淮河流域及山东半岛水资源综合规划概要

王 翔

（水利部淮河水利委员会，233000，蚌埠）

淮河流域及山东半岛（以下称淮河区）地处我国中东部，介于长江和黄河之间，面积33万km2，流域内人口众多，是我国重要的粮食主产区、能源和制造业基地，在国民经济中具有十分重要的地位。流域自南向北形成亚热带北部向暖温带南部过渡的气候类型。降水量的地区分布不均，南部大别山区的平均年降水量达1400～1600 mm，而北部黄河沿岸为600～700 mm；降水量的年际变化剧烈，年内分配不均，6—9月为淮河流域的汛期，多年平均汛期降水400～900mm，占全年总量的50%～75%。

淮河流域及山东半岛水资源综合规划（以下简称规划）的范围包括：淮河流域的淮河水系、沂沭泗水系和山东半岛，涉及湖北、河南、安徽、江苏和山东五省，规划范围内土地面积占全国的3.42%，耕地面积占全国的12.03%，人口占全国的15.45%，粮食产量占全国的19.92%，GDP占全国的15.35%。

一、规划编制过程

规划编制按照全国统一部署开展大致分两个阶段：第一阶段是2002年规划工作启动到2004年，主要进行了水资源调查评价、水资源开发利用情况调查评价和水资源保护，主要任务是掌握水资源及其开发利用与保护的基本情况，建立流域水资源基础信息平台，为规划编制奠定基础。2004年4月，提出了《淮河流域及山东半岛水资源调查评价报告》《淮河流域及山东半岛水资源开发利用情况调查评价报告》；同年10月，提出了《淮河流域及山东半岛水资源及其开发利用调查评价简要报告》。第二阶段为水资源综合规划配置阶段，主要任务是按照科学发展观和建设资源节约型、环境友好型社会的要求，科学制定未来水资源可持续利用的目标、流域和区域水资源配置格局以及对策措施。2006年7月，提出了《淮河流域及山东半岛水资源可利用量成果》《淮河流域及山东半岛水资源综合规划配置阶段关键成果》，并征求了流域内各省意见。2008年8月，完成《淮河流域及山东半岛水资源综合规划》报送水利部。

二、规划主要成果

淮河区水资源综合规划旨在回答未来淮河区水资源开发、保护和可持续利用的战略性问题，主要包括水资源的承载能力和承载状况及未来10～20年经济社会主要用水模式、水资源可持续利用的战略目标、水资源供需分析与配置、水资源保护与水生态修复的对策措施以及加强水资源统一管理的政策建议。

1.拟定了水资源分区，开展了水资源及开发利用调查评价

规划按照 《全国水资源分区》要求和水资源的区域分布特点，拟定了水资源分区；分析了各地区和各部门的相关资料，开展了必要的补充调查、监测，通过多专业、跨学科、多层次的协作，采用先进的科学技术手段，全面评价淮河区水资源数量、质量、可利用量及其分布与演变规律，分析评价了水资源开发利用现状、存在的主要问题及面临形势，为流域和区域水资源合理配置提供基础。

淮河区水资源分区包括一级区1个、二级区5个、三级区14个，三级区套地（市）单元86个。以现状水资源开发利用为基础，按照经济社会发展与环境保护相协调的要求，淮河区划分一级水功能区553个，其中保护区65个、保留区44个、缓冲区44个、开发利用区400个；二级水功能区816个。

调查和评价结果显示，淮河区1956—2000年多年平均水资源总量911亿m3，其中地表水资源量为677亿m3，占水资源总量的74%，较第一次评价（1956—1979年系列）减少51亿m3。水资源可利用量512.4亿m3，其中地表水资源可利用量330.2亿m3。总体而言，淮河水资源呈现年内分配集中，年际变化大，水旱灾害频繁，地区分布不均，人口、水土资源分布不匹配等特点。淮河区评价河长13706km，全年期综合评价水质为Ⅰ～Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ和劣Ⅴ类河长分别占评价河长的26.3%、15.9%、8.4%和49.4%，主要污染项目为高锰酸盐指数、化学需氧量和氨氮。

经过50多年的治理，淮河流域已建成大中小型水库0.87万座，塘坝58.44万座，引提水工程1.93万处，配套机电井约150万眼，跨流域调水工程43处，形成了约708亿m3的年供水能力，初步形成淮水、沂沭泗水、江水、黄水并用的水资源利用工程体系。2008年淮河区总供水量为611.2亿m3，总用水量为 611.2亿m3。

淮河区水资源面临的主要问题：一是水资源短缺将是长期面临的形势；二是水污染问题仍很突出，已威胁供水安全；三是水资源基础设施建设滞后，开发过度与开发不足并存；四是用水效率和效益不高，用水结构需进一步调整；五是水生态系统安全受到威胁；六是省际河湖敏感地区多，水资源管理难度大。

2.提出了流域水资源可持续利用目标

规划提出，到2020年基本形成较为完善的流域水资源配置格局，水资源调配能力大为提高；城乡供水条件进一步改善，节水水平显著提高；基本实现水功能区水质目标，解决流域内城乡饮水安全问题；水生态系统得到有效保护。

到2030年建立全面节约、合理开发、优化配置、高效利用、有效保护、综合治理的开发利用和保护水资源的体系；平水年、一般枯水年基本满足经济社会对水资源的需求；水生态系统和生态功能恢复取得显著成效，实现以水资源的可持续利用促进国民经济和社会的可持续发展。

3.开展了水资源供需分析与配置

规划在合理分析预测未来淮河区经济社会发展趋势的基础上，按照建设资源节约型、环境友好型社会的总体要求，实施更加严格的强化节水模式的前提下，对不同水平年生产生活需水量进行预测；加强水资源调蓄和配置工程建设，合理开发水资源，进行跨流域调水，通过跨流域、跨区域的水资源配置增加水资源的时空调控能力，增加供水量；按照总量控制，生活优先、生产和生态用水兼顾，系统、协调、强化节水等原则，进行了河道外与河道内、城乡、不同行业、不同水源等配置。

规划确定，到2030年淮河区多年平均河道外需水量为761.6亿m3，多年平均可供水量为753.8亿m3，与基准年相比，到2030年淮河区农业需水负增长，工业和生活需水缓慢增长。规划完成后，通过强化节水、进一步挖潜配套现有水源和适度开发新水源，合理配置水资源，未来缺水量将逐步减少，超采的地下水和挤占的河道内生态用水逐步得到退还，预计到2030年淮河区多年平均供需缺口将缩小至1%，基本实现水资源供需平衡，国民经济各行业用水需求得到有效保障。

规划科学安排了重大水资源配置工程，主要有跨流域调水工程、蓄水工程和其他工程。跨流域调水工程包括南水北调东线和中线工程、安徽省引江济淮工程、江苏省引江工程。重大蓄水工程以淮河干流和支流上拟建的对水资源进行调控的水库为主，包括在建和规划建设的以供水为主的大型水库16座、中型水库29座。其他工程还包括大型灌区节水配套改造工程，临淮岗洪水控制工程综合利用、污水处理回用、海水淡化利用等水源利用工程，水资源质量监测工程和水资源调度与决策支持系统工程。

4.提出了水资源保护与水生态修复的对策措施

规划以地表水水功能区划水质目标为依据，在纳污能力计算的基础上，确定淮河区主要水功能区纳污能力 COD 为 51.39万 t，NH3-N 为 3.53万t，提出了 2020年、2030年 COD和NH3-N入河控制量，从强化污染源治理和入河排污口管理、完善水功能区管理、开展水质预警预报、健全饮用水水源地应急保障体系、重视面源污染综合整治等方面提出了加强地表水资源保护的对策建议。针对地下水资源存在的超采和污染问题，提出要严格控制开采总量、优化机电井布局、加强开采管理、强化超采区治理、减少地下水开采量和保护地下水水质等管理、保护的对策措施。在对淮河干流等主要河流河道内生态需水量进行分析的基础上，确定了河道内生态需水量，明确通过制订水生态保护规划、完善规章制度、合理配置水资源、开展生态用水调度等措施，保障主要河湖及重要湿地的生态用水，逐步恢复其生态功能。

5.提出了重点领域、地区水资源可持续利用保障措施和强化水资源管理制度建设的建议

规划对饮水安全、粮食安全、城市供水安全等重点领域以及淮北、鲁西南等能源基地、山东半岛、沿海经济发展区等重点地区水资源保障提出了相关措施。从建立健全水资源管理体制、用水管理制度、国家水权制度、水资源保护制度、水生态保护制度、水价形成机制、干旱应急调度等方面提出了制度建设的建议。

三、规划主要作用

1.有利于健全总量控制与定额管理相结合的用水管理制度

规划明确了淮河区远期的取用水总量控制在754亿m3以内，万元国内生产总值用水量降到58m3以下，农田灌溉水利用系数提高到0.61。为实现以上目标，下一步通过制定主要江河水量分配方案，明晰各级行政区域的用水总量控制目标；根据水资源实际情况，动态制定年度水量调度计划；逐步建立和完善水权分配体系；结合节水型社会建设的发展需要，各省级人民政府科学制订本行政区域内用水定额。

2.有利于完善以水功能区管理为基础的水资源保护制度

规划提出了水功能区限制排污总量指标，到2030年COD和NH3-N限制排放总量分别控制在43.3万t/a和2.89万t/a，水功能区水质全面达标。为实现以上目标，下一步要健全排污总量控制制度，严格入河排污总量管理；加强入河入湖排污口管理，坚决取缔饮用水水源保护区内的排污口；严格取水和退水水质管理，合理制定取用水户退排水的监督管理控制标准；划定地下水功能区，制定地下水保护规划，完善地下水监督管理制度，提出压缩地下水超采量的方案。

3.有利于建立健全以取水许可为基础的国家水权制度

在规划基础上，按总量控制、定额管理的要求严格取水许可管理，加强建设项目水资源论证管理，认真核定取用水许可申请，科学核定用水量，做到“五个明确”，即明确许可取水量，明确年度取水计划，明确取水计量措施，明确节水目标，明确退水水质。在完善总量控制和定额管理相结合的用水制度和取水许可制度的基础上，明晰流域和区域的取水许可总量，建立和健全以取水许可为基础的国家水权制度。

4.有利于建立科学合理的水价形成机制

在规划基础上，按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，充分发挥价格杠杆在水需求调节、水资源配置和节约用水方面的作用，完善水价形成机制。未开征污水处理费的地方要限期开征，已开征的地方按照用水外部成本市场化的原则，提高污水排污收费标准，运用经济手段推进污水处理市场化进程。实行差别水价，对不同水源和不同类型用水实行差别水价，使水价管理走向科学化、规范化轨道。完善农业水费计收办法，推行到农户的终端水价制度。扩大水费计收范围，提高水费计收率。水源丰枯变化较大、用水矛盾突出的地方要实行丰枯水价。

5.有利于建立健全水生态保护制度

在规划基础上，通过制定主要江河不同河段水资源开发利用的控制指标和生态环境需水控制指标，作为流域和区域水资源综合管理的控制性指标和重要依据。流域经济社会活动对水资源的消耗必须严格控制在水资源可利用量范围以内，地下水开采量要控制在可开采量的容许范围内，严格保护河湖和地下水生态系统，维护河流健康。建立健全生态用水的保障机制，合理评价经济开发、资源开发等活动对水资源和生态的影响，研究制定生态补偿机制。

四、规划组织实施

1.落实最严格的水资源管理制度

编制完成了淮河流域用水总量、取水许可总量控制指标。加强了建设项目水资源论证和取水许可审批管理。节水型社会建设试点正稳步推进，郑州、徐州被水利部授予首批“全国节水型社会建设示范市”，徐州市、淮北市节水型社会建设试点分别通过终期验收和中期评估。正在抓紧编制淮河干流、沂河、沭河的水量分配方案和淮河流域及山东半岛水中长期供求规划。

2.完善以水功能区为核心的水资源保护制度

完成淮河流域水功能区的划定和水功能区纳污总量核定，提出限制排污总量意见。全面推进水功能区监督管理，水质监测面已基本覆盖全部水功能区。依法开展入河排污口核查及纳污量监测工作，全流域入河排污总量得到有效控制。加强饮用水水源地保护，组织编制淮河流域饮用水水源保护区入河排污口整治方案。通过水情水质动态监测、枯水期污染源限排及水闸防污调度等措施，实现了上下游和不同部门的联防联治，最大程度减轻了水污染危害，淮河水质得到明显好转。

3.加强水资源配置工程建设

按照统筹规划、远近结合、突出重点、分布实施的原则，全面推进水资源配置、供水、水资源保护等工程建设。南水北调东线一期工程将在2013年建成通水，目前正在着手启动南水北调东线二期工程前期工作；引江济淮工程规划正抓紧开展。出山店、前坪、庄里等水库前期工作进展顺利。农村人口饮水安全问题将在“十二五”期间全部解决。淮河重大水污染事件预警预报系统、流域水资源保护监控及管理系统正加快建设。省界断面水文水资源信息自动监测等应用系统开发建设取得阶段成果。