《全国水资源综合规划》概要

为研究制定新时期我国水资源开发、利用、节约、保护的总体部署，加强水资源科学管理，促进水资源可持续利用，依据《中华人民共和国水法》，自2002年起，由国家发展改革委和水利部牵头，会同国家有关部门，在全国范围内组织开展了水资源综合规划编制工作。参加本次规划的主要技术部门和单位达300多家，直接参加人员1.5万余人。规划工作分两个阶段：第一阶段为水资源调查评价，2004年完成 《中国水资源及其开发利用调查评价》，并通过了审查，2008年2月得到了国务院同意；第二阶段为水资源规划编制，经全国、流域和区域层面的多次协调平衡、征求意见和修改完善，2010年10月国务院批复了《全国水资源综合规划》（以下简称规划）。以满足广大人民群众的用水需求、促进经济社会又好又快发展、改善和保护生态环境为目标，从保障国家可持续发展的战略高度出发，深入系统地回答了新时期我国水资源可持续利用中的重大战略问题。规划主要成果概要如下。

一、全国水资源及其开发利用基本状况

规划按照流域和行政区域水资源特点，以全国10个水资源一级区、1062个水资源三级区套地级行政区为单元，对全国、流域、省（自治区、直辖市）及地（市）水资源数量、质量、开发利用状况、与水相关的生态环境状况进行了全面系统的调查和分析评价，综合分析了存在的问题、水资源形势及我国水资源的总体承载能力。

根据本次全国水资源调查评价成果，全国多年平均（1956—2000年平均）年水资源总量为 28412亿m3，其中地表水资源量为27388亿m3，地下水资源与地表水资源不重复量为1024亿m3，我国水资源总量居世界第6位；人均水资源量2100m3，为世界平均的28%；亩均耕地水资源量1400m3，为世界平均水平的一半。与第一次水资源评价成果相比，全国水资源量总体持平，但南方略有增长，北方明显减少，黄河、淮河、海河和辽河等4个流域水资源总量减少159亿m3，减幅为6%；地表水资源量减少了230亿m3，减幅为11%；特别是近 20年，我国北方地区上述4个流域水资源量减幅更为显著，水资源总量减少310亿m3，减幅为12%，其中地表水资源量减少了366亿m3，减幅为17%；海河流域水资源量减幅最大，地表水资源量减少了117亿m3，减幅达41%。在保护生态环境和保障水资源可持续利用的前提下，通过经济合理、技术可行的措施，确定水资源可利用量上限控制性指标约为8140亿m3，约占水资源总量的29%。其中南方水资源可利用量为5600亿m3，占全国的68%。北方水资源可利用量为2540亿m3，占全国的32%。2008年，全国供用水总量达到5910亿m3，农业、工业、生活、生态环境用水量分别占62.7%、23.7%、10.7%和2.9%。目前，全国水资源开发利用率为21%，其中北方地区高达50%，南方14%。

从本次调查评价的成果来看，我国水资源禀赋条件并不优越，可供人类经济社会活动开发利用的水资源十分有限；而人口众多，经济社会发展对水资源和生态环境的压力巨大。未来必须在转变发展模式和用水方式、加强节水减排和治污的基础上，切实提高用水效率，保护水资源和生态环境，通过水资源合理配置，统筹解决经济社会供水不足问题，保障维护河湖和地下水功能的生态环境用水要求。妥善处理好经济社会用水和生态环境用水之间日趋尖锐的矛盾，合理安排生活、生产、生态用水，保障经济社会又好又快发展和生态文明建设对水资源的需求，保障供水水质安全，做到人与自然和谐发展，是我国水资源工作面临的严峻挑战。

二、我国水资源开发利用的总体思路、战略目标与任务

指导思想：深入贯彻落实科学发展观，按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，以推动发展方式转变、强化用水需求管理、改善和保护生态环境、促进经济社会又好又快发展为目标，通过全面建设节水型社会、转变用水方式、提高水资源循环利用水平、合理配置和有效保护水资源、实行最严格的水资源管理制度，着力解决我国水资源的突出问题，保障饮水安全、供水安全和生态安全，以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展。

基本原则：坚持以人为本，保障城乡居民的基本用水权益；坚持人与自然和谐，促进经济社会发展与水资源和水环境承载能力相适应；坚持资源节约和保护，全面建设节水型社会，维护河湖健康；坚持统筹兼顾，合理配置水资源；坚持水资源综合管理，实行最严格的水资源管理制度。

主要目标：到2020年，全国用水总量力争控制在6700亿m3以内；万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别降低到120m3、65m3，均比2008年降低50%左右；农田灌溉水利用系数提高到0.55；城市供水水源地水质基本达标，主要江河湖库水功能区水质达标率提高到80%。到2030年，全国用水总量力争控制在7000亿m3以内；万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量分别降低到70m3、40m3，均比2020年降低40%左右；农田灌溉水利用系数提高到0.6；江河湖库水功能区水质基本达标。

主要任务：严格用水总量控制，抑制对水资源的过度消耗；严格用水定额管理，提高用水效率和效益；加强水生态环境保护，逐步恢复河湖生态功能；合理调配水资源，提高区域水资源承载能力；完善供水安全保障体系，提升水资源对经济社会发展的保障能力；逐步完善现代水资源管理体系，全面提升水资源管理能力。

三、我国未来水资源供需形势

随着我国人口增长、城镇化进程和新农村建设加快、经济平稳较快发展、经济结构优化调整和人民生活水平日益提高，未来一个时期对水的需求及保障能力的要求将不断提高。面对我国水资源短缺的严峻形势，考虑未来技术进步因素和节水水平情况，规划提出按照总量控制、定额管理、高效科学、合理可行、生态良好的原则，强化用水需求管理，严格控制需求过快增长。规划以流域和区域水资源和水环境承载能力为控制，综合考虑全面强化节水、水价等各项需水影响因素，全国经济社会需水总量年均增长率控制在0.5%以内。在严格控制用水总量的前提下，规划以流域水资源可利用量为控制，在满足生态环境用水要求和退减挤占的生态环境用水的同时，按照提高水资源节约和循环利用水平的要求合理确定供水量。未来供水量增加的途径主要是通过现有工程设施的挖潜配套与优化调度，在有水资源开发潜力地区适当建设新水源工程，以及加强污水处理回用、海水淡化及直接利用等。综合考虑各种可行供水措施，到2030年用水高峰时，全国多年平均供水总量达7113亿m3，基本实现我国水资源供需紧平衡。北方地区平水年、南方地区中等干旱年基本保证不缺水，特殊干旱年经济社会发展不因缺水遭受大的冲击。

四、全国水资源配置总体格局

规划按照公平、高效、可持续的原则，以保障供水安全和水资源可持续利用为目标，综合考虑流域和区域水资源承载能力、经济社会发展和维系良好生态环境的用水需求，对我国水资源在经济社会系统和生态环境系统之间、不同流域和区域之间以及不同用水行业之间进行合理配置。到2030年，全国规划配置经济社会用水量7113亿m3，占全国水资源总量的25%，其中北方地区配置水量3267亿m3，占区域水资源总量的56%，水资源开发利用程度较高，大部分地区已接近或达到水资源可开发利用上限；南方地区配置水量3846亿m3，占区域水资源总量的19%，水资源开发利用仍然具有较大潜力，是我国未来水源战略储备基地。城镇和农村配置水量的比例由现状的31∶69调整到37∶63；城乡生活配置水量由现状的633亿m3提高到1021亿m3，基本满足人口增长和城市化发展的用水需要；全国工业生产配置水量由现状的1397亿m3增加到1718亿m3，在大力加强工业节水的基础上，基本满足实现现代新型工业化发展的用水需要；为提高农业灌溉保证率，全国农业配置水量由现状的3707亿m3增加到4078亿m3，在大力发展农业高效节水的基础上，正常年份可基本保证粮食生产安全的用水需要。在供水水源中，地表水、地下水、跨流域调水、其他水源分别占总配置水量的77.8%、13.2%、6.7%和2.3%；新增供水量中有40%直接用于生态保护与修复和增加生态环境建设用水。通过水资源配置，全国及流域水资源配置格局进一步优化，与区域经济社会发展布局的匹配程度进一步提高，可基本保障未来我国经济社会发展和生态环境保护与修复对水资源的要求。

规划制定了各流域水资源配置方案。松花江、辽河区水资源配置的重点是在加快节水型社会建设和加强水资源保护的前提下，保障该区域城市群发展、东北老工业基地振兴、国家粮食基地建设和生态环境保护对水资源的需求，改善辽宁中西部、吉林中西部地区水资源短缺状况。黄河、淮河、海河区，在统筹规划和科学论证的基础上，通过建设南水北调、引汉济渭、引江济淮等跨流域调水工程，加强水资源合理配置，缓解重点地区和城市水资源供需矛盾和修复生态环境，提高水资源承载能力。南方长江、西南诸河、珠江区、东南诸河等水资源较丰沛的流域，针对部分地区水资源调控能力不足、季节性缺水、水污染等问题，重点加强节约用水和防污治污，加强现有工程设施的配套和节水改造，科学合理地建设一批水资源调控工程和江湖连通工程，提高对主要支流和干流的水资源调控能力，改善枯水期和枯水年供水状况以及河湖生态环境用水状况。西北诸河区水资源配置的重点是保护生态环境不再继续恶化，加强对塔里木河、吐哈盆地、天山北麓诸河、石羊河、黑河、疏勒河等生态脆弱流域的生态修复，同时保障区域经济社会发展合理的用水需求。

五、重点领域水资源可持续利用对策

规划从促进我国水资源可持续利用的战略出发，提出了相应的对策措施。

1.全面建设节水型社会

建设节水型社会是解决我国水资源短缺、实现水资源可持续利用的根本性措施，也是最为现实、最为可行的战略性选择。农业方面，通过综合运用灌区节水改造、田间高效节水等工程措施和种植结构调整等非工程节水措施，提高农业综合节水能力；工业方面，重点推进高耗水行业节水技术改造，合理调整经济布局和产业结构，推广循环用水，提高工业用水效率；城乡生活方面，通过强化公共用水管理、合理调整水价、推广城市建筑节水技术、加强城镇污水集中处理与再生水回用等措施促进节水。到2030年，通过采取工程、技术、法律、行政、经济等综合节水措施，全国可形成年均800亿m3的节水量，既缓解水资源供需矛盾，又促进节水减排。

2.逐步构建国家水资源配置格局

在全面节水的基础上，按照“三先三后”原则，加快南水北调东、中线一期工程及配套工程建设，适时开展南水北调西线工程前期工作，逐步构建全国水资源宏观配置格局，有效解决北方地区缺水问题。在保护生态环境和充分论证的前提下，适当建设一些区域性水资源调配工程和必要的水库工程，尤其是加强西南地区重点骨干水源工程和小型农村水利设施建设，提高供水保障能力和抗旱蓄水能力。在综合考虑区域水资源条件、河流水系分布、工程布局特点、生态环境影响等基础上，因地制宜研究实施江河湖库水网连通，发挥河湖水系水资源调配功能。加强水资源科学调度，逐步完善水资源调度体系，加强水库优化调度及梯级水库群水资源综合调度，统筹外调水和当地水、地表水和地下水，重视生态调度，合理高效配置水资源。

3.加强水资源保护和河湖生态修复

保护水资源和修复水环境是实现水资源可持续利用的长期性任务。规划到2030年，考虑水功能区水质达标要求，全国点源污染物COD和氨氮入河限排总量分别为573万t和46万t，比现状入河量分别减少53%和56%；为维护河湖基本功能，全国河道内基本生态环境需水量为8674亿m3；规划期内通过水源置换等措施压减地下水开采量约250亿m3，基本实现地下水采补平衡；通过水资源合理调配，增加河道外生态环境建设用水，达到296亿m3，比现状增加72%。

4.加强重点领域和地区水资源安全保障

针对关系国计民生的重大战略问题，规划研究提出了水资源保障对策措施。保障饮水安全方面，到“十二五”期间解决农村饮水安全问题；到2020年，有效改善我国城镇饮水安全状况，基本解决现状约1亿人和新增约2亿人城镇饮用水安全问题。保障粮食安全方面，在大力提高农业用水效率的基础上，通过水资源合理配置，2030年农田灌溉供水量维持在3500亿～3800亿m3，农田有效灌溉面积增加约10%，改善农业灌溉条件，提高农业灌溉保证率。保障城市供水安全方面，大力加强城市节水，合理调配区域水资源，加强城市供水水源和备用水源建设，提高城市供水应急能力。保障重点区域供水安全方面，通过采取全面强化节水，着力提高水源调蓄能力，实施必要的跨流域调水，加大污水处理回用、海水利用力度等多种措施，保障长三角、珠三角、环渤海等国家重点经济区和能源基地供水安全。

六、实行最严格水资源管理制度

为彻底扭转对水资源的过度开发、无序开发和低效开发，切实转变经济增长方式和对水资源的粗放与低效利用方式，遏制对水资源和生态环境恣意破坏的行为，规划提出完善水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各项管理制度，确定了用水总量、用水定额、水功能区纳污能力等控制性指标。实行最严格水资源管理制度，一是建立健全总量控制与定额管理相结合的用水管理制度，加快制定全国主要江河水量分配方案，逐步建立国家水权制度和水权转换制度，运用市场机制优化配置水资源；完善各级行政区用水定额及节水标准体系，强化用水需求管理，建立监测、评估和考核机制。二是建立严格的水资源论证和取水许可管理制度，按照总量控制、定额管理的要求，完善取水许可制度；国民经济和社会发展规划以及城市总体规划、重大建设项目布局，应与水资源条件相适应，并进行科学论证。三是建立健全计划用水管理和水资源统一调配制度，严格实行计划用水。四是建立健全水资源与水生态保护制度，有效保护水资源和水环境。五是建立完善水资源有偿使用制度和经济调节机制，制定有利于水资源合理利用、全面节约和有效保护的经济调节政策，积极推进水价改革，充分发挥价格杠杆在抑制水资源需求、水资源配置和节约用水方面的作用。六是建立健全干旱及突发事件应急调度制度，建立应对特大干旱及突发安全供水、水污染事件的水源储备制度和应急管理制度，提高应急风险管理水平。

规划的制定和实施对指导今后一个时期我国水资源宏观配置、开发利用、节约保护与科学管理工作，着力解决我国突出的水资源问题，积极应对气候变化，推动水资源可持续利用，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐发展，具有十分重要的现实意义和战略意义。