改革和完善党内选举制度的思考——基于对河南省480位领导干部的问卷调查与分析

陈 燕

（中共河南省委党校 党建教研部，河南 郑州 450002）

改革和完善党内选举制度的思考
——基于对河南省480位领导干部的问卷调查与分析

陈 燕

（中共河南省委党校 党建教研部，河南 郑州 450002）

推进党内民主必须改革和完善党内选举制度。本调查通过在一定范围内对党的领导干部关于党内选举制度现状、竞争性选举的试行与推进、党内换届选举的成绩与不足等问题的问卷，归纳出领导干部对党内选举制度改革诸多问题的认识和理解，并对进一步改革和完善党内选举制度作了深层次的思考。

领导干部；党内选举；认识；问题；完善；建议

改革和完善党内选举制度，是党的十七大以来推进党内民主建设的重要内容和重要举措之一。今年正值全国省、市、县、乡四级党委换届选举年，为了解领导干部对党内选举制度的看法，2011年4月—9月，“改革和完善党内选举制度研究”项目组对在中共河南省委党校学习的部分主体班次以及在职研究生班学员进行了一组关于“党内选举”的问卷调查。被调查者都是来自全省各级党政机关的领导干部，其中厅级占10%，县处级占40%，科级占45%，一般干部占5%；被调查者学历在大专以上的占到92%，年龄在45岁以下的中青年领导干部占到80%。本次调查共发放问卷520份，回收480份，回收有效率为92%。从调查结果看：一是对党内选举制度的了解程度。65%的受访者都曾经参加过党内选举党代表的活动，而且呈现出参加选举次数和层级同领导干部党政级别的正相关关系。级别越高，参加的党内选举的次数越多，了解党内选举制度的程度也越高。二是在对党内选举制度的总体评价上，9%的人认为“非常科学合理”，38%的人认为“比较科学合理”，43%的人选择的是“不够健全完善，仍存在制度漏洞”，10%的人“不清楚或说不清”。三是在对当前党员的民主意识问题的认识上，75%的受访者认为党员民主意识“日益增强”，但仍有25%的受访者认为党员民主意识“缺乏”或“降低了”。同时，他们关于党内选举制度的独特看法，值得关注。

一、加快推进党内选举制度改革应注意的问题

课题组在问卷中设计了若干有关当前党内选举中存在突出问题的多项或单项选择题，通过对问卷结果的整理分析，受访者的选择结果不能不引起我们关注和重视。

1、党内选举中的拉票问题。受访者普遍认为，党内选举中存在拉票现象，在拉票形式存在的普遍性上，按序排列显示为：80%选择吃请，73%选择请同学亲友等关照帮忙，60%选择送礼品，58%选择送钱或购物卡，45%选择许诺当选后给好处，受访者还列举了其他方式，如打电话、发短信、情感沟通等。可见，党内选举中的拉票问题严重影响了党内选举程序正常进行和选举结果的公正公平。

2、差额选举中的“陪选”现象问题。70%的受访者认为“陪选”现象“非常普遍”，22%的受访者认为“少见”或“基本不存在”，还有8%的受访者选择“不清楚”。由此可见，“陪选”现象的普遍存在，不仅反映了党内对差额选举理解的偏差，也凸显了差额选举程序和制度上的“漏洞”。“陪选”现象是党内虚假民主的重要表现，必须在制度设计上避免“陪选”现象，按照党内选举规则，平等看待所有候选人，实行真正的差额选举。

3、党内选举程序不够规范科学的问题。只有2%的受访者认为“很规范很科学”，选择“基本规范和科学”的占到48%，还有50%的受访者认为“不够规范和科学”。可见，在程序设计的规范性和科学性上，还有待进一步加强。

4、党内选举制度的改革问题。调查中，高达83%的受访者认为党内选举制度“迫切需要改革”，由此可见，改革和完善党内选举制度是推进党内民主，加强党的建设迫切需要解决的重要现实问题。在座谈和调研过程中，大多数的领导干部都认为改革党内选举制度，应该从完善党内选举基本制度着手，建议修改《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《中国共产党地方组织选举工作条例》，制定统一的《中国共产党选举工作条例》，并且规范党内选举办法。

通过对部分问题的问卷调查，发现当前党内选举制度诸多方面已经不完全适应现在和未来党内民主和党的建设发展的需要，有时候甚至起到了阻碍的作用，对此，领导干部都有着清醒的认识和担忧。由此可见，完善党内选举制度已经成为不可回避的现实，对党内选举制度进行有益的改革十分必要。

二、逐步推进党内竞争性选举是选举制度改革的重要内容

竞争性选举，既是民主的重要标志，又是民主发展的趋势所在，无论从民主实质的体现还是从党员权利的保障角度，党内竞争性选举都是推进党内民主不可或缺的重要举措。

1、领导干部对党内实行竞争性选举的总体态度是积极肯定的。对在党内推行领导干部竞争性选举的做法，68%的受访者持肯定态度，认为“党内主要领导干部应该实行竞争性选举”；对党内换届选举中是否需要竞争性选举，73%的受访者认为“迫切需要”真正的竞争性选举。从以上两个选择结果可以得出，一定范围内实行党内竞争性选举是符合党员领导干部民主需求和渴望的。

2、领导干部对党内实行竞争性选举的方向把握是比较乐观的。比如，对在党内推行竞争性选举后的结果和形势判断上，87%的人认为“可以控制，不那么可怕”，真正的竞争性选举会推动党内民主气氛的活跃；只有不到10%的人认为实行竞争性选举会导致“局面失控，出现混乱”。对党内实行竞争性选举最重要的条件选择上，82%的受访者认为要“严格程序监督”。从调查结果可以看出，在党内实行竞争性选举问题上，领导干部认识到了可能存在某些风险和挑战，同时又认为是可控的，只要做到选举规则科学严密，选举程序公开公正，过程监督严格有力，竞争性选举是有助于巩固党的执政地位的。党内实行真正的竞争性选举是一个可以提到日程上的实际问题。

3、领导干部对推进党内竞争性选举的某些环节上存在分歧和差距。比如，在主张实行竞争性选举与不准拉票是否有矛盾的问题上，26%的受访者认为二者存在明显矛盾，70%的受访者认为“二者不矛盾，可以一致起来”，其余4%的人不清楚二者的关系；在党内换届选举中需不需要真正的竞争性选举问题上，65%的人认为“迫切需要”或“需要”，同时，也有35%的人认为“不需要或无所谓”。这些认识上的分歧和差距，也让我们看到了领导干部对党内竞争性选举的热情和兴趣。

我们认为，下一步党内选举制度改革的重点是，要从党内选举的实际出发，逐步推进党内竞争性选举。首先，要在党的统一领导下制定科学的竞争性选举制度，体现党管干部原则；其次，要严格执行党内竞争性选举制度，为党内选举提供公平公正的制度平台；再次，要通过加强对竞争性选举过程的监督，保证选举结果的公信力。

三、党内换届选举制度有待进一步完善

党内换届选举是充分行使党员权利、参与党内事务管理的基本途径，党员领导干部参与的党内选举活动大多都属于各级党的领导班子换届选举。今年正值五年一次的基层和地方党组织换届选举年，受访者中的许多领导干部不仅参与过换届选举，有的还亲自领导组织了换届选举，他们对换届选举实践的评价有一定的现实意义。

1、对近年来党内换届选举实践的总体评价。17%的受访者认为“有很大进步”，63%的受访者认为“有进步”，选择“没有进步”和“退步了”的仅占不到20%。由此可见，绝大部分领导干部对近年来党内换届选举的总体情况是基本认可和持积极评价态度的。

2、改进候选人的提名方式。候选人提名方式是党内选举最重要的环节，直接决定着党内选举结果的公平公正程度。对于候选人的提名，70%的受访者认为“主要反映的是党委意图”，只有25%的受访者认为“能够反映或者基本能够反映选举人意愿”。可以看出，党内选举候选人提名方式存在重组织提名轻选民提名的倾向，是党内选举制度改革中必须重视加以改进的方面。对于党内选举尤其是换届选举时，如何改革候选人的提名方式，52%的受访者赞同“党委和代表联合提名”的方式，由全体代表表决通过，23%的受访者认为应该以“代表提名为主”，只有20%的受访者认为还是“以党内提名为主”。

3、完善党代表的选举程序。党代表是党员权力的合法代理人，对于党代表产生的过程，33%的受访者认为“党代表的产生基本能够代表党员意愿”，52%的人认为“党代表只能部分代表党员意愿”，还有15%的受访者认为党代表的产生只能代表“党委或领导的意愿”。对党代表的选举程序是否民主的认识，选择“民主”和“基本民主”的占78%，但仍有22%的人选择了“根本不民主”。用程序民主保证实体民主，用过程民主保证结果民主，是党内选举遵循的根本原则。程序民主是保证程序科学可行的根本前提，完善党代表的选举程序是今后改革党内换届选举中的首要问题。

从中可以看出，虽然党内换届选举制度在程序设计上已经比较完备，在选举运行上也相当熟练，但在候选人提名、党代表产生、选举程序安排等方面仍然存在着诸多问题，而且，这些问题呈现出僵态化、复杂化倾向，影响到党员权利的保障和优秀领导班子成员的选举，影响到党员主体地位的实现和党内民主的健康发展，因此，党内换届选举制度须进一步完善。

四、改革和完善党内选举制度的建议

通过对一定范围内领导干部的问卷调查、实地走访和座谈交流，根据领导干部对党内选举制度现状及存在的问题的看法，笔者对进一步改革和完善党内选举制度提出如下建议。

1、党内选举制度的制定应从“问题应对型”走向“系统科学化”。党内选举的基本制度除了《党章》外，还包括《中国共产党地方组织选举工作条例》、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，虽然各地在探索选举途径和规避选举问题时，制定了一些党内选举的具体操作制度和细则，但大多数只是为了应对和解决某些具体问题，只能起到头痛医头、脚痛医脚的作用，没有从根本上解决问题。因此，在确保党管干部的根本原则下，党内选举制度的改革和完善要有一个清晰的思路，注意制度之间的系统性科学性，从整体上保证党内选举民主目的的实现。一要建立健全党代会常任制度，对党代表的权利义务的保障作出详细的规定，从机制上形成一个在党内足以对权力和权力机关实行监督和制约的主体。二要完善党委议事和决策制度，进一步发挥党的全委会的作用，落实全委会的职责，在换届选举期间，全委会可以有效监督常委会的换届选举工作。三要完善党内和党外监督制度，同时建立健全舆论监督制度，保证所有监督制度在选举实践中的可能性和可行性。

2、党内选举要由“确认型选举”向“竞争型选举”发展。虽然党的十三大上首次提出了党内选举的提名程序和差额选举办法，但由于提名主体和决定主体未变，候选人职位的差额比例较小而且不具备可比性竞争性，主要领导人仍基本采用等额选举，因此可称之为“确认型选举”，党内选举离真正的选举制仍有差距。而在推进“竞争型”选举中，应注意以下的问题：一是科学理解和掌握“党管干部”原则。上级党委一般不定调子、不划框子、不定人选，真正把选任干部的提名权和选举权交给了广大党员。二是公开竞选程序，调动党员的参与热情。为了确保竞选的公平公正，必须制定相应的制度和措施保证整个过程都是公开透明的。只有最大限度的公开各项程序，才能调动党员参与党内选举的积极性，这是竞争性民主发展的基本动力。三是科学设计程序，确保程序正义。选举程序的制定应该坚持的基本原则是一方面对于选举人提供了自由选择的权利同时对于候选人提供平等竞争的机会。在选举过程中，坚决排除人为因素的干扰，严格依据既定程序办事。

3、党内换届选举要从“确保平稳换届”为目的向“激活党内民主”为目的转化。要真正激活党内民主的活力，需从以下几个方面着手：在党代表的选举环节上，应扩大直选党代表的范围，让选举人能够在自己熟悉的党员中选代表，改革优化代表结构，减少党政领导党代表的比例，增加基层一线和两新组织中普通党员党代表的比例；在候选人推荐提名环节上，应以尊重党员主体地位，保障党员权利的实现为基础，改革候选人产生方式，实行组织提名和党员代表提名相结合的方式，真正使党员群众更广泛更深入参与到换届选举中；在组织考察环节中，应运用党内监督和党外监督等多种途径，综合运用民主测评、发放征求意见表、个别谈话等多种方式，扩大考察谈话的范围，充分尊重党员群众的意见，从而充分激发党员群众参与选举监督的积极性；在最后的选举环节上，应适当扩大差额推荐和差额选举的比例，尽量采用竞争性选举机制，规范选举程序，扩大选举阶段的民主，使党内民主制度进一步得到细化和落实。

D262.11

A

1671-2994（2011）06-0051-03

2011-09-21

陈 燕（1977- ），女，湖南长沙人，中共河南省委党校党建教研部讲师。研究方向：党内民主与党的建设理论。

*本文系2010年国家社科基金项目《改革和完善党内选举制度研究》（项目编号：10BDJ024）的阶段性研究成果。

责任编辑：陈文兴