加强和创新青白江区社会管理的路径初探

郑自强

（中共青白江区委 办公室，四川 成都 610300）

加强和创新青白江区社会管理的路径初探

郑自强

（中共青白江区委 办公室，四川 成都 610300）

自党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”以来，“社会管理”这一概念及其涉及的工作领域、方法、影响就被社会各界广泛关注和研究，并迅速成为时代新命题。作为一场综合性的改革，加强和创新社会管理是新时期经济转轨和社会转型的现实需求。本文以成都市青白江区为例，尝试对当前社会管理的实践作一系统性分析，以期为进一步创新社会管理模式、提高社会管理水平探寻更多思路。

青白江区；社会管理；加强和创新；启示；实践

作为一场综合性的改革，加强和创新社会管理是新时期经济转轨和社会转型的现实需求，是重塑社会风尚、形成社会主义核心价值观、缓解社会矛盾、稳定改革大局和构建社会主义和谐社会的重要举措。国家“十二五”规划纲要从“创新社会管理体制、强化城乡社区自治和服务功能、加强社会组织建设、完善维护群众权益机制、加强公共安全体系建设”等五个方面提出要加强和创新社会管理。本文以四川省成都市青白江区为例，尝试对当前社会管理的实践作一系统性分析，以期为进一步创新社会管理模式、提高社会管理水平探寻更多思路。

一、国内外社会管理的实践与启示

发达国家社会管理往往以“社会行政”（social administration）或“社会政策”（social policy）的名称出现，其实践主要体现在社区的管理上；我国各地城市特别是较发达城市也均对社会管理进行了创新实践，探索出了一些好的经验做法。

（一）国外社区管理的有益实践

1、欧美：社区自治型管理模式。这种模式以欧美国家为代表，其最大特点就是“小国度里的大社区”或“社区城市化、城市社区化”，其优点是社区自治水平和社会管理效率都很高。具体做法为：政府通过制定各种规章制度等间接方式协调社区利益主体之间的关系，同时为社区成员的民主参与提供制度保障；社区内的具体事务完全依靠社区组织实行自主管理；社区服务则由非营利性组织承担，政府根据服务成本和效果给予资助或购买；社区企业为居民提供私人化的市场服务和公益性的福利服务。

2、新加坡：政府主导型管理模式。这种管理模式的特点是政府行为和社区行为紧密结合，政府对社区的干预较为具体、直接和明显，其弊端是管理成本过高。具体做法为：政府通过设立专门的社区组织管理部门或委任、推荐社区组织的领导成员来行使对社区的影响和控制，设立国家管理机构负责对社区工作的指导和管理，包括规划和建造社区公共服务设施、培训社区领导者、倡导特定的社会价值观以及从财政上支持社区建设和社区活动。

3、日本：混合型管理模式。这种管理模式的最大特点就是在强调政府行政监管职能的基础上，积极引导非政府组织广泛参与社区事务，其优点是发展弹性空间大，有利于在改革中提高管理水平。具体做法为：政府一方面将大量的具体事务交给非营利组织和社区承担，并鼓励企业参与；另一方面，在规划指导、法律环境、项目组织和资金支持等方面，政府同时发挥着重要的指导作用。

（二）我国社会管理的创新模式

1、北京“五大体系”管理模式。北京市着眼于自身特点，构建了以“五大体系”为目标和思路的社会管理新格局。在社区管理方面，形成社区党委、居委会、服务站“三位一体”的规范化模式；在组织建设方面，形成分类规范、以社管社、党建业务一起抓的“枢纽型”管理模式；在队伍建设方面，形成专业化、职业化模式；在志愿服务方面，形成重大活动志愿服务、应对突发事件志愿服务与经常性志愿服务相结合的长效化工作模式；在党建工作方面，形成社区党建区域化模式、社会组织党建联合党委模式、新经济组织商务楼宇党建模式等。

2、南京建邺区“合作型”管理模式。建邺区以“资源向下、民主向前、民心向上”的改革理念为指导，通过政府推动与社区自治相结合，探索建立“一委一居一站”的合作型社区管理新结构。“一委”是以区域化党建思路整合社区资源，成立社区党委，切实发挥党的领导核心作用；“一居”是剥离社区居委会的行政职能，依法完善相关组织体系，还原居民自治功能；“一站”是整合社区政务资源，成立社区管理服务站，一站式办结各类行政事务。

3、成都“圈层式”管理模式。成都市将加强社会建设和创新社会管理作为统筹城乡发展的重要组成部分及现阶段的中心任务，大胆实践、集成推进，探索形成了“圈层式”管理模式。即政府搭建平台，政府的公共服务与社会管理职能均在社区（村委会）的平台上运作；同时，社会组织可以利用政府搭建的平台来提供公益服务，企业等市场主体也可以利用这一平台进行诸如社区服务、教育培训、医疗卫生、文化科技、法律援助、养老托幼等市场服务，最终形成以政府为核心层、外围是社会组织和公众、再外围是企业等市场主体的圈层管理模式。

（三）国内外社会管理的经验启示

1、社会管理需要主体多元化。由于社会资源占有主体的多元化，政府将不再单独地承担提供公共产品和公共服务的责任。国内外的实践表明，将政府部分管理职能通过市场化形式转移给各类民间组织，有利于提高社会管理的效率。因此，由体制内分权向体制外分权（社会分权）推进，创建由政府、社会、市场等三大主体构筑的多元化社会管理体制，着力形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，应是我国政府社会管理体制改革的理性选择。

2、社会管理需要服务人本化。社会管理，说到底是对人的管理和服务。国内外的实践证明，只有坚持以人为本、以情为本，想群众所想、急群众所急、办群众所需，社会管理的根本目的才会实现。因此，社会管理的各项服务需要坚持以人为本原则，思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，才能真正实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。

3、社会管理需要社区功能化。社区功能主要体现在管理、服务、保障、教育、安全稳定等方面。社区功能的完善，不仅有利于人民生活水平的提高，更有利于社会管理质量的提升。为此，可借鉴国外的有益经验，进一步加强社区基础建设，完善社区居民自治机制，构建城乡社区（村）组织健全、功能完善的服务体系，以充分激发社区在社会管理中的各项潜能，真正实现社区自治。

二、青白江区社会管理创新的具体实践

青白江区作为成都这个西部中心城市的近郊区，在狠抓经济和生态文明建设的同时，大力进行社会管理创新，取得了初步成效，维护了区域的和谐稳定，营造了经济社会发展的良好环境。

（一）“三大”机制形成社会管理合力

1、创新农村基层新型治理机制。在成都市率先建立议题收集、议题审查、民主讨论、表决公示、执行监督、评议整改的村民议事“六步法”；在姚渡镇芦稿村和红阳街道永红村开展集体经济组织与自治组织职能分离试点，建立股东大会、董事会和监事会等集体经济机构，初步形成党支部领导有力、议事会议事民主、群众积极参与的社区管理格局。

2、创新城市社区居民自治机制。拟定了《完善城市社区居民自治机制工作实施方案》，探索建立集自我服务、公益服务、便民利民服务、志愿互助服务等公共服务于一体的社区（村）服务平台；并在新型社区构建“民情畅通网络”，搭建起上情下达、下情上传的沟通平台。

3、创新社会管理投入保障机制。大力推行社会管理人才引进计划和基层社会管理人员系统培训规划，着力从致富能手、退伍军人、企事业人员、“一村两大”中选拔村（社区）优秀后备干部，为城乡社区治理提供了人才保障；专门设立社会建设和管理项目专项资金，形成政府投入的良性机制，并健全政府购买社会组织公共服务制度，鼓励社会资本投入，以保障社会建设和管理项目的开工建设。

（二）“三个”平台化解社会管理矛盾

1、搭建三级信访网络平台。坚持区领导每周一次公开接待上访群众，并采取预约接访、归口约访和带案下访等方式及时研究、快速化解群众信访问题；成立区信访调处中心，将部分信访问题尽快交由有权处理的责任单位进入实质性化解阶段；整合市信访受理平台和区自行研发的网上信访工作平台，增设“新闻发布”、“在线访谈”和“百姓有话”等栏目，有效搭建起了党委政府与群众直接沟通的新渠道，受到中央信访督导组的高度评价。

2、搭建“一体两翼”调解工作平台。大力夯实以区“大调解协调中心”为核心，法院、司法、公安、信访、政府法制办五大指导部门为支撑，全部乡镇（街道）“大调解协调中心”为基础的“1511”工作平台，在全区11个乡镇（街道）、120个村（社区）建设规范化人民调解委员会，在全区规模以上企业中建立人民调解委员会132个，覆盖面达86%。

3、搭建社会稳定风险评估平台。坚持经常性排查和集中性排查相结合，加强对矛盾纠纷的分类化解；并及时制定下发《成都市青白江区社会稳定风险评估机制》，对“三重大”事项从合理性、合法性、可行性、安全性等方面开展科学评估，努力做到社会管理问题“早发现、早控制、早化解”。

（三）“三项”建设丰富社会管理功能

1、抓社会保障建设。统筹推进文教体卫等社会民生事业，启动统筹城乡医疗救助和低保边缘群众分类救助；新建区级综合社会福利中心，清泉中心敬老院被评为全国模范敬老院和全国基层低保规范化建设典型单位；启动保障性住房建设，建成安置房76.76万平方米；合并人才和劳动力市场，组建人力资源市场，动态消除零就业家庭，城镇登记失业率控制在3.5%以内。

2、抓道德诚信建设。积极开展“公民道德宣传月”、“公民道德宣传日”等各类公民道德建设活动，努力提升社会整体的道德水平；不断加大信用管理机制建设的力度，采用分类、分层登记监管制度，逐步完善对经营主体的日常监督机制，推进涵盖政府、企业、社会组织等的信用库建设。

3、抓志愿服务建设。着力培育社会志愿组织，成立了经区民政局注册的青白江区青年志愿者协会；专门组建起一支拥有医疗、无线通信等技能的110人“青年应急志愿服务队”；并筹划在城厢镇槐树街社区、朝阳路社区及姚渡镇芦稿新型社区新建3个标准化社区志愿服务站；志愿组织多次开展“送法进社区”等特色志愿服务，深受社区居民喜爱。

（四）面临的困境

1、统筹协调的问题。加强和创新社会管理作为新时期的一项全新工作，内容宽泛，任务庞杂，涉及部门较多，如何综合统筹协调，形成步调一致、整体推进局面将面临较大困难。

2、制度保障的问题。在社会组织培育和扶持工作中，由于缺乏分类管理办法，社会组织性质界定不够明确、登记门槛相对较高、有效管理较难把握，加上政府购买社会服务相关的制度和政策不太明晰，使该项工作操作性不太强，一定程度制约了社会组织的健康发展。

3、诉求渠道的问题。在推进社会矛盾化解网络全覆盖的过程中，由于政策所限，村（社区）行使职能范围普遍较窄，且基层调解员队伍存在不稳定及专业知识缺乏等问题，诸多瓶颈限制了群众利益诉求的有效表达和快速的回应，使村（社区）化解社会矛盾隐患的作用难以更加充分地发挥。

三、青白江区持续加强和创新社会管理的对策

鉴于国内外社会管理的有益经验，审视青白江区社会管理创新的实践探索，笔者认为青白江区还可从以下方面着力，不断提升社会管理科学化水平，从而为实现“十二五”时期“双千亿”目标和建成“生态优美、创业宜居、品质生活、运动健康、平安和谐”的成都北部成德绵经济走廊区域性中心城市凝聚更多力量。

（一）构建社会管理保障体系

1、完善党政主导机制。充分发挥区社会建设工作领导小组及其办公室的职能作用，进一步加强对社会管理的组织领导、统筹协调和监督检查，建立“德、能、勤、绩、廉、法（法治）、安（平安）”七位一体的考核导向机制。充分发挥人大、政协的职能作用，引导工青妇等群众组织、基层群众性自治组织、社会组织和企事业单位积极加强自身建设，增强社会管理服务能力。

2、落实政策配套制度。探索研究解决社会管理问题的新方法，出台社会组织培育、乡镇（街道）职能转变、诚信平台建设等一系列相关政策举措，对社会管理发展所需要的政策配套做出规划和安排，落实公共服务项目的准入、贷款、税收等优惠政策，规范、引导和推动各项工作有序运行。

3、加大要素支撑力度。着力解决社会管理机构设置、人员配备、资金投入和有效监督方面存在的制度性缺失问题，加强志愿者队伍、基层调解队伍、网络评论员和社区专职社工队伍建设，健全社会管理专项资金投入和管理机制，积极引导社会资金投向社区服务领域，完善社会管理信息化、数字化、智能化网络基础设施。

（二）加强基层治理机制建设

1、强化社区自治服务功能。完善社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站“三位一体”管理体制，把人、财、物下沉到社区，落实社区服务和管理“社会人”的具体责任，通过完善社区民主自治规则，规范工作流程，不断改进社区居民参与管理公共事务和公益事业的方式方法。

2、探索建立社工人才队伍。健全完善社区志愿者服务制度，充实社区人才队伍，建立专业社工引领的涵盖心理疏导、青少年教育、老人关爱、医疗保健等领域的项目小组，健全完善定责定片“责任社工”机制；建立健全社工培训培养、考核激励和能进能出的用人机制，建设社工培训教育与实训基地，提高社工做群众工作、化解矛盾纠纷、维护社会稳定的意识和能力。

3、引导社会组织参与社会管理。有重点、分步骤地将行业管理、公共服务、市场监督等职能通过授权、委托、项目化运作等方式转移给社会组织，向符合条件的社会组织购买服务；探索建立乡镇（街道）社会组织管理中心，健全社会组织备案登记和重大活动申报、评估、监管等制度；逐步形成政府引导发展、依法监管与社会组织自我发展、自我管理有机结合的运行模式。

（三）完善社会公共安全体系

1、完善区域治安协防体系。继续深入开展“平安青白江”建设活动，健全基层治安公安机关警务力量与保安和志愿者相互配合的协作联防机制，加快社会治安图像采集系统建设，构建区、乡镇（街道）、村（社区）治安卡口监控系统“三道防线”；加强对重点地区、重点工程、特殊群体、敏感时期的滚动监控和排查，建立矛盾纠纷情报信息预警机制，有效推进矛盾联调、治安联防、工作联动、问题联治，提高处置突发事件的能力。

2、完善矛盾多元调解体系。要不断完善人民调解、行政调解、司法调解、群众团体调解、行业协会调解等相互衔接的大调解网络，打造“党政领导、综治协调、司法引导、多元衔接、合力调处、共促和谐”的多元调解工作机制，着力化解征地拆迁、回迁安置、项目建设等领域的信访问题；要根据目前社会矛盾的类型进行划分，设立涉及医患、劳资、交通、社保等诸多民生领域的专业调解机构，加快推进公安、法院、司法、民政等职能部门在各村（社区）设立调解室，构建全面覆盖的矛盾纠纷排查网络。

3、提升网络舆情监管能力。以建立全区新闻发言人工作制度为契机，由党委宣传部门牵头，建立网络监管机构，加强网络舆情分析、研判和应急处置，维护网络信息安全流动，形成党委统一领导、政府严格管理、企业依法运营、行业加强自律、全社会共同监督的网络管理格局；积极发挥“生态青白江”和“微青白江”官方微博在舆论引导中的作用，组建专业团队、规范传播行为，将微博作为加强和创新社会管理的工具、联系群众的纽带，有效集中民智、动态掌握舆情、及时化解矛盾。

C916.1

A

1671-2994（2011）06-0027-04

2011-10-12

郑自强（1969- ），男，四川仪陇人，中共成都市青白江区委办公室主任，研究生学历。研究方向：中国经济与市场前沿问题。

责任编辑：刘建文