要么是为了一点鸡毛蒜皮的事争论不休，迟迟形不成统一意见，要么民主作出的决定还不如上级领导或上级机关作出的决定更公平合理，具有可行性。四是民主流于形式。一些地方常常是小事拿来民主讨论，大事却领导决定。而很多事情拿来民主讨论也仅仅是为了走走过程，并不是真心要听取大家的意见。从集中方面来讲：一是过分强调集中，甚至是只讲集中，不要民主。以至于独断专行、个人说了算的问题一直都存在。二是集中无力，在一些重大问题上不能形成统一意志，以至于互相扯皮，各行其是，有令不行，有禁不止的现象随处可见。三是先组织内定，后民主讨论，存在着程序倒错，机制紊乱的问题。四是乱用首长负责制取代民主决策制，存在着混淆体制，政策不清不清的问题。五是集中过程没有做到法定化和程序化。集中主要就是按照领导的意图，体现领导的意志。

在贯彻民主集中制的实践中之所以出现上述问题，原因是多方面的，也是很复杂的。

1、历史的原因。由于我们党曾是一个革命党，党的执政地位是通过暴力革命取得的，而不是通过公开的民主竞争取得的。我们党在执政前一直处于战争状态，面临的是一个激烈而复杂的政治斗争和军事斗争的形势，面临的是一个在半封建半殖民地社会夺取政权的任务。适应这一形势和任务的要求，党一度选择“一元化”、“军事化”、“群众运动化”等一系列与当时的形势和任务相适应，在当时来讲也是非常行之有效的领导方式。而这一领导方式在党取得执政地位，从一个革命党变成了一个执政党后，又由于种种原因，特别是由于苏联的影响，党的指导思想一度出现了严重偏差，使党的领导方式和执政方式未能随着变化了的形势和任务而及时有效地转变。使党在继承了一些实践证明依然可行的好的领导方式和执政方式的同时，也把一些已过时了的领导方式和执政方式继续沿用了下来。从历史发展的角度看：这种领导方式、执政方式有其合理性，尤其是在党刚刚执政，内有困难，外有封锁的情况下，对于提高党对社会的整体动员能力，集中社会力量组织重大建设项目和重大经济活动，进行国防建设，防止重大灾害等发挥了重要作用，对社会主义经济、政治制度在中国的确立是极为重要的。但是随着历史和现实条件的变化，这种建立在计划经济体制和民主化、法治化水平较低的基础上的领导方式和执政方式的弊端也日益显露出来：一是这种领导方式和执政方式使党和党的各级领导处于种权力的核心，成了惟一的决策者，没有监督，没有制约。二是这种领导方式和执政方式排斥了广大普通党员干部和人民群众的作用，挫伤了人们的积极性创造性。

2、理论的原因。由于历史的原因，很长一段时间，我们一直有意或无意地把民主集中制解释成一种“民主的集中制”。我们认为在民主集中制的概念中，集中是根本，是核心。民主是服从、服务于集中的，因而在民主集中制中，民主可要也可不要。

3、素质的原因。中国共产党曾是一个由千万个穷苦农民组成的革命党，中国人民曾在一个落后的封建专制制度下和贫穷的农业社会中生活了数千年。中国共产党和中国人民的历史，决定了广大党员干部和人民群众文化的低素质，造就了广大党员干部和人民群众在民主意识和法制意识方面的淡漠。建国后，特别是党的十一届三中全会以来，虽然党和政府大力推进民主法制，开展形式多样的民主集中制的教育活动，但还是存在着文件传达多，系统教育少；原则说教多，分析解惑少；书本灌输多，通过实践予以观念渗透少，即民主集中制教育不到位，力度不够，效果不佳的问题。再加之一些党员干部自己也放松学习，对民主集中制原则的真谛不了解，对它的科学性、时代性理解没研究，对在新形势坚持贯彻民主集中制的重要性和必要性认识不足，在实际工作中没有新举措、新内容、新方法，仍然按老一套或凭自己的主观臆断来开展工作，在贯彻执行民主集中制时必然出现种种偏差。在民主方面既没有民主的愿望，也不会珍惜和运用民主权利。在集中方面只强调组织和领导意志，不重视民意，使得一民主就乱套，一集中就专权。

4、制度的原因。一是民主集中制制度不健全。我们党对民主集中制的制度条文规定不少，这里的主要问题是有关制度在某些方面还比较笼统、抽象，或者说界限不具体、不明晰、缺乏可操作性，特别是对实行程序缺乏系统、严密的规定。与此相应的监督制度也不健全。这是民主集中制得不到有效贯彻执行的一个重要原因。二是民主集中制理论不完善。我们党关于民主集中制的理论，在很多方面是科学的明确的，但仍有不完善之处。有些理论，由于我们缺乏深入的研究，致使一些理论观念、基本概念都未能给予准确、具体的科学界定，以致常常被误解和曲解。在理论研究上，我们长期以来重视规范研究，轻实证研究；重抽象研究，轻具体研究；且研究基本上停留在对党的有关决议、规定的阐述上，理论研究不深势必导致认识上出现偏差，实践操作中出现倾斜，民主集中制也就难以得到有效的贯彻执行。三是民主集中制的实施环节抓的不实。对于民主集中制的实施环节，我们党是明确的和重视的，问题在于抓的不够。比如：对于发扬党内民主，强调了发扬民主的重要性，但对具体落实缺乏相应的硬措施；对于维护中央权威，虽然也是反复强调，但对那些“上有政策、下有对策”的事仍然制止、纠正不力；在坚持集体领导和监督执纪方面仍然是薄弱环节。可见，民主集中制的实施环节抓的不好，也是影响民主集中制有效贯彻执行的重要原因。

三、促进民主集中制在党内充分正确贯彻的对策

新的形势对坚持和完善民主集中制、积极发展党内民主提出了新要求。坚持和完善民主集中制、积极发展党内民主必须以发展党内民主，统一全党意志为目的，在进一步解放思想，创新理论的基础上，大力发展党内民主，完善集中民意的程序和制度，全面科学地贯彻好民主集中制。

1、解放思想，创新理论，准确把握民主集中制的科学内涵。全面科学地贯彻好民主集中制，前提是弄清民主集中制的内涵。几十年来，我们在实践民主集中制过程中之所以出现了一些问题，一个很重要的原因，就是一直没有真正弄清民主集中制的科学内涵。全面科学地贯彻好民主集中制，首先必须弄清民主集中制的科学内涵。那么，民主集中制的内涵究竟是什么呢？对于这个问题，从目前情况来看，至少有三个观点：一种观点认为，民主集中制就是民主制加集中制，或者说是民主制和集中制的结合。按照这一观点，民主集中制包含了民主制和集中制两个完全相互割裂开的制度。完全不符合我们党所坚持的民主集中制的要义。一种观点认为，民主集中制就是民主基础上的集中制，即“民主的集中制”。按照这一观点，民主和集中不是平等的关系，民主只是集中的一个附加条件，而集中才是制度的根本。这一观点在“文革”时期特别盛行。还有一种观点认为，民主集中制就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。按照这一观点，民主集中制就是一种既能让广大党员和各级党组织的意愿和主张得以充分表达，保证广大党员和各级党组织积极性创造性得以充分发挥的制度，又是一种凝聚全党意志和智慧，保证全党一致行动的制度。在这里，民主制和集中制是一个辩证的统一体，一方面，集中必须以民主为基础。没有民主，就没有集中。民主是核心，是基础，是前提。另一方面，民主必须通过科学的方法和法定的程序形成统一集中的意志。没有集中，民主就是无政府主义和分散主义，就没有真正的民主。这一观点实际上就是毛泽东同志和邓小平同志的观点，也是我们党长期坚持的一种观点。毛泽东同志曾说过：“民主集中制是民主的，又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。”“民主是对集中而言，自由是对纪律而言。这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面地强调某一个侧面而否定另一个侧面。”“这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”。邓小平同志也曾说过：“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”毛泽东同志和邓小平同志关于民主集中制的思想，也是党的十一届三中全会以来我们党一直坚持的一个观点。全面科学地贯彻好民主集中制，毫无疑问必须首先要弄清什么是民主集中制。弄清什么是民主集中制，根本的就是要全面深刻理解和把握好党的十六大、十七大和党的十七届四中全会关于民主集中制的一系列思想，那就是：民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。坚持民主集中制，必须坚定地树立起党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证这一思想。并在这一思想基础上，以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，按照个人服从组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党服从党的全国代表大会和中央委员会的原则，从改革体制机制入手，建立健全党内民主制度，并按照民主化、法制化、科学化的要求，完善集中统一的程序和路径，既保证能广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，又能做到纪律严明，政令畅通，令行禁止，行动统一。只有如此，才能全面科学地贯彻好民主集中制。

2、创新教育，提高素质，努力增强党员干部的民主法制意识。全面科学地贯彻好民主集中制，既要坚持民主的原则，又要坚持统一的原则。无论是发展党内民主，还是统一全党思想和行动，一个基本的条件是广大党员干部必须要有一定的民主和法制意识。而要使广大党员干部具有一定的民主法制意识，必须创新党员干部教育，提高党员干部素质，增强党员干部的民主法制意识。因此，各级党组织一定要从保持党的先进性，提高党的执政能力，推动党的事业健康发展，巩固党的执政地位这样一个战略高度，进一步认识搞好党员干部思想理论教育特别是民主法制意识教育的重要性，并把党员干部思想理论教育特别是民主法制意识教育放到党和国家工作大局中去认识、去把握、去部署、去推进，从政策上、制度上、机制上入手，大胆改革，勇于创新，结合实际扎实工作，创新方法，加大力度，讲求实效，全面提高广大党员干部的民主法制意识，为全面科学地贯彻好民主集中制创造良好条件。

3、完善制度，理顺机制，发展党内民主，规范集中程序。全面科学地贯彻好民主集中制，根本的是要有一套按照民主集中制所蕴含的民主化、法制化、科学化原则建立起来的党内民主制度和集中统一的法定机制和程序。建党内民主制度和集中统一的法定机制和程序，根本的是要落实好党的十七届四中全会提出的坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，维护党的集中统一这六项要求，做到：（1）落实党员知情权、参与权、选举权和监督权。一是建立健全和完善党内情况通报制度，做到除涉及党和国家机密以外的党务、政务、村务、厂务、校务等活动，一律向党员公开，保障党员的知情权；二是完善党员代表大会制度，积极探索党员代表大会常任制，保证党员代表和党员代表大会依法发挥好自己的作用；三是完善党的委员会制度，按照民主法制科学的要求进一步发挥好党的委员会作用；四是改进和完善党的选举制度，扩大领导班子成员直选范围，落实党员的选举权；五是建立健全党内重大决策征求意见制度，拓宽党员参与党内事务的范围，维护党员的参与权；六是完善监督制约机制，拓展党内监督渠道，建立和完善党内情况反映制度，保障党员的监督权；七是建立健全侵犯党员权利的处罚制度，对侵犯党员民主权利的行为要及时发现，严肃查处，保证党员民主权利的充分行使。（2）实现正确集中。在落实好党员的知情权、参与权、选举权、监督权，保证党员充分行使民主权利的基础上，按照少数服从多数，党员个人服从党的组织、下级组织服从上级组织、全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会的原则，进一步建立健全各级党委党员民主意见收集整理和评估制度；建立健全各级党委重大事项决策制度和程序；完善各级党委工作机制和议事规则；规范和保证党委班子和党委书记的职权，用制度的形式保证集中的科学性权威性。

D262.11

A

1671-2994（2011）06-0067-04

2011-10-12

董亚明（1960- ），男，山西绛县人，中共红河州委党校党建研究室高级讲师。研究方向：党的建设。

责任编辑：陈文兴