曲靖市信访问题研究

杨学智

（中共曲靖市委 政法委，云南 曲靖 655000）

曲靖市信访问题研究

杨学智

（中共曲靖市委 政法委，云南 曲靖 655000）

随着改革的不断深化，不同社会群体之间的利益关系进一步调整，一些深层次的矛盾日益显露，由此引发的信访问题比较突出，信访形势呈现出一些新情况、新特点。因此，只有正确认识和分析研判信访工作面临的新形势，不断创新工作机制，才能有效化解信访突出问题，维护社会的和谐稳定。

曲靖市；信访工作；特点及问题；对策

如何做好新形势下的信访工作，解决好信访突出问题，成为当前摆在各级党委政府、部门和广大干部面前的一项重要课题。为探索解决信访问题的新思路，最近我们深入曲靖市部分县（市）区、乡镇和市直相关部门，专题就信访工作有关问题进行了较为深入的专题调查研究。

一、曲靖市信访工作的主要特点

据调研统计，2010年1月至2011年6月，全市共发生进京、赴省、上市、到县信访15324件34698人次。其中受理群众上访9313件，占60.8%；受理群众来信6011件，占39.2%。在这些信访件中，进京的325件645人次，分别占总量的2.1%和1.9%，其中上访的159件318人次，占进京上访件数和人次的49%，写信的166件327人次，占进京件数和人次的51%。赴省的776件1560人次，分别占总量的5.1%和4.5%，其中上访的127件1179人次，占赴省件数的16%，人次的76%；写信的649件381人次，占赴省件数的84%，人次的24%。上市的1183件5121人次，分别占总量的7.7%和14.8%，其中上访的566件4379人次,占上市件数的48%,人次的86%；写信的617件742人次，占上市件数的52%，人次的14%。到县（市、区）的13044件26372人次，分别占总量的85.1%和75.9%，其中上访的8461件22146人次，占到县（市、区）件数的65%，人次的84%；写信的4579件4226人次，占到县件数的35%，人次的16%。这些信访问题呈现出以下几个特点：

（一）涉及民生的问题越来越多

调研中发现，一是涉及民生问题的有9800件、24068人次，分别占信访总量的64%和69.3%。其中，涉及征地拆迁问题的有4724件、8982人次，分别占总量的30.8%和25.9%，主要反映征地拆迁补偿政策不公开、补偿标准低、安置不合理、拖欠征地拆迁安置款、地表附作物纠纷等问题。二是涉及矿产资源开发及环保问题的有2560件、4354人次，分别占总量的16.7%和12.5%，主要反映房屋受损、墙体开裂、水源枯竭、污染环境以及资源的开采权纠纷等问题。三是涉及农村山林和土地承包、流转问题及村务、财务管理问题的有1818件、3766人次，分别占总量的11.9%和10.9%，主要反映一些基层干部工作方法不当，少数钻惠农政策空子，暗箱操作，利用职权贪污受贿，以权谋私，侵犯群众合法权益等。四是涉及社保、劳务、合同纠纷问题的有524件、1769人次，分别占总量的3.5%和5.6%，主要是医疗、交通、工程等事故引发的各种纠纷问题。五是涉及企业改制的有378件、1997人次，分别占总量的3.4%和5.8%，主要是原职工对改制方案、资产管理、生活出路、利益分配以及改制后股东对企业的管理、经营、分配不满等。六是涉及房地产开发的216件、3200人次，分别占总量的1.4%和9.2%，主要反映工程质量、采光、违反规划要求建盖、绿化面积不够、欺诈行为、物业管理、侵占业主利益等。七是拖欠农民工工资66件，占总量的0.4%，涉及资金511.11万元；拖欠工程款9件，占0.05%，涉及资金950万元。以上这些问题都事关群众的切身利益，从目前的情况看，由此引发的信访问题逐年增多，呈现上升趋势。

（二）历史原因引发的问题较难解决

据调研统计，一是全市现有“民兵团”成员1000余人，参加援越、援老以及自卫还击战出国出境支前民兵民工902人，参加自卫还击和“两山防御作战”未出国境的支前民兵和筑路民工5000人，他们主要是要求解决定期生活补助。二是全市有离岗退养民办教师782人，现每人每月领取260元生活补助，要求提高生活补助标准；有代课教师1619人，主要反映工资待遇低、生活困难，要求政府出台转公办教师政策。三是全市有乡镇“农业五站”在职在编聘用制干部730人，要求退休时按正式干部享受工资待遇。四是涉及“两案”及“揭批查”运动刑满释放人员324人，要求收回原单位同时提高生活困难补助标准。在汇总统计的信访总量中，涉及上述问题的有550件、1216人次，分别占总量的3.6%和3.5%。这些问题大多与当时的政策制定和执行相关，涉及群体性利益，处理难度大，有些问题久拖不决，形成相当数量的重信重访和集体访。

（三）正常信访中重信重访问题较为突出

在信访总量中，全市重信重访的有4147件、8232人次，件数占总量的27.1%，人次占总量的23.7%。这些信访问题，客观上虽有明确的处理意见，但由于个人的一些不合理要求得不到满足而不停地上访。主观上也说明我们初信初访的受理和分流工作做得不实，对信访件的办理和跟踪督办力度还不够。

（四）涉法涉诉及涉及的重信重访案件占较大比例

据调研统计，目前全市涉法涉诉个案总计1410件。一是涉及法院的有632件，占涉法涉诉个案总数的44.8%，其中要求执行的240件、占总数的17%，不服刑事判决的129件、占总数的9.1%，不服民事判决的165件、占总数的11.7%，不服行政判决的22件、占总数的1.6%，控告干警违纪违法的3件、占总数的0.2%，其他73件、占总数的5.2%。二是涉及检察院的119件，占涉法涉诉个案总数的8.4%，其中要求立案监督的16件、占总数的1.1%，不服逮捕决定的1件、占总数的0.07%，不服不捕决定的6件、占总数的0.43%，不服不起诉决定的13件、占总数的0.92%，控告干警违纪违法的15件，占总数的1.1%，其他68件，占总数的4.8%。三是涉及公安的585件，占涉法涉诉个案总数的41.5%，其中要求破案抓捕犯罪嫌疑人的270件、占总数的19%，不服行政处罚决定的40件、占总数的2.8%，不服交通事故处理决定的46件、占总数的3.3%，控告干警违纪违法的58件、占总数的4.1%，其他的171件、占总数的12%。四是涉及司法的74件，占涉法涉诉个案总数的5.2%，其中反映公正业务的2件、占总数的0.14%，控告干警违纪违法的1件、占总数的0.07%，其他71件、占总数的5%。由于大量的涉法涉诉案件已通过司法程序进行处理，进入信访程序后化解极为困难，往往演化成重信重访案件。据统计，涉法涉诉个案及因此引发的重信重访共有4472件、9469人次，分别占信访总量中件次的29.2%和人次的27.3%。

（五）诉求的表达方式日趋激烈

从调查了解的情况看，近年来群众采取走访形式反映问题的明显增多，走访的增长要明显大于信访。特别是选择重大政治活动或节庆期间到市赴省进京上访，到敏感地域聚集的非正常上访问题比较突出。据调研统计，2010年1月至今年6月，全市发生进京非正常上访576人次，其中2010年发生313人次，今年1至6月发生363人次，占全省进京非正常上访总量的近30%，位居全省前列。这些进京非正常上访人员反映的问题主要涉及涉法涉诉、城市建设拆迁和土地征用补偿、解决相关待遇、劳动经济合同以及房屋产权纠纷、矿山资源开采、计划生育等方面。通过调研了解，这些进京非正常上访人员采取过激方式上访，既有客观因素，即负有接待和解决问题的职能机关或者人员服务态度冷漠，理应解决的问题久拖不决，激化了信访人的对立情绪。更多的是主观因素，一方面是信访人认为“会哭的孩子有奶吃”，采取激烈方式客观上能够引起领导的重视，使问题得到较快解决；另一方面是近年来惠农政策、城镇建设与新农村建设项目的实施，特别是救济、征地、建房、低保、医保等政策实施等级和区域差别，一些群众对信访事由存在强烈的不公正感，从而产生偏执、极端的心理倾向，这是上访人信访表达方式激烈的高发点。

二、曲靖市信访工作中面临的主要问题和困难

（一）信访工作任务繁重

当前的信访人包括各个阶层，反映的问题也多种多样，有反映企业改制、劳动及社会保障问题的，有反映“三农”问题的，有反映涉法涉诉问题的，有反映城镇拆迁安置问题的，有反映干部作风和违法乱纪问题的，有反映土地纠纷问题的，有反映矿产资源开采问题的，有反映维权问题的，有反映就业问题的等等。这些问题都可以诉诸到信访部门，信访部门似乎都应该管，信访部门因此承载了整个社会变革转型及社会稳定的重任，信访部门已不堪重负。

（二）信访部门责重权轻

从中央到地方，各级党委、人大、政府、司法机关及相关职能部门都设有信访机构。《信访条例》也明确规定党委政府信访部门代表同级党委政府对所属部门及下级党委政府信访工作有协调指导权，但在实际上并没有严格意义上的隶属关系，同级党委政府信访机构对各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束。各级信访机构地位较低，人少事多，“小马拉大车”，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，表面上看信访部门什么都在管，但实际上却什么也管不了，这与信访部门担负的维护社会稳定的责任很不适应。信访机构没有解决问题的实际权力，处理问题主要靠领导批示和干预，信访机构把领导批示批转到有关部门，有关部门往往拖而不决，缺乏责任心，但信访部门的督查督办权威不够，除了催办外别无他法，对改进工作、完善政策、行政处分的建议权落实不够。由于责任不落实，信访问题长期得不到解决，致使群众反复上访。

（三）责任追究制度落实难

为了加强领导责任，各级都建立了“信访工作领导责任制和责任追究制”，要求各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位，责任不落实，领导不负责，发生较大规模的到京赴省集体上访或非正常上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导和责任人的责任，并视情节轻重进行处理。但在实际工作中，信访部门的追究建议并不能很好的得到采纳，采纳了也很少得到实际处理，处理了也是轻描淡写，敷衍了事。究其原因，主要是责任单位存有抵触情绪，有关领导和机关好人主义思想，怕得罪人。

（四）劝返工作难度大

在利益主体或集团利益等因素的作用下，一些上访人为了向党委和政府施压，跨地区、跨部门越级上访。有的上访人不按法定程序、不到法定机关反映问题，而是频繁到京、省敏感地区和重要场所进行非正常上访。有的上访人采取一些极端方式扩大社会影响，带来负面效应，影响社会稳定。特别是进京上访人员，他们上访反映的问题多而复杂，求助和施压是他们进京上访的主要目的。他们一般都要求必须当场答复解决问题才愿回到当地，而其反映的问题大部分解决难度较大，加之上访人员中老年人、妇女居多，因此劝返工作的难度很大。

三、进一步做好曲靖市信访工作的措施与建议

（一）坚持依法按政策解决问题，切实维护群众的合法权益

1、制定政策要统筹兼顾各方利益。要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为制定政策的出发点和落脚点，正确处理广大人民群众的根本利益、当前群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系，统筹兼顾各方面群众的利益。要坚持科学决策、民主决策、依法决策，综合考虑改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度；保持政策的严肃性、连续性、稳定性，注意相关政策之间的关联性。在制定政策时，要认真开展社会稳定风险评估，充分听取各方面的意见建议。

2、要依法解决群众的合理诉求。对群众信访反映的问题，要做到“件件有着落、事事有回音”。法律法规和政策有明确规定的，要依法按政策抓紧解决；对群众要求合理，但法律法规和政策没有明确规定或规定不够完善的，要及时研究、制定和完善相关的政策规定；对群众提出的应当解决但由于客观条件不具备、一时难以解决的问题，要主动说明情况，向群众解释清楚，取得群众的理解和支持，同时，要积极创造条件适时予以解决；对群众提出的不合理要求，要进行说服教育和引导。要坚持依法按政策办事，不能突破法律法规和政策规定，不能为求得一时一事的解决而引起攀比和新的矛盾。

3、要着力解决信访突出问题。要把解决信访突出问题作为工作重点，按照“属地管理、分级负责”，“谁主管、谁负责”，“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的信访工作原则，切实把信访突出问题妥善处理在本地区本部门、解决在基层，不能将矛盾和问题推给上级、推向社会。当前，尤其是要着力解决好土地征用、城乡建设拆迁、矿产资源开采与环境保护、企业改制和破产、交通肇事、群众就医、涉法涉诉等方面群众反映强烈的问题。要坚持“领导大接访大下访”和单位部门联合接访制度，促进重大疑难突出问题的快速解决。要高度重视涉法涉诉信访问题的解决。司法部门、行政执法部门要切实履行职责，严格公正执法，妥善解决信访人的合理诉求。党委政法委要加强协调指导和督促检查，认真解决好群众反映强烈的问题。

4、要坚持解决问题与加强引导相结合。要充分发挥思想政治工作的优势，在依据法律法规和政策规定解决群众反映问题的同时，加强有针对性的思想教育和引导，切实做好解疑释惑、疏导情绪、化解矛盾的工作。要认真研究和把握新形势下群众思想政治工作的特点和规律，切实把处理群众信访问题的过程作为思想教育和政策法制宣传的过程，帮助群众了解实际情况，了解党和国家的方针政策和法律法规，了解各方面为解决问题所作的努力，引导群众正确处理个人利益和集体利益，局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的关系，自觉维护改革发展稳定的大局。

（二）进一步畅通信访渠道，依法规范信访秩序

1、要进一步完善信访诉求表达方式。要充分尊重和保护人民群众的信访权利，对群众来访要坚持文明热情接待，对群众来信要认真负责办理，坚决纠正限制和干涉群众正常信访活动的错误做法，确保信访渠道畅通。要通过开通信访绿色邮政和完善专线电话、网上信访等多种渠道，引导群众更多地以书信、传真、电子邮件等书面形式表达诉求，确保民情、民意、民智顺畅上达。要建立完善市县乡三级信访信息系统，设立专门的投诉受理机构，为群众反映问题、提出意见建议、查询办理情况提供便利条件，为督查信访工作提供工作平台，确保群众诉求得到及时反映和有效处理。

2、要广泛听取群众的意见建议。要建立健全群众意见建议征集制度，切实保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众以各种方式参与党委政府的事务管理。要对群众意见建议进行认真汇集和分析研究，对重要的意见建议进行深入调研和论证，对正确合理的意见建议充分肯定和采纳，及时发现问题，改进工作，完善政策，接受监督。

3、要严格落实领导干部接访制度。要认真坚持党政领导干部阅批群众来信、定期接待群众来访、带案下访和包案处理信访问题等制度。完善党政领导干部和党代会代表、人大代表、政协委员联系信访群众制度，拓宽社情民意表达渠道。各级领导干部要坚持经常深入基层、深入群众，开展调查研究，倾听群众意见建议，了解群众愿望呼声，关心群众疾苦，及时为群众排忧解难。

4、要认真履行工作职责。要进一步健全和完善科学规范的受理、交办、督办、回复群众信访事项的工作制度，确保信访事项得到及时妥善处理。有权处理信访问题的责任部门要严格按照《信访条例》的有关规定，认真负责地办理信访事项。要建立健全解决重信重访问题的长效机制，着力化解长期积累的矛盾纠纷。要以是否依法按政策处理到位作为衡量信访事项办理质量的主要标准，做到实事求是、客观公正，经得起实践和历史的检验。

5、要依法规范信访行为。要进一步加强法制宣传教育，把握正确的舆论导向，引导群众正确履行公民权利和义务，以理性合法的形式表达利益诉求、解决利益矛盾，自觉维护社会安定团结。对信访活动中少数人违反有关法律法规，损害国家、社会、集体利益和其他公民合法权益的行为，要依法进行严肃处理。

（三）建立健全长效工作机制，提高工作效率和管理水平

1、要建立健全综合协调机制。各级党委、政府要充分发挥主导作用，加强组织协调，整合社会管理资源，形成做好信访工作的强大合力。要综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解、疏导、听证等办法，动员和组织社会各方面的力量，及时妥善地处理信访问题。地方之间、部门之间、地方与部门之间要加强配合、密切协作，共同处理好跨地区跨部门的信访问题。要充分发挥联席会议和信访部门的综合协调指导作用，形成上下联动、左右协调、运转高效、综合施治的工作机制。

2、要建立健全矛盾排查化解机制。要把信访工作的重心从事后处理转移到事前排查化解上来，做到发现得早、化解得了、控制得住、处理得好。要坚持经常排查和定期集中排查相结合，及早发现信访苗头和倾向，特别是对群众反映强烈的热点、难点问题，要进行重点排查。对排查出的问题，要严格落实化解责任，明确主要负责人、责任单位和责任人员，限期妥善解决，切实把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态。

3、要建立健全信息收集研判机制。要健全和完善多层次、全方位的信息报送网络，确保信息传递渠道畅通。要及时、准确、全面、有效地报送信访信息，特别是对涉及可能引发大规模集体上访和群体性事件的苗头性、倾向性问题的信息，必须按规定及时报告并超前做好工作，不得迟报、漏报和瞒报。要综合利用信息资源，进一步提高分析研判水平，增强工作的预见性和针对性，牢牢把握工作的主动权。

4、要建立健全督查督办机制。要建立健全党委和政府统一领导、信访部门组织实施、各职能部门共同参与的信访督查督办工作机制。要配齐配强督查督办力量，建立和完善信访督查督办制度，不断加大督查督办工作的力度，确保信访工作决策部署得到贯彻落实，推动群众信访问题得到妥善解决。市县两级党委、政府要支持和保证信访部门充分履行督查督办尤其是提出改进工作、完善政策、给予处分建议的职责。

（四）加强基础工作，提高预防和处理信访问题的能力

1、要进一步提高基层解决问题的能力。绝大多数信访问题发生在基层，信访工作的重心也应放在基层。要牢固树立固本强基的思想，做到重心下移、关口前移，及时化解矛盾，就地解决信访问题。要着力加强基层党组织和基层政权建设，下大气力抓好基层领导班子和干部队伍建设，增强基层组织解决矛盾的能力。要教育引导基层干部改进思想作风和工作作风，防止因滥用职权、作风粗暴侵害群众合法权益而引发信访问题。要高度重视并认真解决群众初信初访反映的问题。要加强信访组织和机构建设，真正做到和形成层层有人抓、有人管的信访工作网络。企事业单位也要根据实际情况设立信访工作机构或配备专（兼）职信访工作人员。

2、要加强基层信访工作。预防和解决基层发生的信访问题，县乡两级是关键。要高度重视县级信访工作，切实加强指导，特别是对信访问题较多、群众上访量大、工作比较薄弱的地方，要帮助解决存在的问题，不断提高信访工作的整体水平。要建立健全县级党委常委会和政府常务会研究信访工作的制度，及时研究信访工作，提出加强和改进工作的措施。县级领导干部特别是主要负责人要包案解决信访问题，深入一线指挥处置重大集体上访和群体性事件，切实把问题解决在当地，担负起保一方和谐稳定的责任。

（五）加大信访工作的领导力度，全力构建信访工作新格局

1、要健全领导体制。各级党委、政府要高度重视信访工作，切实将信访工作列入重要议事日程，定期听取信访工作汇报，认真研究部署信访工作。要明确分管信访工作的负责同志，形成强有力的领导机制。与群众生产生活密切相关的部门、单位，要根据各自的工作任务，配齐配强信访工作力量；各级人大、政协、法院、检察院以及工会、共青团、妇联等人民团体要在党委的统一领导下，切实抓好各自职责范围内的信访工作。上级信访部门要加强对下级部门工作上的协调指导。

2、要落实领导责任制。各地区各部门的主要领导是信访工作的第一责任人，对本地区本部门的信访工作负总责，对重要信访事项要亲自推动解决；分管信访工作的领导负直接责任，抓各项具体工作的落实；其他领导成员“一岗双责”，按照分工抓好分管方面的信访工作，形成一级抓一级、层层抓落实的信访工作领导责任体系。要建立科学的信访工作考核评价办法，将信访工作情况作为各级领导班子和领导干部考核的内容。要严格实行信访工作责任追究制，对因官僚主义、形式主义、违法行政、侵害群众合法权益引发信访问题，或对群众反映的信访问题推诿扯皮、敷衍塞责、不认真解决并造成严重后果的，要按照有关规定严肃进行问责。

3、要加强干部队伍建设。各级党委、政府要高度重视信访干部队伍建设，配齐配强领导力量，努力培养造就一支政治坚定、纪律严明、办事公道、作风优良、熟悉法律法规和政策、拥有丰富群众工作经验、具备较强社会管理能力的信访干部队伍。要加大信访干部的培养、教育、使用和交流力度，对政治素质好、业务能力强、工作业绩突出的，要真正予以重用，对长期从事信访工作、做出突出贡献的，要进行表彰和奖励；对信访系统的先进事迹，要及时总结推广，树立好的典型，倡导好的作风。要完善建立后备干部和新提拔干部到信访部门锻炼的制度，把信访部门作为培养锻炼干部的重要基地。要重视信访部门基础建设，进一步加大对信访工作的投入，建设好群众上访接待场所，信访工作办公经费和处理信访事项的业务经费要列入财政预算，充分予以保证。信访干部要切实增强为人民服务的宗旨意识，发扬信访工作的优良传统，扎扎实实地做好新时期的信访工作，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会而努力奋斗。

D632.8

A

1671-2994（2011）05-0161-05

2011-08-09

杨学智（1967- ），男，云南富源人，中共曲靖市委政法委副书记、维稳办主任、市解决信访问题联合工作组组长、市涉法涉诉联合接访服务中心主任。研究方向：法治建设。

责任编辑：刘建文